Актуализация приоритетов управления бюджетными расходами на основе программно-целевых и проектных методов с учетом современных запросов общества

Пенчук А.В.1
1 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

Статья в журнале

Экономика, предпринимательство и право (РИНЦ, ВАК)
опубликовать статью | оформить подписку

Том 14, Номер 4 (Апрель 2024)

Цитировать:
Пенчук А.В. Актуализация приоритетов управления бюджетными расходами на основе программно-целевых и проектных методов с учетом современных запросов общества // Экономика, предпринимательство и право. – 2024. – Том 14. – № 4. – С. 1543-1564. – doi: 10.18334/epp.14.4.120713.

Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=65667623

Аннотация:
В условиях окончания реализации большинства действующих национальных проектов (программ) в 2024 году и ограниченности бюджетных ресурсов актуализация приоритетов осуществления бюджетных расходов на последующие бюджетные циклы, а также пересмотр программных и проектных инструментов, используемых при управлении расходами бюджетов,приобретают особую значимость. При выборе таких приоритетов непосредственно должны учитываться общественные потребности. В связи с этим в работе проанализирована действующаяструктура «программных» и «проектных» расходов федерального бюджета на предмет ее соответствия выявленным общественным запросам. Кроме того, в статье также анализируется содержание действующих национальных проектов (программ) и государственных программ Российской Федерации с точки зрениявозможности оценки уровня удовлетворенности общественных потребностей в качестве, объеме и доступности общественных услуг в рамках таких проектов и программ. В статье предложены рекомендации по уточнению состава и содержания национальных проектов (программ) и государственных программ Российской Федерации с учетом современных вызовов и общественных потребностей. Материал исследования предполагает развитие научной дискуссии по практическим аспектам программно-целевого и проектного управления расходами федерального бюджета. Результаты исследования могут быть использованы при принятии управленческих решений в сфере общественных финансов. Статья может быть полезна экономистам и всем, занимающимся проблематикой управления расходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Ключевые слова: программно-целевое управление, проектный подход, национальные проекты, государственные программы Российской Федерации, бюджетные расходы, федеральный бюджет, общественные потребности

Финансирование:
Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации



Введение

Актуальность исследования.

В условиях ограниченности бюджетных расходов с учетом современного усложнения геополитической обстановки в мире в целом, и в России в частности, особую актуальность приобретают вопросы повышения гибкости управления бюджетными расходами, в том числе приоритезации направлений их осуществления с целью адаптации экономики, а также удовлетворения потребностей населения в качестве и объеме общественных услуг.

Во многих странах мирах в целях управления бюджетными расходами в непосредственной увязке с понятными для общества результатами применяется программно-целевой и проектные методы, реализуются различные бюджетные программы и проекты. Тем самым от эффективности такого программно-целевого и проектного управления бюджетными расходами зависит в конечном счете удовлетворение потребностей экономики и общества.

Аналитический обзор научных публикаций, освещающих теоретические и практические аспекты программно-целевого [9, 10, 12, 13, 15, 23] (М.П. Афанасьев, 2014; Н.Н. Шаш, 2015; Р.С. Афанасьев, Н.В. Голованова, 2016; В.А. Вуймо, 2017; Г.А. Борщевский, 2018; Н.А. Бегчин, 2023;) и проектного [14, 19, 20, 22] (М.А. Смирнов, 2016; А.В. Пенчук, 2017-2018; Д.С. Вечернин, К.К. Поздняков, 2020) управления расходами федерального бюджета, свидетельствует о неослабевающем научном интересе экономистов-исследователей к указанным методам управления с момента их внедрения в бюджетный процесс и по настоящий день. Исследователями рассматриваются вопросы, в том числе связанные с анализом структуры «программных» и «проектных» расходов в целом [7,8,21] (А.М. Ажлуни, О.Л. Шарыгина, Д.А. Борзова, 2019; М.Л. Седова, 2020), так и проблемы реализации отдельных программных и проектных инструментов [16-18, 24] (Т.Н. Маршова, Н.В. Моисеенко, 2021; О.Ю. Яценко, Е.Б. Беспятова., 2021; О.О. Крыкова, 2022; Т.С. Мачкарина, 2023).

В свою очередь в рамках данной статьи проблематика связана с анализом структуры «программных» и «проектных» расходов федерального проекта в контексте ее связи с общественными запросами.

Важно отметить, что в нашей стране вопрос актуализации приоритетов расходов федерального бюджета стоит особенно остро ввиду того, что срок реализации большинства действующих национальных проектов (программ) оканчивается в 2024 году, что потребует переструктуризации соответствующих программных и проектных расходов на последующие бюджетные циклы.

В этой связи целью исследования является анализ действующей структуры расходов федерального бюджета на предмет ее соответствия актуальным общественным запросам, а также разработка рекомендаций по уточнению перечня и содержания программных и проектных документов.

