Совершенствование системы стимулирующих выплат в федеральных государственных учреждениях

Богачева О.В.1, Смородинов О.В.2
1 Научно-исследовательский финансовый институт Министерства финансов Российской Федерации (НИФИ) Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений им. Е.М. Примакова РАН (ИМЭМО РАН), Россия, Москва
2 Научно-исследовательский финансовый институт Министерства финансов Российской Федерации (НИФИ), Россия, Москва

Статья в журнале

Экономика труда
Том 8, Номер 1 (Январь 2021)

Цитировать:
Богачева О.В., Смородинов О.В. Совершенствование системы стимулирующих выплат в федеральных государственных учреждениях // Экономика труда. – 2021. – Том 8. – № 1. – С. 79-96. – doi: 10.18334/et.8.1.111294.

Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=44649325

Аннотация:
Целью статьи является разработка предложений по дальнейшему развитию системы стимулирующих выплат работникам федеральных государственных учреждений. Авторы рассматривают ситуацию, сложившуюся в этой сфере после перехода бюджетных учреждений на новые условия оплаты труда и реализации Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы. Сделан вывод, что целый ряд задач по реформированию оплаты труда в бюджетной сфере не был выполнен. Во многих федеральных государственных учреждениях стимулирующие выплаты не увязаны с конкретными результатами труда, премии выплачиваются просто за выполнение должностных обязанностей. Кроме того, не проводится оценка результатов труда работников. По итогам анализа современной зарубежной практики стимулирования и оплаты труда, увязанной с результатами (performance related pay), в статье сформулированы необходимые условия для внедрения такой системы в российских учреждениях бюджетной сферы. Представлены конкретные предложения по использованию премий за индивидуальные и коллективные результаты труда в качестве инструмента повышения эффективности и результативности деятельности федеральных государственных учреждений.

Ключевые слова: стимулирующие выплаты; оплата труда, увязанная с результатами; федеральные государственные учреждения; оценка результатов; повышение эффективности деятельности

JEL-классификация: J31, J33, J45



ТЕЗИСЫ: 1. Эффективность системы стимулирования труда зависит от величины и условий премирования. 2. Оценка индивидуальных и коллективных результатов должна проводиться регулярно, основываться на понятных и количественно измеримых показателях. 3. В зарубежных странах для решения задачи повышения мотивации работников к высокопроизводительному и качественному труду применяются системы стимулирования оплаты труда, увязанные с результатами (performance related pay, PRP). 4. В рамках систем стимулирования оплаты труда, увязанных с результатами, премии за результаты выплачиваются работникам при условии выполнения конкретных показателей индивидуальной и коллективной деятельности.

HIGHLIGHTS: 1. Effectiveness of the labour incentive system depends on the amount and conditions of bonuses. 2. Assessment of individual and collective results should be carried out regularly, based on clear and quantifiable indicators. 3. In foreign countries, performance related pay (PRP) systems are used to increase employee motivation for high-performance and high-quality work. 4. Under performance-based incentive systems, performance bonuses are paid to employees on the condition that specific indicators of individual and collective performance are met.

Введение

В бюджетной сфере России стимулирующие выплаты традиционно применяются для поощрения работников за высокие результаты и добросовестное выполнение должностных обязанностей. Будучи элементом заработной платы, они включают доплаты, надбавки, премии и иные поощрительные выплаты [1]. С переходом в 2008 году федеральных государственных учреждений на новые системы оплаты труда (НСОТ) роль стимулирующих выплат существенно возросла [2]. В последующие годы эта тенденция становится все более заметной: доля доплат, премий, набавок и иных стимулирующих выплат в заработной плате работников государственных учреждений нередко превышала 50–60 %. В 2012 году была принята Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012–2018 годы [3]. В ней была поставлена задача совершенствования системы стимулирующих выплат в целях обеспечения тесной связи величины этих выплат с результатами деятельности работников, учреждения в целом и бюджетным финансированием государственного задания в рамках государственных программ. Тем самым стимулирующие выплаты стали рассматриваться также как средство мотивирования работников, руководителей и коллективов учреждений к повышению результативности и эффективности бюджетных расходов, обеспечения гибкого управления системой оплаты труда и развития кадрового потенциала учреждений. При этом в Программе ставилась задача отмены неэффективных стимулирующих выплат, что позволило бы оптимизировать структуру заработной платы и сохранить долю постоянной части (оклада, тарифной ставки) на достаточно высоком уровне.

Как показали результаты реализации Программы, некоторые поставленные задачи так и не были решены. В частности, во многих государственных учреждениях премии выплачиваются работникам не за достижение конкретных показателей, а просто за добросовестное выполнение должностных обязанностей, отсутствует увязка индивидуальных и коллективных результатов работы, не разработаны и не внедрены взаимоувязанные системы отраслевых показателей эффективности. В статье анализируются результаты реализации мероприятий Программы, связанных с применением стимулирующих выплат в государственных учреждениях, рассматривается современная зарубежная практика в данной сфере и формулируются предложения по дальнейшему совершенствованию стимулирующих выплат в качестве инструмента повышения эффективности и результативности труда работников бюджетных учреждений в Российской Федерации.