Научная новизна заключается в разработке рекомендации по актуализации направлений расходования средств федерального бюджета, а также уточнению состава и содержания программных и проектных инструментов управления бюджетными расходами с учетом выявленных общественных потребностей.

Методы исследования.

В статье использованы данные опросов общественного мнения, а также сведения, содержащиеся на едином портале бюджетной системы Российской Федерации «Электронный бюджет» и в аналитической информационной системе обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru).

В качестве методического инструментария применялись методы анализа и синтеза в статистическом и динамическом аспектах, метод системного анализа.

Основная часть

Во многом благодаря переходу на управление бюджетными расходами на основе программно-целевого, а позднее и проектного метода, в рамках которых обеспечивается тесная увязка объемов бюджетных ассигнований с конкретными измеримыми результатами в социально-экономической сфере и сфере национальной безопасности, стало возможным обеспечить общественное понимание результатов проводимой бюджетной политики.

В контексте удовлетворения общественных запросов по сравнению с традиционным управлением программно-целевое управление бюджетными расходами имеет ряд преимуществ, среди которых:

- прозрачность, т.е. информация о результатах реализации бюджетных программ и проектов, а также параметрах их финансового обеспечения доступна для широкого круга пользователей, что создает предпосылки для повышения общественного доверия к проводимой государственной политике;

Например, в Российской Федерации «общедоступная информация о плановых и фактических параметрах государственных программ Российской Федерации (далее – государственные программы) и их структурных элементов отражается в аналитической информационной системе обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru)» [4];

- подотчетность, т.е. четкое определение целей, показателей и задач государственного управления в той или иной социально-экономической сфере и сфере обеспечения национальной безопасности в соответствующих программных документах создает основу для осуществления общественного контроля за достижением запланированных параметров, надлежащим использованием бюджетных средств, а также обоснованностью принимаемых управленческих решений;

- «сокращение сроков решения приоритетных для общества задач за счет концентрации на них всех имеющихся ресурсов (финансовых, трудовых, материально-технических и др.)» [20].

В Рекомендациях ОЭСР по управлению бюджетом отмечается, что систематическое использование информации о результатах помогает гражданам «понимать не только то, что тратится, но и то, что покупается от имени граждан, т.е. на самом деле поставляется, по каким стандартам качества и с каким уровнем эффективности» [32].

С учетом проведенных в 2014-2021 гг. реформ, затрагивающих систему управления бюджетными расходами, на современном этапе ключевыми особенностями программно-целевого и проектного управления расходами федерального бюджета являются:

1) ориентация целей осуществления бюджетных расходов на достижение национальных целей развития;

2) однозначная увязка бюджетных ассигнований и конкретных количественно измеримых мероприятий (результатов), характеризующих «число создаваемых (приобретаемых) материальных и нематериальных объектов, объем оказываемых услуг или выполняемых работ» [4];

3) оперативность перераспределения бюджетных ассигнований в течение финансового года посредством корректировки сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

4) наличие системы мониторинга за выполнением (достижением) запланированных мероприятий (результатов) и осуществлением бюджетных расходов на их реализацию;

5) цифровизация процедур управления бюджетными расходами, при которой все необходимые управленческие решения принимаются в едином информационном контуре, обеспечивается однократный ввод данных и др.

В настоящее время основными инструментами программно-целевого и проектного управления бюджетными расходами в Российской Федерации являются государственные программы и национальные проекты. При этом стоит отметить, что на федеральном уровне управление бюджетными расходами на основе государственных программ осуществляется с 2014 года [2] и претерпело существенные изменения в 2022 году в связи с переходом на новые подходы и принципы [4], а национальных проектов – с 2019 года в связи с соответствующим решением Президента Российской Федерации [1].

Исходя из действующей нормативной правовой базы [4,5] государственные программы, как и национальные проекты, представляют собой совокупность мероприятий (результатов), которые обеспечивают достижение заданных целей и показателей, характеризующих социально-экономическое развитие и уровень обеспечения национальной безопасности. При этом такие мероприятия (результаты) обязательно должны быть взаимоувязаны между собой, а также по срокам осуществления, исполнителям и ресурсам.

Реализация национальных проектов призвана обеспечить значительный прогресс в развитии социально-экономической сферы и сферы обеспечения национальной безопасности за счет концентрации бюджетных ассигнований на наиболее стратегических важных направлениях. Государственные программы, в отличие от национальных проектов, включают в себя не только проектные, но и процессные мероприятия (результаты), направленные на поддержание достигнутого уровня социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Этим объясняются различия в количестве проектов и программ, а также объемах бюджетных расходов на их реализацию.

Рассмотрим более подробно структуру расходов федерального бюджета с учетом общественных запросов.