Текущее состояние системы стимулирующих выплат в государственных учреждениях

В Программе были определены следующие основные направления совершенствования системы стимулирующих выплат:

- введение взаимоувязанной системы отраслевых показателей эффективности от федерального уровня до конкретных учреждений и работника;

- установление соответствующих таким показателям стимулирующих выплат, критериев и условий их назначения с отражением в примерных положениях об оплате труда работников учреждений, локальных нормативных актах и трудовых договорах (контрактах) с руководителями и работниками учреждений;

- отмена неэффективных стимулирующих выплат;

- использование при оценке достижения конкретных показателей качества и количества оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) независимой системы оценки качества работы учреждений, включающей определение критериев эффективности их работы, и введение публичных рейтингов их деятельности.

В целях реализации этих задач главными распорядителями средств федерального бюджета (ГРБС) были приняты показатели эффективности деятельности федеральных государственных учреждений, в основном используемые для определения размера стимулирующих выплат их руководителей. Перечни показателей (часто характеризуемые как минимальные) включают показатели результатов, уровни которых определяются государственным заданием, иные целевые показатели деятельности (в том числе связанные с уровнем оплаты труда) и качественные показатели, характеризующие эффективное использование материальных, финансовых и трудовых ресурсов учреждения. Условия начисления стимулирующих выплат руководителям государственных учреждений на основе применения показателей эффективности были закреплены в примерных положениях ГРБС по оплате труда федеральных бюджетных и автономных учреждений и положениях по оплате труда казенных учреждений.

Что касается рядовых работников и работников среднего звена управления, то процесс совершенствования их системы стимулирующих выплат проявился, в частности, в конкретизации критериев и показателей, определяющих размер этих выплат. При формировании системы стимулирующих выплат федеральные государственные учреждения руководствуются перечнями видов стимулирующих выплат, утвержденными приказами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 818 [4] и от 14 августа 2008 г. № 425н [5] и учитывают рекомендации соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Разница между этими перечнями состоит в том, что в последнем приказе вместо вида «выплаты за стаж непрерывной работы, выслугу лет» рекомендуется использовать «выплату за выполнение особо важных и срочных работ». Остальные виды идентичны и включают выплаты:

- за образцовое качество выполняемых работ;

- за интенсивность и высокие результаты работы;

- по итогам работы (за квартал, полугодие, 9 месяцев, год).

При определении размеров выплат стимулирующего характера учреждениям рекомендуется учитывать:

- успешное и добросовестное исполнение работником своих обязанностей в соответствующем периоде;

- инициативу, творчество и применение в работе современных форм и методов организации труда;

- выполнение порученной работы, связанной с обеспечением рабочего процесса;

- участие в выполнении особо важных работ и мероприятий.

При премировании за интенсивность и высокие результаты работы могут также учитываться интенсивность и напряженность работы, а также особый режим работы, связанный с обеспечением безаварийной, безотказной и бесперебойной работы инженерных и хозяйственно-эксплуатационных систем жизнеобеспечения учреждения.

Рекомендуемые виды и критерии предоставления стимулирующих выплат работникам свидетельствуют о продолжении акцентирования внимания ГРБС и руководителей учреждений на поощрении работников за выполнение должностных обязанностей вне связи с результатами и эффективностью их труда. Такие стимулирующие выплаты мало чем отличаются от применявшихся до перехода на НСОТ, а при использовании низких должностных окладов (ставок заработной платы) рассматриваются работниками как «автоматическая» добавка к основному заработку, не мотивируя их к повышению результативности и эффективности труда.

В то же время практика показывает, что некоторые ГРБС разработали и успешно внедрили системы стимулирующих выплат работников на основе оценки результативности и эффективности труда, применения принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Так, в соответствии с методическими рекомендациями Федерального медико-биологического агентства (приказ ФМБА России от 24 сентября 2008 г. № 324 [6]) целями перехода на НСОТ в подведомственных учреждениях являются:

- повышение качества медицинской помощи за счет усиления мотивации медицинских работников;

- улучшение показателей здоровья населения и персонала обслуживаемых предприятий и территорий;

- повышение эффективности бюджетных и иных расходов на здравоохранение;

- улучшение уровня материальной обеспеченности медицинских работников в системе ФМБА России, обеспечение притока квалифицированных молодых кадров.

В этих целях стимулирующие выплаты за качество работ устанавливаются на основе оценки результатов труда работников за отчетный период с использованием критериев оценки работы. Рекомендуемые критерии могут характеризоваться как объемными, так и качественными показателями. Так, для врачей и среднего медицинского персонала стационаров в качестве объемного показателя предлагается использовать число пролеченных больных, а врача амбулаторно-поликлинического звена – число посещений. Методика оценки включает установление значимости каждого критерия как доли в общей оценке результатов, введение четырехуровневой (при невозможности – двухуровневой) балльной оценки, расчет интегральной величины оценки – коэффициента качества труда. Стимулирующие выплаты работнику за качество работы рассчитываются по итогам отчетного периода путем умножения его коэффициента качества работ на установленный базовый размер выплат. Последний устанавливается либо в процентах от должностного оклада, либо в суммовом выражении применительно к должностям или группам должностей. Предполагается, что введение стимулирующих выплат на основе оценки качества и эффективности труда врачебного, среднего медицинского, младшего и прочего персонала будет способствовать усилению мотивации труда работника, повышению его заинтересованности в конечном результате, уровню и качеству оказания медицинской помощи на всех этапах лечебно-диагностического процесса, включая предупреждение заболеваний.

Следует, однако, отметить, что по информации, представленной в открытом доступе, ФМБА России, как и многим другим ГРБС пока не удалось решить задачу по введению взаимоувязанной системы отраслевых показателей эффективности от федерального уровня до конкретных учреждений и работника.

Среди лидеров по этому направлению совершенствования НСОТ можно выделить Министерство культуры Российской Федерации, которое разработало методические рекомендации по порядку дезагрегирования целевых показателей эффективности, содержащихся в государственных и отраслевых программах, дорожной карте сферы культуры до показателей эффективности конкретного учреждения, руководителя и работников этой сферы (письмо Министерства культуры Российской Федерации от 5 августа 2014 г. № 166-01-39/04-НМ [7]). В настоящем документе приводятся таблицы дезагрегирования основных показателей эффективности деятельности учреждений, увязанные с отраслевыми показателями эффективности, в показатели эффективности деятельности основных категорий работников по всем видам учреждений культуры. Каждому учреждению рекомендовано составить подобную таблицу показателей эффективности деятельности основных работников и использовать их в оценке результатов труда. Например, в отношении библиотечных работников показатель эффективности деятельности библиотеки – «количество зарегистрированных пользователей (единиц)» по должности библиотекарь дезагрегируется в показатель эффективности – «количество (доля) зарегистрированных пользователей, приходящихся на одного библиотекаря в учреждении: по плану (норме)/фактически». По показателю эффективности деятельности библиотеки «количество обращений в библиотеку в отчетный период (единиц)» показателем эффективности работы библиотекаря будет «доля удовлетворенных обращений пользователей библиотеки в отчетный период от поступивших обращений в целом».

Министерство культуры рекомендует применять оценку результатов труда работников для назначения и расчета стимулирующих выплат в форме премий (за месяц, квартал, по итогам года). В оценке результатов труда работников предлагается «сквозные» показатели эффективности дополнять показателями качества труда, в том числе:

- инициативность работы;

- сокращение сроков исполнения работы против установленных сроков;

- содействие достижению общих результатов деятельности подразделения, в котором работник непосредственно работает;

- передача опыта работы другим работникам;

- похвальные отзывы о работнике со стороны потребителей услуг учреждения и другие.

Однако в методических рекомендациях отсутствуют предложения по подходам к проведению оценки эффективности и качества труда работников. Отмечается только, что степень выполнения каждого показателя эффективности деятельности может оцениваться в баллах, очках и других оценочных критериях. Предполагается, что эти задачи должны решать сами учреждения в процессе формирования и распределения премий.

Аналогичной позиции придерживается большинство отраслевых министерств. Так, Минобрнауки России (в настоящее время Министерство просвещения Российской Федерации) в письме от 29. 12. 2017 № ВП-1992/02 [8] рекомендует все виды стимулирующих выплат, кроме выплат за стаж и выслугу лет, а также иные выплаты, которые могут быть приняты в образовательном учреждении, определять на основе показателей и критериев оценки эффективности деятельности педагогических и иных работников. Однако, никаких подходов к формированию системы сквозных показателей результатов и эффективности труда, проведению оценки эффективности не предлагается. Открытым остается вопрос, может ли каждое учреждение общего образования на основании «Примерных направлений для разработки показателей эффективности деятельности педагогических работников образовательных учреждений» [9] самостоятельно разработать сквозные показатели эффективности и методику проведения оценки результатов работников.

В ряде публикаций приводятся примеры государственных учреждений, в которых действительно была проделана большая работа по совершенствованию системы стимулирующих выплат [1–3] (Polevaya, 2019; Polevaya et al., 2019; Grishina et al., 2015). Эта работа проводилась, как правило, в рамках подготовки к внедрению эффективных контрактов, которая требовала конкретизации показателей и критериев премирования. В некоторых учреждениях (к их числу относятся Финансовый университет при Правительстве РФ, Высшая школа экономики (НИУ ВШЭ), Казанский (Приволжский) федеральный университет) для работников разрабатывались сквозные показатели результатов (KPI), которые увязывались с программными документами учреждения (стратегиями развития).