Анализ структуры расходов федерального бюджета

Исходя из результатов анализа данных Фонда «Общественное мнение» (далее – ФОМ) и Всероссийского центра изучения общественного мнения, опубликованных в открытых источниках [25-31], а также анализа исследования ФОМ за 2022 год об отношении граждан к бюджетной политике [1] среди наиболее приоритетных направлений, требующих государственной поддержки в период с 2017 по 2022 годы, общественность выделяет такие направления как здравоохранение, образование, социальная помощь населению, жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное хозяйство, сельское хозяйство, охрана окружающей среды.

По мнению опрашиваемых респондентов, менее значимыми с точки зрения необходимости финансирования государством являются такие направления как культура, средства массовой информации и государственное управление (таблица 1).

При этом как видно из данных таблиц с учетом изменения геополитической обстановки и началом специальной военной операции в 2022 году в качестве приоритетного направления опрошенными респондентами отмечается также и оборона.

Кроме того, наряду с выполнением социальных обязательств и обеспечением безопасности согласно опросу более 50% респондентов считают не менее приоритетным направление, связанное с восстановлением присоединенных к Российской Федерации территорий (Донецкая Народная Республика, Луганская Народная Республика, Херсонская область, Запорожская область) [29].

Проанализируем соответствие структуры расходов федерального бюджета выявленным запросам общества. Принимая во внимание определенные Президентом Российской Федерации В.В. Путиным национальные цели и приоритеты развития, а также «программный» формат федерального бюджета соответствующий анализ будет проводиться в разрезе реализуемых в настоящее время национальных проектов и государственных программ.

Таблица 1

Распределение ответов респондентов на вопросы о направлениях, требующих приоритетного финансирования государством, а также направлениях, расходы на которые могут быть сокращены в период с 2017 по 2022 гг., % [Cоставлено автором на основе данных 25-31]

№ п/п
Направления осуществления бюджетных расходов
2017 год
2018 год
2019 год
2021 год
2022 год
I. Направления, требующие приоритетного финансирования
1.
Здравоохранение
57
50
55
44
51
2.
Образование
48
45
47
38
37
3.
Социальная помощь населению
40
35
35
29
25
4.
Жилищно-коммунальное хозяйство
23
27
28
26
24
5.
Дорожное хозяйство
19
20
18
17
15
6.
Оборона
7
5
5
3
14
7.
Сельское хозяйство и рыболовство
20
18
20
12
12
8.
Охрана окружающей среды
12
12
17
16
9
9.
Транспорт
5
5
5
4
5
10.
Другие статьи
2
3
2
3
2
II. Направления, расходы на которые могут быть сокращены
1.
Общегосударственные вопросы
28
27
30
22
17
2.
Культура, кинематограф, СМИ
12
11
15
11
10
3.
Органы безопасности, органы внутренних дел, внутренние войска
12
15
19
16
9
4.
Оборона
13
19
19
16
9
5.
Исследование и использование космического пространства
11
13
14
11
7
6.
Топливно-энергетический комплекс
11
9
12
6
4
7.
Связь и информатика
8
6
8
5
4
8.
Дорожное хозяйство
4
4
5
4
5
9.
Водное и лесное хозяйство
2
2
2
2
2
10.
Другие статьи
8
6
6
7
4

Для достижения национальных целей развития Российской Федерации в 2018 году принято решение о реализации 13 национальных проектов [1], выполнение которых является наиболее приоритетной задачей государства, а значит требует консолидации усилий, финансовых ресурсов, а также особой системы управления, обеспечивающей в том числе оперативность принятия соответствующих управленческих решений. Позднее с 2021 года перечень национальных проектов дополнился проектами «Туризм и индустрия гостеприимства», «Развитие техники, технологий и научных исследований в области использования атомной энергии в Российской Федерации», а с 2024 года – национальным проектом «Беспилотные авиационные системы».

Вместе с тем несмотря на стратегическую приоритетность национальных проектов доля расходов федерального бюджета на их реализацию в 2021-2024 гг. не превышает 15% от общего объема расходов федерального бюджета (таблица 2).

Таблица 2

Доля «проектных» расходов в общем объеме расходов федерального бюджета в разрезе национальных проектов в 2021-2024 гг., в % [Cоставлено автором на основании данных 33]

№ п/п
Национальный проект (программа)
2021 год
2022 год
2023 год
2024 год
1.
Культура
0,1
0,2
0,2
0,2
2.
Цифровая экономика
0,6
0,7
0,6
0,6
3.
Образование
0,7
0,8
1,0
1,0
4.
Жилье и городская среда
1,2
1,0
0,8
0,6
5.
Экология
0,4
0,5
0,5
0,4
6.
Малое и среднее предпринимательство и поддержка предпринимательской инициативы
0,3
0,3
0,4
0,3
7.
Туризм и индустрия гостеприимства
0,2
0,3
0,2
0,2
8.
Производительность труда
0,0
0,0
0,0
0,0
9.
Здравоохранение
1,2
1,5
1,4
1,3
10.
Демография
3,0
2,9
3,4
3,9
11.
Безопасные качественные дороги
1,7
1,9
2,0
2,5
12.
Наука и университеты
0,4
0,5
0,6
0,7
13.
Международная кооперация и экспорт
0,6
0,5
0,6
0,7
14.
Развитие техники, технологий и научных исследований в области использования атомной энергии в Российской Федерации
0,1
0,1
0,1
0,1
15.
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры
1,8
1,8
0,7
0,5
16.
Беспилотные авиационные системы
-
-
-
0,2
Х
Всего расходы на реализацию национальных проектов (программ)
12,2
13,0
12,5
11,3