Однако общая незавершенность методической базы ГРБС по формированию сквозных систем показателей эффективности в бюджетной сфере дают основание полагать, что в большинстве государственных учреждений не применяется оценка результатов труда работников и стимулирующие выплаты не увязываются с показателями результатов и эффективности.

Зарубежный опыт применения систем стимулирования и оплаты труда, ориентированных на результат (performance related pay, PRP)

Хотя эксперименты с применением систем стимулирования и оплаты труда, ориентированных на результат, в государственном секторе в отдельных странах проводились еще в 1950–-60 годах, масштабный переход к этой форме в странах ОЭСР начался в 1980-е годы в рамках концепции «Новое государственное управление» [4, 5] (McLaughin, Ferie, Osborne, 2001; Krasilnikov, Troickaya, 2011]. Резкое ухудшение состояния государственных финансов, ставшее результатом череды экономических и финансовых кризисов в 1970-е годы, сделало необходимым проведение комплексных мер по сокращению бюджетных расходов и повышению их эффективности. Ключевым направлением этой реформы стала децентрализация управления – делегирование ряда полномочий отраслевым ведомствам и бюджетным учреждениям. В результате децентрализации государственные и муниципальные органы и учреждения получили значительную самостоятельность в управлении текущей деятельностью, в том числе в сфере организации стимулирования и оплаты труда. Наряду с этим повысилась ответственность государственных органов и учреждений за результаты и эффективность деятельности. В сфере оплаты труда эта реформа привела к отказу от единой (общей) тарифной сетки, которая на протяжении многих десятилетий применялась в государственном секторе, и появлению разнообразных систем стимулирования и оплаты труда, в том числе таких, где часть оплаты определяется исходя из выполнения заранее установленных показателей результатов труда. Такая система стимулирования и оплаты труда в англоязычной литературе получила название «performance related pay», или PRP [6, 7] (Cardona, 2007; OECD, 1993).

В рамках PRP базовая (фиксированная) часть оплаты труда выплачивается работнику в любом случае при условии, что он выполнял свои должностные обязанности, отработал положенное время и не совершил нарушений трудовой дисциплины. Невыполнение целевых показателей результатов приводит к тому, что работник не получает премии (бонусов). Под результатами деятельности могут пониматься как индивидуальные, так и коллективные результаты (на уровне подразделения либо всей организации). Таким образом, выполнение работником индивидуальных целевых показателей не означает, что он обязательно получит премию по результатам работы. Для этого может потребоваться выполнение целевых показателей подразделением, в котором он работает, а также всей организацией в целом. Условия премирования за достижение результатов, как правило, устанавливаются самой организацией.

Система PRP может охватывать не всех работников учреждения. В таких случаях она чаще всего применяется с целью стимулирования труда руководителей и менеджеров.

Масштабный опыт применения PRP в мире за прошедшие 30–40 лет показал неоднозначные результаты. В начале 2000-х гг. среди политиков и экспертов даже сложилось мнение, что действовавшие в тот период системы PRP в государственных организациях (ведомствах и учреждениях) не способствуют повышению мотивации работников. Отмечалось снижение числа организаций, которые использовали системы стимулирования и оплаты труда, увязанную с результатами. Многие государственные ведомства и учреждения ограничили охват системами PRP только руководителей и менеджеров. Эта позиция была отражена как в работах независимых экспертов, так и в докладах ОЭСР и ЕС и на конференциях, проведенных этими организациями [8; 9] (OECD, 2012; Marsden, 2009).

Интерес к системам PRP в государственном секторе стран ОЭСР вновь возрос после финансового кризиса 2007–2008 гг. и был связан, в том числе, с необходимостью дальнейшего совершенствования увязки оплаты труда с показателями индивидуальных и коллективных результатов [10] (OECD, 2019). Это побудило Всемирный банк провести обзор накопленного в разных странах опыта [11] (World Bank, 2014). Проведенный в 2014 г. обзор охватил 153 эмпирических научных исследований, из которых 127 относились к опыту стран ОЭСР и 26 – развивающихся стран. Примерно в 2/3 научных исследований рассматривался опыт применения PRP в организациях, оказывающих государственные услуги (в том числе образование, здравоохранение) и выполняющих однородные, повторяющиеся функции (в том числе налоговое и таможенное администрирование), и 1/3 – в организациях, выполняющих разнообразные функции исполнительных органов власти. Перед экспертами Всемирного банка стояли задачи выявления характерных признаков стимулирующих выплат в рамках PRP, а также подтверждения ряда выдвинутых ранее гипотез, в том числе о положительном влиянии стимулирующих выплат на мотивацию работников к повышению производительности труда, улучшение гибкости управления трудовыми ресурсами и качества кадров учреждений.

В результате анализа были выделены следующие характерные признаки стимулирующих выплат в рамках PRP (табл. 1). В большинстве стран стимулирующие выплаты представляются в форме премии (бонусов), но нередки случаи их включения в базовую (фиксированную) часть заработной платы – должностной оклад.

Необходимым элементом системы стимулирующих выплат в рамках PRP является оценка результатов труда. Оценка индивидуальных и коллективных результатов должна проводиться регулярно, основываться на понятных и количественно измеримых показателях. Как показывают результаты многочисленных обследований и опросов, наибольшее недовольство работников организаций, где используются системы оплаты труда, ориентированные на результат, вызывает необъективный характер оценки либо неправильно сформированный набор оценочных показателей. Оценка проводится по утвержденной в организации методике с применением показателей результатов и качества труда. В систему оценки включаются показатели непосредственных (output) и конечных результатов (outcome), а при невозможности подбора показателей объема – также показатели процесса (ресурсных затрат). Результаты должны отражать вклад работника в результаты деятельности организации и быть увязаны с целевыми стратегическими показателями деятельности учреждения. В целях повышения объективности проведения оценки результатов труда работника в методику проведения оценки, особенно в последние годы, вводят также показатели качества труда с применением таких критериев, как сложность, компетенция, своевременность выполнения задач.

Эффективность системы стимулирования труда также зависит от величины и условий премирования. Размеры бонусов за результаты работы различаются в разных странах ОЭСР. Они могут довольно сильно разниться и в организациях одной отрасли государственного сектора. Большинство исследователей склонны считать, что невозможно найти единого конкретного решения этого вопроса. Общие рекомендации сводятся к тому, что, с одной стороны, размеры премии за результат должны быть достаточно велики, чтобы стимулировать работника к интенсивному и высокопроизводительному труду, но с другой стороны, не должны быть столь большими, что могли бы провоцировать манипулирование показателями результатов ради получения премии. Еще одним общим мнением является то, что размер премии за результат работы и ее доля в общем доходе работника должны расти по мере продвижения по карьерной лестнице. Объяснение очевидно: у менеджеров, в отличие от рядовых работников, имеется ответственность не только за индивидуальные, но и коллективные результаты. Условия предоставления бонусов должны быть четко прописаны и понятны работнику. Многочисленные исследования показывают, что мотивация к повышению эффективности труда отсутствует, если работник не ожидает получения премии, не связывает ее получение с результатами труда или рассматривает премию как повышение основного заработка.

Таблица 1

Основные характеристики стимулирующих выплат в системе оплаты труда, ориентированной на результат (PRP)

Основные характеристики
Проблемы и недостатки
Форма стимулирующих выплат
Индивидуальные премии (бонусы)
Нездоровое соперничество между работниками, необъективность оценки результатов
Коллективные премии (бонусы)
Возможен «эффект безбилетника», когда отдельные работники получают бонусы незаслуженно
Оценка результатов труда работников
Объемные (количественные) показатели результатов
Сложность разработки сквозных показателей результатов, увязанных с стратегическими долгосрочными показателями развития отрасли. Невозможность охвата показателями всех функций работника и проблема манипуляции показателями ради получения премии
Качественные показатели результатов
Сложность определения критериев, необъективность показателей оценки
Периодичность получения бонусов
По итогам года
Зависят от периодичности проведения оценки результатов труда
Многолетние
Размер премии (бонусов)
небольшие
Слабая мотивация к повышению результативности труда
значительные
Провоцируют манипулирование показателями результатов
Условия получения бонусов

Если математическое ожидание получения бонуса близко к 0 или 1, то мотивация к повышению результативности труда отсутствует
Источник: составлена авторами по Pay Flexibility and Government Performance. A Multicountry Study [11].

Обзор эмпирических исследований показал, что в 93 из 153 исследований был выявлен положительный эффект PRP на мотивацию работников к повышению эффективности труда. Из 110 исследований, посвященных опыту применения PRP в сфере государственных услуг и простых повторяющихся функций, позитивный эффект был продемонстрирован в 65 исследованиях. В целом положительное влияние стимулирующих выплат на мотивацию работников более выражен в экономически развитых странах, а в развивающихся странах – преимущественно в сфере образования. Эффект в целом заметно выше в сферах оказания государственных услуг, чем в сфере выполнения государственных функций, что связано с лучшей возможностью подбора показателей результатов и проведения оценки результатов труда в этих отраслях.

Что касается подтверждения гипотезы о связи PRP c повышением гибкости управления кадрами и улучшением профессионального состава работников учреждений, то обзор эмпирических научных исследований показал заметный эффект, особенно в сфере оказания государственных услуг. В частности, росло качество услуг, сокращалась текучесть кадров, в государственные организации с PRP более охотно шли работники с более высоким уровнем образования или профессиональным опытом. Отмечались и другие положительные результаты внедрения PRP, в частности, руководители ориентировали работников на выполнение целевых показателей деятельности организации. Подготовка к введению системы PRP заставляла руководителей и менеджеров организации вплотную заниматься совершенствованием управления операционной деятельностью, оптимизацией рабочих мест и бизнес-процессов, повышением качества планирования (особенно стратегического планирования) и эффективности управления персоналом. По аналогии с компаниями частного сектора в государственных организациях появляется такое направление управленческой деятельности, как управление результатами деятельности (performance management), и вознаграждение за достижение результатов рассматривается как часть этой системы.