Действующая структура расходов на реализацию национальных проектов не в полной мере соответствует выявленным запросам общества. Только 6 приоритетных для общества направлений реализуются в формате национальных проектов - «Здравоохранение», «Образование» «Жилье и городская среда», «Безопасные качественные дороги», «Экология», «Демография». Стоит отметить, что в 2023 году на данные национальные проекты приходится наибольший объем расходов (порядка 9%) в общем объеме расходов федерального бюджета на реализацию национальных проектов (12,5%) [33].

При этом в период 2021-2024 гг. наблюдается ежегодный рост объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию национальных проектов «Образование», «Демография», «Безопасные и качественные дороги», в то время как расходы на реализацию национального проекта «Жилье и городская среда» ежегодно сокращаются [33].

Вместе с тем такие значимые в современных условиях для общества направления как развитие новых субъектов Российской Федерации, сельское хозяйство и обеспечение обороноспособности государства не нашли своего отражения в структуре расходов федерального бюджета на реализацию национальных проектов.

В то же время менее значимое направление по развитию сферы культуры, расходы на реализацию которого, по мнению опрошенных респондентов, могут подлежать сокращению, в настоящее время определено в качестве приоритета и обособлено в рамках отдельного национального проекта «Культура», общий объем расходов на реализацию которого по сравнению с 2021 годом (23,7 млрд. руб.) в 2024 году увеличился практически вдвое (51,7 млрд. руб.) [33].

Одновременно с этим стоит заметить, что иные менее значимые для населения направления такие как государственное управление и развитие СМИ не определены в качестве приоритетных в рамках действующей структуры «проектных» расходов федерального бюджета, что в целом совпадает с полученными результатами опроса.

На основании вышеизложенного можно констатировать, что действующая структура расходов федерального бюджета на реализацию национальных проектов не в полной мере соответствует современным запросам общества.

С точки зрения общества важным показателем эффективности реализации тех или иных финансируемых государством приоритетов является удовлетворенность граждан качеством и объемом предоставляемых государственных услуг в широком понимании.

Согласно действующим по состоянию на 1 августа 2023 г. паспортам национальных проектов только в 4 проектах и 1 национальной программе предусмотрены соответствующие показатели, характеризующие уровень удовлетворенности граждан качеством и (или) объемом предоставляемых государством услуг [33,34]. Среди них показатели уровня удовлетворенности:

- качеством предоставления массовых социально значимых государственных и муниципальных услуг в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ) (национальная программа «Цифровая экономика»);

- пользователей, получивших услуги и сервисы на Цифровой платформе услуг и сервисов (национальных проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы»);

- качеством и доступностью автомобильных дорог, безопасностью дорожного движения (национальный проект «Безопасные и качественные дороги»);

- качеством оказания услуг, в том числе государственных, предоставляемых с использованием информационной системы «Одно окно» (национальный проект «Международная кооперация и экспорт»).

Примечательно, что в национальных проектах «Здравоохранение», «Образование», «Экология», «Демография», «Жилье и городская среда», которые соответствуют приоритетным для населения направлениям, отсутствуют показатели удовлетворенности граждан качеством и (или) объемом оказываемых государственных услуг.

В отличие от национальных проектов государственные программы реализуются достаточно продолжительное время. Так, впервые федеральный бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов был сформирован в «программном» формате, т.е. с учетом увязки бюджетных ассигнований и стратегических приоритетов социально-экономического развития.

Вобрав в себя не только проектные мероприятия, направленные на обеспечение прогресса (прорыва) в той или иной отрасли (сфере), но и процессные мероприятия, обеспечивающие поддержание достигнутого уровня социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, к настоящему времени государственные программы являются основным инструментом одновременно стратегического и бюджетного планирования. Подтверждением данного тезиса является также тот факт, что на долю «программных» расходов приходится порядка 80 % от общего объема расходов федерального бюджета [33].

Кроме того, стоит заметить, что национальные проекты реализуются непосредственно через федеральные проекты, которые являются структурными элементами государственных программ и, соответственно, обеспечивают вклад в достижение целей и показателей таких программ.

Анализируя действующую в 2024 году структуру «программных» расходов федерального бюджета на предмет соответствия полученным результатам опроса населения можно отметить практически полную корреляцию интересов общества и перечня финансируемых государством бюджетных программ (таблица 3).