Однако в исполнительных органах власти, осуществляющих разнообразные государственные функции, особенно в развивающихся странах, эффект повышения гибкости управления кадрами практически не наблюдался.

Следует также отметить высокий процент отрицательных результатов применения PRP в мире – примерно в 40 % эмпирических научных исследований, включенных в обзор Всемирного банка. Анализ причин позволил сформулировать набор необходимых условий, которые должны соблюдаться при внедрении PRP (хотя, как отмечают эксперты, это не дает гарантии успеха), в том числе [7, 10–15] (OECD, 1993; OECD, 2019; World Bank, 2014; Hasnian, Manning, Pierskalla, 2012; Prentice, Burgess, Proper, 2007; European Commission, 2017; Rexed, Moll, Manning, Allain, 2007):

1) наличие у государственной организации достаточной степени самостоятельности и полномочий для внедрения PRP и контроля за применением системы стимулирующих выплат;

2) правильная формулировка целей и задач применения PRP. Нередки случаи применения PRP в качестве инструмента повышения заработной платы, менее затратного для государственного бюджета по сравнению с повышением базовой оплаты труда, так как при этом обеспечивается экономия на пенсионных выплатах, связанных с фиксированной частью заработной платы. При таком подходе система показателей результатов труда должным образом не формируется, и положительный эффект PRP на производительность труда работников отсутствует. Другой пример: целью внедрения PRP в государственной организации объявляется достижение справедливой дифференциации в оплате труда эффективных и неэффективных работников. Такая цель приводила к недовольству работников, которые были отнесены к разряду неэффективных. Нездоровая трудовая атмосфера снижала мотивацию к труду и той части коллектива, которая успешно справлялась со своей работой;

3) увязка показателей результатов индивидуальной работы с показателями результатов деятельности организации и стратегическими отраслевыми целевыми показателями результатов. Формирование сквозной системы показателей результатов обеспечивает наилучший эффект PRP на повышение эффективности и результативности труда работников, учреждений в целом и повышение эффективности бюджетных расходов, особенно в периоды острой нехватки бюджетных средств;

4) при переводе на PRP не всей организации, а отдельных подразделений, важным является правильное определение категорий работников, оплата которых будет производиться в соответствии с принципами PRP. Это зависит от разработанности системы показателей результатов, которые могут быть применены для оценки результатов труда работников;

5) формирование действенной методики и процедуры регулярной оценки результатов труда работников, по итогам которой производится выплата премий за результаты труда. Важную роль играют простота и понятность критериев и показателей результатов, однозначность интерпретации результатов. Как показывает практика, правила (порядок) премирования могут пересматриваться в сторону ужесточения, методика расчетов целевых показателей становится все более сложной и менее понятной для работников. В этих условиях мотивация работников неизбежно снижается, целесообразность всей системы премирования за достижение результатов в организации начинает подвергаться сомнению;

6) максимальная степень открытости при внедрении системы PRP в организации, участие представителей трудовых коллективов в подготовке, внедрении, процессе оценки результатов и мониторинге стимулирующих выплат, а также оперативное разрешение конфликтных ситуаций;

7) оптимальные размеры премий за результаты для различных категорий работников и (или) подразделений организации. Размеры и условия получения стимулирующих по результатам премий являются факторами, которые определяют отношение работника к труду. Недостаточная открытость при обсуждении и внедрении новых правил в сфере вознаграждения за труд быстро приводит к ухудшению трудового климата в коллективе, снижает заинтересованность и мотивацию работников к высокопроизводительному труду. Из зарубежной практики известны многочисленные примеры, когда ошибки руководителей организации в порядке премирования работников за результаты труда и несвоевременное и неумелое решение проблем приводили к серьезным трудовым конфликтам.

Уроки международного опыта применения стимулирующих выплат, ориентированных на результат, для России

Получение государственными (муниципальными) учреждениями самостоятельности в вопросах, связанных с оплатой и стимулированием труда, привело к сильной дифференциации в уровне и структуре заработной платы работников даже в рамках одной отрасли государственного сектора. При этом в условиях ограниченного бюджетного финансирования в учреждениях стала обычной практика снижения доли должностных окладов в заработной плате работников и повышения доли переменной, прежде всего, стимулирующей части. Несмотря на нормативное установление перечня стимулирующих выплат, многие государственные (муниципальные) учреждения не сформировали конкретные критерии и показатели результатов труда, определяющие условия и размеры стимулирующих выплат.