Таблица 3

Перечень государственных программ, соответствующих приоритетным направлениям развития страны [Cоставлено автором по 6]

№ п/п
Приоритетное направление согласно опросу населения
Государственная программа
1.
Здравоохранение
Развитие здравоохранения
2.
Образование
Развитие образования
3.
Социальная помощь населению
Социальная поддержка граждан
4.
Жилищно-коммунальное хозяйство
Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации
5.
Дорожное хозяйство
Развитие транспортной системы
6.
Оборона
Обеспечение обороноспособности страны
7.
Сельское хозяйство
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия
8.
Охрана окружающей среды
Охрана окружающей среды
9.
Развитие новых территорий
Восстановление и социально-экономическое развитие Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области

Однако важно отметить, что и менее значимые с точки зрения общества направления также реализуются в формате государственных программ. Так, достижение целей и решение задач по развития сферы культуры осуществляется в рамках государственной программы «Развитие культуры», средств массовой информации – в рамках государственной программы «Информационное общество».

В отношении сферы государственного управления обеспечить увязку с конкретной государственной программой не представляется возможным, поскольку так или иначе отдельные аспекты государственного управления находят свое отражение практически во всех государственных программах.

Помимо того, что все значимые с точки зрения проведенного опроса населения направления реализуются в рамках государственных программ, отмечается и значительный объем их финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета (таблица 4).

Так, среди лидеров по объему финансового обеспечения в общем объеме расходов федерального бюджетов в 2024 году такие государственные программы Российской Федерации как «Социальная поддержка граждан (12,2 %), «Обеспечение обороноспособности страны» (11,2 %), «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (11,0 %), «Развитие транспортной системы» (5,2 %), «Научно-технологическое развитие Российской Федерации» (5,1%), «Развитие здравоохранения» (5,0 %).

Вместе с тем на такие государственные программы как «Развитие образования», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, соответствующие по результатам проведенного опроса приоритетным направлениям, требующим поддержки со стороны государства, приходится только порядка 2,2 % и 2,9% от общего объема расходов федерального бюджета соответственно, а на государственную программу Российской Федерации «Охрана окружающей среды» - 0,4 %. В этой связи отмечается целесообразность корректировки приоритетов при определении объемов финансового обеспечения на реализацию государственных программ в рамках очередного бюджетного цикла.

Таблица 4

Доля «программных» расходов в общем объеме расходов федерального бюджета в разрезе государственных программ в 2021-2024 гг., в % [Cоставлено автором на основании открытых данных 33]

№ п/п
Государственная программа
2021 год
2022 год
2023 год
2024 год
1.
Развитие здравоохранения
6,4
5,7
5,3
5,0
2.
Развитие образования
1,9
2,1
2,5
2,2
3.
Социальная поддержка граждан
13,3
12,1
11,6
12,2
4.
Доступная среда
0,3
0,3
0,3
0,3
5.
Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации
2,2
2,8
2,8
2,9
6.
Содействие занятости населения
0,5
0,3
0,4
0,2
7.
Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности
3,7
3,3
4,0
3,8
8.
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах
1,1
1,0
1,2
1,1
9.
Развитие культуры
0,7
0,8
0,8
0,8
10.
Охрана окружающей среды
0,4
0,5
0,7
0,4
11.
Развитие физической культуры и спорта
0,3
0,3
0,3
0,2
12.
Экономическое развитие и инновационная экономика
3,3
0,8
0,7
0,5
13.
Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности
2,2
2,0
1,9
2,7
14.
Развитие авиационной промышленности
1,0
0,3
0,2
0,2
15.
Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений
0,2
0,1
0,1
0,1
16.
Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности
0,2
0,1
0,2
0,5
17.
Развитие фармацевтической и медицинской промышленности
0,0
0,0
0,0
-
18.
Космическая деятельность России
1,2
1,0
1,2
1,0
19.
Развитие атомного энергопромышленного комплекса
0,6
0,4
0,4
0,3
20.
Информационное общество
1,3
1,4
1,4
1,1
21.
Развитие транспортной системы
7,7
7,5
6,0
5,2
22.
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия
1,5
1,7
1,6
1,5
23.
Развитие рыбохозяйственного комплекса
0,1
0,0
0,0
0,1
24.
Развитие внешнеэкономической деятельности
0,6
-
-
-
25.
Воспроизводство и использование природных ресурсов
0,2
0,3
0,3
0,2
26.
Развитие лесного хозяйства
0,2
0,2
0,2
0,2
27.
Развитие энергетики
0,1
0,1
0,1
0,1
28.
Обеспечение обороноспособности страны
7,6
9,5
12,6
11,2
29.
Обеспечение государственной безопасности
0,0
0,0
0,0
0,0
30.
Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа
0,2
0,2
0,3
0,2
31.
Развитие Северо-Кавказского федерального округа
0,1
0,1
0,1
0,1
32.
Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами
4,8
4,0
4,5
4,6
33.
Социально-экономическое развитие Калининградской области
0,2
0,1
0,1
0,1
34.
Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков
8,3
7,6
10,0
11,0
35.
Внешнеполитическая деятельность
0,6
0,6
0,6
0,6
36.
Юстиция
1,5
1,3
1,6
1,5
37.
Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации
0,0
0,0
0,0
0,0
38.
Развитие оборонно-промышленного комплекса
0,2
0,3
0,0
0,0
39.
Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя
0,3
0,5
0,6
0,4
40.
Реализация государственной национальной политики
0,0
0,0
0,0
0,0
41.
Научно-технологическое развитие Российской Федерации
3,8
4,5
5,5
5,1
42.
Комплексное развитие сельских территорий
0,2
0,2
0,3
0,3
43.
Управление государственным материальным резервом
0,1
0,1
0,1
0,1
44.
Обеспечение защиты личности, общества и государства
1,4
1,4
1,7
1,4
45.
Обеспечение химической и биологической безопасности Российской Федерации
0,0
0,0
0,0
0,0
46.
Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации
-
0,1
0,2
0,2
47.
Национальная система пространственных данных
-
0,2
0,3
0,3
48.
Развитие туризма
-
0,3
0,2
0,2
49.
Содействие международному развитию
-
0,0
0,0
0,0
50.
Поддержка и продвижение русского языка за рубежом
-
-
0,0
0,0
51.
Восстановление и социально-экономическое развитие Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области
-
-
-
1,3
Х
Всего расходы на реализацию государственных программ
80,9
76,1
82,8
81,0