Анализ действующих положений о премировании в бюджетных учреждениях позволяет сделать вывод, что премии в учреждениях нередко выплачиваются не за достижение конкретных показателей результатов и качества труда, а за добросовестное выполнение должностных обязанностей. Очевидно, что в таких условиях стимулирующая роль премий за результаты труда оказывается весьма незначительной.

Зарубежный опыт в области стимулирования труда и применения систем оплаты, ориентированной на результат (PRP), позволяет сформулировать ряд предложений, направленных на решение перечисленных выше проблем в государственных учреждениях в Российской Федерации.

Во-первых, предлагается проанализировать критерии и сократить общее число видов стимулирующих выплат. Выплаты стимулирующего характера, связанные с выполнением должностных обязанностей (например, за стаж, выслугу лет, интенсивность труда) должны быть учтены при определении должностного оклада работника и не входить в переменную часть заработной платы.

Во-вторых, предлагается определить единый для всех работников вид стимулирующих выплат, увязанный с результатом и качеством труда – выплаты по итогам работы (премии). При этом индивидуальные показатели деятельности должны быть четко увязаны с результатами деятельности организации. Ожидаемые показатели результатов деятельности учреждений утверждаются отраслевыми ведомствами (учредителями) на основе стратегии развития отрасли и целевыми программными показателями. Виды премий и условия их предоставления указываются в эффективных контрактах. Учреждения определяют перечень категорий работников, которым выплачивается премия по результатам труда.

В-третьих, учреждениям необходимо разработать порядок (правила) проведения оценки результатов (эффективности, качества) труда, на основе которых определяются размеры премий по итогам работы за конкретные периоды. Методическую помощь в разработке порядка (правил) оценки результатов должны оказать отраслевые ведомства (учредители).

В-четвертых, с целью определения оптимальных вариантов системы стимулирования труда работников государственных (муниципальных) учреждений предлагается реализовать ряд пилотных проектов в ключевых отраслях государственного сектора (образование, здравоохранение, культура).

В-пятых, необходимо сформировать формы отчетности по стимулирующим выплатам, которые позволят получать оперативную и адекватную информацию не только о динамике, но и о структуре заработной платы различных категорий (групп) работников учреждений. Такая информация даст возможность определять действенность проводимой политики в сфере оплаты труда в государственном секторе Российской Федерации и вносить необходимые коррективы.

Продолжение реформ в сфере оплаты труда работников государственных учреждений не ограничивается только стимулирующими выплатами. Необходимы изменения в организации управления заработной платой работников бюджетной сферы, совершенствование трудового законодательства, оптимизация структуры заработной платы (повышение доли фиксированной части). Только в этом случае стимулирующие выплаты могут в полной мере выполнять функции инструмента, мотивирующего работников к эффективному и производительному труду.

Заключение

За период, прошедший со времени введения новых систем оплаты труда в государственных учреждениях, далеко не все важнейшие вопросы, связанные с мотивацией и повышением эффективности деятельности были решены. Более того, появились и новые проблемы в этой сфере: резко усилилась дифференциация в оплате труда работников учреждений, стала еще более очевидной несбалансированность структуры заработной платы, возросло число надбавок, доплат и премий, не привязанных к конкретным результатам. В зарубежных странах для решения задачи повышения мотивации работников к высокопроизводительному и качественному труду применяется системы стимулирования оплаты труда, увязанные с результатами (performance related pay, PRP). В рамках таких систем премии за результаты выплачиваются работникам при условии выполнения конкретных показателей индивидуальной и коллективной деятельности. Проводится регулярная оценка результатов работы как отельных работников, так и подразделений организации. При соблюдении определенных условий система PRP может быть внедрена и в российских учреждениях бюджетной сферы, что позволит повысить мотивацию работников и обеспечит более эффективное использование бюджетных ресурсов.

[1] Статья 129 Трудового кодекса РФ. Система КонсультантПлюс http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34683/. Дата обращения 29.10.2020.

[2] Постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений». Система ГАРАНТ https://base.garant.ru/193695/. Дата обращения: 29.10.2020.

[3] Распоряжение Правительства РФ от 26.11.2012 № 2190-р (ред. от 14.09.2015) «Об утверждении Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012–2018 годы»>. Система ГАРАНТ https://base.garant.ru/70269234/. Дата обращения: 29.10.2020.

[4] Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 818 «Об утверждении Перечня видов выплат стимулирующего характера в федеральных бюджетных, автономных, казенных учреждениях и разъяснения о порядке установления выплат стимулирующего характера в этих учреждениях». Система ГАРАНТ https://base.garant.ru/192714/. Дата обращения 29.10. 2020.

[5] Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 14 августа 2008 г. № 425н «Об утверждении Рекомендаций по разработке федеральными государственными органами и учреждениями - главными распорядителями средств федерального бюджета примерных положений об оплате труда работников подведомственных федеральных бюджетных учреждений». Система ГАРАНТ https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/93796/. Дата обращения: 29.10.2020.

[6] Приказ ФМБА России от 24 сентября 2008 г. № 324 «О методических рекомендациях по определению величины размера выплат стимулирующего характера при переходе на новые системы оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений здравоохранения и социальной защиты ФМБА России». Система КонсультантПлюс http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_81484/. Дата обращения: 01.11.2020.

[7]Письмо Минкультуры России от 05.08.2014 № 166-01-39/04-НМ «О направлении Методических рекомендаций по взаимоувязке системы отраслевых показателей эффективности деятельности в сфере культуры от федерального уровня до конкретного учреждения и работника». Система КонсультантПлюс http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_169147/. Дата обращения 01.11.2020.

[8]Письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 29.12.2017 № ВП-1992/02 «О методических рекомендациях». Система КонсультантПлюс http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_288271/. Дата обращения: 01.11.2020.

[9] Письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 20 июня 2013 г. № АП-1073/02 «О разработке показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и работников» https://mintrud.gov.ru/docs/mintrud/payment/45. Дата обращения: 29.10.2020.


Источники:

1. Полевая М.В. Система оценки эффективности работников учреждений высшего образования: современная практика и ключевые показатели // Социально-трудовые исследования. – 2019. – № 4(37). – c. 98-105. – doi: 10.34022/2658-3712-2019-37-4-98-105 .
2. Полевая М.В., Грузина Ю.М., Камнева Е.В. и др. Оценка эффективности работы сотрудников и руководителей учреждений высшего образования на основе KPI. / Монография. - М.: Финансовый университет, 2019. – 218 c.
3. Гришина О.А., Сагинова О.В., Скоробогатых И.И. и др. Оценка эффективности преподавателя в современном образовательном учреждении. / Монография. - Новосибирск: Издательство ЦРНС, 2015. – 114 c.
4. McLaughin K., Ferie E., Osborne St.P. New Pubic Management: Current Trends and Future Prospects. - London: Taylor & Francis, 2001. – 368 p.
5. Красильников Д. Г., Троицкая Е.А. Концепция «New Public Management»: возможности и ограничения // Вестник Пермского университета. Политология. – 2011. – № 1(13). – c. 81-91.
6. Cardona F. Performance Related Pay in the Public Service in OECD and EU Member States. Sigmaweb.org. [Электронный ресурс]. URL: http://www.sigmaweb.org/publications/38690351.pdf (дата обращения: 12.10.2020).
7. Private Pay for Public Work. Performance–Related Pay for Public Sector Managers. Oecd. [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd –ilibrary.org/content/publication/9789264031036 –en (дата обращения: 12.10.2020).
8. Survey on Compensation of Employees in Central/Federal Governments of OECD Countries. Oecd. [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd.org/gov/pem/2012%20Survey%20on%20Compensation%20of%20Government%20Employees%20of%20OECD%20countries.pdf (дата обращения: 09.10.2020).
9. Marsden D. The Paradox of Performance Related Pay Systems: “Why Do We Keep Adopting Them in the Face of Evidence that they Fail to Motivate?”. Centre for Economic Performance. Discussion Paper. [Электронный ресурс]. URL: http://eprints.lse.ac.uk/25357/1/The_Paradox_of_Performance_Related_Pay_Systems_(CEP_paper).pdf (дата обращения: 11.10.2020).
10. Рublic Sector Compensation in Times of Austerity. Oecd. [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd.org/gov/pem/publicsectorcompensationintimesofausterity.htm.
11. Pay Flexibility and Government Performance. A Multicountry Study. The World bank. [Электронный ресурс]. URL: http://documents1.worldbank.org/curated/en/203401468330901538/pdf/884860WP0PayFl00Box385241B00PUBLIC0.pdf (дата обращения: 09.10.2020).
12. Hasnian Z., Manning N., Pierskalla J.H. Performance-related Pay in the Public Sector. A Review of Theory and Evidence. The World Bank. [Электронный ресурс]. URL: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/6046/WPS6043.pdf? (дата обращения: 11.10.2020).
13. Prentice G., Burgess S., Proper C. Performance Pay in the Public Sector: A Review of the Issues and Evidence. Citeseerx.ist.psu.edu. [Электронный ресурс]. URL: https://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.232.7993&rep=rep1&type=pdf (дата обращения: 09.10.2020).
14. Remuneration and Benefits in Central Government Civil Service in the EU member States and European Commission. European Commission. [Электронный ресурс]. URL: https://www.eupan.eu/wp –content/uploads/2019/02/2016_2_SK_Remuneration_and_Benefits_in_Central_Government_Civil_Service_in_the_EU_Member_States_and_the_European_Commission.pdf (дата обращения: 11.10.2020).
15. Rexed K., Moll Ch., Manning N., Allain J. Governance of Decentralised Pay Setting in Selected OECD Countries. OECD Working Paper. [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd.org/gov/pem/38487114.pdf (дата обращения: 12.10.2020).

Страница обновлена: 15.09.2021 в 15:11:08