При этом по сравнению с 2021 годом в 2024 году расходы на реализацию государственной программы «Развитие образования» увеличились на 36,9 %, «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» - на 5,7 %, Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия – на 1,7% [33].

В части государственных программ «Развитие культуры» и «Информационное общество», которые на основании результатов опроса населения являются менее приоритетными, по сравнению с 2021 годом в 2024 году отмечается увеличение расходов на реализацию государственной программы «Развитие культуры» на 29,8 % и сокращение расходов на реализацию государственной программы «Информационное общество» на 4,1% [33].

Аналогично национальным проектам государственные программы имеют количественно измеримые цели и соответствующие им показатели, которые необходимо достичь к определенному году.

Как отмечалось ранее, для общества важным показателем эффективности реализации мероприятий (результатов) в той или иной сфере социально-экономического развития является уровень удовлетворенности населения качеством и объемом предоставляемых государством услуг.

Согласно действующим по состоянию на 1 августа 2023 года паспортам государственных программ [33] только в двух государственных программах, сфера реализации которых соответствует выявленным в рамках проведенного опроса приоритетным направлениям, определены соответствующие показатели, в том числе:

- «Оценка общественного мнения по удовлетворенности населения медицинской помощью» (%) в рамках государственной программы «Развитие здравоохранения»;

- «Доля населения, удовлетворенного жилищными условиями и услугами» (%) в рамках государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».

Однако в рамках государственных программ «Развитие образования», «Социальная поддержка граждан», «Охрана окружающей среды», «Развитие транспортной системы» и Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия соответствующие показатели отсутствуют.

На основании вышеизложенного можно отметить неполное соответствие действующих национальных проектов и государственных программ и структуры расходов федерального бюджета на их реализацию общественным запросам, выявленным по итогам проведенного опроса.

В этой связи в целях обеспечения соответствия приоритетов проводимой государственной политики современным запросам общества в том числе с учетом текущей геополитической ситуации и экономических санкций может быть рекомендована реализация следующих направлений.

Рекомендации по уточнению состава и содержания национальных проектов и государственных программ с учетом общественных потребностей

1. Уточнение перечня национальных проектов и государственных программ.

С учетом результатов анализа соответствия действующей структуры расходов федерального бюджета общественным запросам, а также принимая во внимание действующую логику определения и критерии отнесения мероприятий (результатов) (принципиальная срочность их достижения, уникальность) и расходов на их осуществление (бюджетные инвестиции, межбюджетные трансферты и др.) к проектным [5], при актуализации приоритетов бюджетных расходов целесообразно предусмотреть проектные мероприятия (результаты) по развитию новых субъектов Российской Федерации. Аналогичное предложение актуально и для отрасли сельского хозяйства, мероприятия по развитию которой до настоящего времени не обособлены в отдельный национальный проект.

Вместе с тем для сферы обеспечения обороноспособности и национальной безопасности характерна определенная специфика, в том числе связанная с наличием ограничений доступа к соответствующим сведениям. Учитывая открытость, доступность для широкого круга населения и публичность данных о национальных проектах, данный формат не в полной мере подходит для реализации мероприятий (результатов) в сфере обеспечения обороноспособности и национальной безопасности. В связи с чем, по мнению автора, реализация соответствующих мероприятий в формате отдельного национального проекта в данной сфере нецелесообразна.

Что касается действующего перечня государственных программ, то можно констатировать его сбалансированность в целом, в том числе в части учета общественных запросов. Вместе с тем в данном перечне не предусмотрено решение с помощью программного метода важных для населения социальных задач в части развития пенсионной системы Российской Федерации, уровень расходов на реализацию которого составляет порядка 10% от общего объема расходов федерального бюджета [33].

Вопросы развития пенсионной системы не имеют существенных отличий от иных направлений деятельности, соответствующих сферам реализации государственных программ, таких как оборона, социальная поддержка и др. При этом информация об общих показателях развития пенсионной системы является открытой и общедоступной, освещаемой в средствах массовой информации.

Таким образом, объективные причины для отражения бюджетных ассигнований на развитие пенсионной системы в непрограммной части расходов федерального бюджета отсутствуют.

В международной практике страны, применяющие программно-целевой принцип управления, относят расходы бюджета на пенсионное обеспечение к программным. Так, например, во Франции реализуется миссия «Социальный и пенсионный режимы» [11]. В случае разработки и утверждения государственной программы по развитию пенсионной системы доля программных статей федерального бюджета превысит 90%, что приблизит нашу страну к лучшей международной практике бюджетирования, ориентированного на результат, и улучшит позиции России при международных сопоставлениях.

Отсутствие вопросов развития пенсионной системы в составе государственных программ также приведет к нарушению общих подходов к управлению расходами бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, поскольку расходы таких фондов уже включены в такие государственные программы как «Развитие здравоохранение», «Социальная поддержка граждан».

С учетом изложенного, в целях наиболее полного учета запросов общества предлагается дополнить перечень государственных программ, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, включив в него программу по развитию пенсионной системы Российской Федерации.

2. Уточнение содержания национальных проектов и государственных программ, в том числе целей, показателей и задач таких проектов и программ.

К настоящему времени в паспортах многих реализуемых национальных проектов и государственных программ не детализированы показатели, мероприятия (результаты) по новым субъектам Российской Федерации, что свидетельствует об отсутствии их полной интеграции в процессы реализации стратегических приоритетов страны. Учитывая наличие ряда законодательных допущений в части формирования «программных» бюджетов в новых субъектах Российской Федерации [3] и принимая во внимание значимость интеграции новых субъектов Российской Федерации в систему стратегического планирования полагаем целесообразным на первом этапе предусмотреть аналитическое отражение соответствующей информации в паспортах национальных проектов и государственных программ, а в последующем – полноценное формирование государственных программ соответствующих субъектов Российской Федерации.

Кроме того, стоит уточнить состав показателей национальных проектов и государственных программ, в которых отсутствуют к настоящему времени показатели, характеризующие уровень удовлетворенности населения качеством, доступностью и объемом предоставляемых государственных услуг.

3. Уточнение параметров финансового обеспечения национальных проектов и государственных программ, предусматривающее перераспределение бюджетных ассигнований с наименее приоритетных на наиболее приоритетные направления с учетом выявленных запросов общества. В частности, с учетом полученных в рамках опроса результатов может быть рекомендовано оптимизировать расходы на осуществление государственного управления и развитие сферы культуры и средств массовой информации.

Заключение

Таким образом, сложившаяся на протяжении последних лет структура расходов федерального бюджета не в полной мере отвечает общественным запросам.

С учетом результатов опроса автором предлагается расширить перечень национальных проектов, дополнив его проектами в сфере сельского хозяйства, по восстановлению и развитию новых субъектов Российской Федерации, а также перечень государственных программ, включив в него программу по развитию пенсионной системы Российской Федерации.

Реализация национальных проектов и государственных программ, включая достижение запланированных в рамках таких проектов и программ целей, показателей и результатов должна обеспечивать в том числе высокий уровень удовлетворенности целевых групп, на которые направлены такие программы и проекты. Вместе с тем в большинстве национальных проектов и государственных программ отсутствуют индикаторы, характеризующие уровень удовлетворенности целевых групп, на которые направлены такие проекты и программы. В связи с чем в статье рекомендовано дополнить действующие национальные проекты и программы соответствующими индикаторами.

[1] Данные массива ФОМ за 2022 год, предоставленные в рамках исследования, выполненного за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.


Источники:

1. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204
2. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2021 г
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г
7. Алжуни А.М., Борзова Д.А. Национальные проекты России и их финансирование // Регион: системы, экономка, управление. – 2019. – № 2(45). – c. 130-133.
8. Алжуни А.М., Шарыгина О.Л. Национальные проекты России и их реализация // Вестник аграрной науки. – 2019. – № 6(81). – c. 72-76.
9. Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Российские бюджетные реформы: от программ социально-экономического развития до государственных программ Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2014. – № 2. – c. 48-64.
10. Афанасьев Р.С., Голованова Н.В. Оценка эффективности бюджетных расходов: федеральный и региональный опыт // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2016. – № 2. – c. 56-64.
11. Беленчук А.А., Бусарова А.В., Лавров А.М. Переход к программному бюджету: опыт Франции и российская практика // Финансы. – 2012. – № 7. – c. 15-20.
12. Бегчин Н.А. Новая система управления государственными программами: первые итоги // Финансы. – 2023. – № 2. – c. 3-9.
13. Борщевский Г.А. Совершенствование подходов к оценке государственных программ Российской Федерации // Экономический журнал. – № 1. – c. 110-134.
14. Вечерин Д.С., Поздняков К.К. Правовое регулирование проектного управления как инструмента реализации государственных программ импортозамещения в обрабатывающей промышленности (на примере агропромышленного комплекса) // Вестник экономической безопасности. – 2020. – № 4. – c. 226-231.
15. Вуймо В.А. Аудит эффективности государственных программ Российской Федерации // Учет. Анализ. Аудит. – 2017. – № 5. – c. 78-87.
16. Крыкова О.О. Практическая реализация национальных проектов (на примере национального проекта «Экология») // Экономика и бизнес: теория и практика. – 2022. – № 4-1(86). – c. 252-256.
17. Маршова Т.Н., Моисеенко Н.В. Риски реализации национальных проектов (на примере национального проекта «Культура») // Вестник МГПУ. Серия «Экономика». – 2021. – № 4(30). – c. 21-39.
18. Мачкарина Т.С. Сущность национального проекта «Образование» // Столыпнский вестник. – 2023. – № 1. – c. 38-43.
19. Пенчук А.В. Проектное управление расходами федерального бюджета: проблемы и перспективы // Инновационное развитие экономики. – 2017. – № 4(40). – c. 151-158.
20. Пенчук А.В. Проектный подход: понятие и роль в системе планирования бюджетных расходов // Экономика. Налоги. Право. – 2018. – № 4. – c. 68-77.
21. Седова М.Л. Финансирование национальных проектов // Экономика. Налоги. Право. – 2020. – № 13(3). – c. 17-20.
22. Смирнов М.В. Использование проектного подхода при реализации государственных программ // Финансовый журнал. – 2016. – № 1. – c. 79-88.
23. Шаш Н.Н. Управление эффективностью государственных программ: методологические основы разработки программного бюджета // Управленец. – 2015. – № 1. – c. 4-15.
24. Яценко О.Ю., Беспятова Е.Б. Развитие Арктики в национальных проектах // Образование и право. – 2021. – № 11. – c. 24-29.
25. Бюджет России (2017). Фом. [Электронный ресурс]. URL: https://bd.fom.ru/report/map/d481708 (дата обращения: 06.05.2023).
26. Государственный бюджет РФ (2022). Фом. [Электронный ресурс]. URL: https://fom.ru/Ekonomika/14802 (дата обращения: 06.05.2023).
27. Государственный бюджет РФ (2018). Фом. [Электронный ресурс]. URL: https://bd.fom.ru/report/map/d451807 (дата обращения: 06.05.2023).
28. Какие статьи расходов госбюджета надо сократить, а какие – увеличить? (2021). Фом. [Электронный ресурс]. URL: https://fom.ru/Ekonomika/14646 (дата обращения: 22.02.2024).
29. Государственный бюджет РФ (2022). Фом. [Электронный ресурс]. URL: https://fom.ru/Ekonomika/14802 (дата обращения: 06.05.2023).
30. На какие из нижеперечисленных нужд России следует направлять деньги госбюджета в приоритетном порядке, на ваш взгляд? (закрытый вопрос, не более трех ответов). Вциом. [Электронный ресурс]. URL: https://bd.wciom.ru/zh/print_q.php?s_id=993&q_id=68206&date=23.11.2014 (дата обращения: 06.05.2023).
31. На Ваш взгляд, на что, прежде всего, должны быть снижены расходы федерального бюджета?. Вциом. [Электронный ресурс]. URL: https://bd.wciom.ru/zh/print_q.php?s_id=1010&q_id=69461&date=15.02.2015 (дата обращения: 06.05.2023).
32. Government at a glance 2015. OECD Publishing, 2015, Paris. [Электронный ресурс]. URL: http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2015-en (дата обращения: 22.02.2024).
33. Единый портал бюджетной системы Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: https: // budget.gov.ru (дата обращения: 02.02.2024).
34. Национальные проекты России. [Электронный ресурс]. URL: https: // национальныепроекты.рф. (дата обращения: 22.02.2024).
35. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: https: // minfin.gov.ru (дата обращения: 22.02.2024).
36. Портал государственных программ Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: https: // programs.gov.ru (дата обращения: 22.02.2024).

Страница обновлена: 06.05.2024 в 11:18:29