Методологические и методические основы оценки качества государственного управления

Введение

В настоящее время повышение качества государственного управления является одной из стратегических задач развития Российской Федерации и играет важную роль в достижении устойчивого развития государственной системы. В условиях быстро изменяющегося социально-экономического контекста необходимо разрабатывать новые методологические подходы к оценке качества государственного управления. Это связано с тем, что традиционные методы часто не охватывают все аспекты и особенности функционирования современных государственных структур.

Актуальность исследования обусловлена потребностью в создании методических рекомендаций, которые позволят объективно и всесторонне оценивать качество государственного управления, учитывая современные вызовы и тенденции. В этой связи был осуществлен анализ текущих методик оценки, с выявлением их недостатков и предложением новых подходов к формированию системы показателей, способных обеспечить точную оценку качества деятельности государственных институтов.

Целью исследования является разработка методологии и методических рекомендаций для оценки качества государственного управления на основе комплексного анализа теоретических и практических аспектов этого процесса. Работа включает исследование существующих концепций и моделей оценки, а также адаптацию лучших мировых практик к специфике российской государственной системы.

В результате исследования представлен критический обзор современных методов оценки государственного управления, выявлены их сильные и слабые стороны, разработаны методология и новые методические рекомендации, направленные на повышение точности и объективности оценок. Проведен подробный анализ показателей качества государственного управления, предложены новые критерии и подходы к их оценке.

Новым в данном исследовании является создание методологической основы и методических рекомендаций для системы показателей, позволяющих осуществлять комплексную оценку качества государственного управления. В отличие от традиционных подходов, предлагаемая методология учитывает не только явные показатели результатов госуправления, но и такие латентные показатели, как показатели качества управленческих функций, уровень патологий управления и управленческого потенциала.

Обзор литературы основан на анализе современных научных публикаций, нормативных актов и прикладных исследований в сфере государственного управления. Особое внимание уделяется работам таких авторов, как Атаманчук Г.В. [8], Борейшо А.А. [10], Еремина О.Ю. [13], Добролюбова Е.И. [12], Иренская Л.Ф. [16], Манушин Д.В. [22], Мельников В.В. [23], Тебекин А.В. [26] и другие.

Данное исследование предлагает комплексную методологию оценки качества государственного управления, которую можно использовать в практике государственных органов для повышения их эффективности и результативности. Разработанные рекомендации позволяют учитывать множество факторов, влияющих на качество управления, и принимать обоснованные управленческие решения, направленные на улучшение качества государственного управления.

Основная часть

Оценка качества любого объекта является одной из обязательных частей процесса управления качеством и в связи с этим должна базироваться на теоретическом фундаменте концепции TQM (Всеобщего управления качеством), включающей цели, принципы, закономерности и технологии управления качеством. Теория качества госуправления и концептуальная модель его формирования представлены в работе автора [19]. Методологические основы какой-либо науки, в том числе научной дисциплины оценки качества, включают систему методов, процедур и правил, используемых для раскрытия теоретического фундамента и закономерностей науки [28]. Так, Манушин Д.В определяет методологию как совокупность приемов исследования, для достижения теоретических и практических целей определённой науки [22].

Оценка есть процесс определения ценности объекта, явления или действия. Согласно философскому энциклопедическому словарю, оценка представляет собой суждение об абсолютной или сравнительной ценности объекта. Структура оценки включает в себя такие элементы как: субъект оценки (лицо или группа лиц, осуществляющие оценку), объект оценки (то, что подвергается оценке), характер оценки (абсолютный или сравнительный) и критерии оценки (используемые стандарты измерения). Все эти компоненты, даже неявно выраженные, являются необходимыми составляющими процесса оценивания [29]. Согласно словарю русского языка, термин «оценка» обладает следующими значениями [25], такими как: 1) процесс определения стоимости или анализа чего-либо; 2) суждение или мнение относительно качества, достоинства либо важности кого-то или чего-то; 3) официальный показатель успеваемости и поведения учащихся. Д.Н. Ушаков определяет оценку как мнение или суждение о качествах и достоинствах объекта или субъекта [27].

В связи с этим автор настоящего исследования выделяет следующие общие позиции по оценке: 1) оценке может быть подвергнут любой объект материальный и не материальный, так для государственной деятельности оценка применима к анализу целей, инициатив, программ, проектов и других объектов; 2) оценка представляет собой или некий факт установления значимости объекта, или процесс (процесс оценивания); 3) оценка связана с характеристиками значимости, со способом измерения характеристик и их критериев; 4) оценка должна произведена для каких-то целей и быть в основе формирования рекомендации для дальнейших действий.

Далее будут рассмотрены научные исследования, посвященные оценке качества государственного управления (далее – ГУ). Акцент делается на авторских подходах к определению этого процесса, выделяемым критериям эффективности и результативности, а также на методах оценки деятельности государственных структур с точки зрения достижения поставленных целей и задач.

В своей диссертационной работе О.Ю. Еремина представляет детальный анализ методологии оценки эффективности государственного управления, определяя ее как степень достижения целей, юридически закрепленных и реализуемых посредством правовых инструментов. Учитывая взаимосвязь данного определения с концепцией качества государственного управления, выводы Ереминой могут быть частично интерпретированы и в этом контексте. Кроме того, диссертация включает обширный обзор зарубежного опыта в сфере оценки эффективности, а также анализ соответствующих подходов в России [13]. Так, в работе О.Ю. Ереминой отмечено, что профессор Берлинского университета имени Гумбольдта Х. Воллманн [31] указывает на неразрывную связь реформирования государственного устройства с оценочными процедурами. Согласно его мнению, в период реформирования модели «государства благосостояния» (1940–1970-е гг.) оценка приобрела статус необходимого этапа управленческого цикла. Этот период, обозначенный как «первая волна оценивания», характеризовался анализом конечных целей и итогов государственных реформ. В условиях экономического кризиса 1970-х гг., обусловившего необходимость сокращения бюджетных расходов и повышения эффективности, значение оценочных процедур существенно увеличилось, что ознаменовало «вторую волну оценивания». «Третья волна» связана с концепцией нового государственного менеджмента (New Public Management), ориентированной на целеполагание, разработку программ достижения целей и оценку полученных результатов. На данном этапе оценка стала неотъемлемым элементом управления на всех уровнях – от государственного до отраслевого и организационного. Регулярное проведение аудита, самооценка, мониторинг и отчетность стали стандартной практикой [31]. Х. де Брюйн подчеркивает необходимость разработки системы показателей, применимой в практической управленческой деятельности и способствующей объективной оценке работы [11]. В контексте оценки качества государственного управления важными представляются подходы, разработанные Организацией Объединенных Наций, основанные на принципах верховенства права, равенства, гражданского участия в процессе принятия решений, прозрачности, подотчетности, эффективности, результативности, консенсуса и оперативности [13]. Анализируя российскую практику, О.Ю. Еремина связывает становление «института оценивания государственного управления» с 2006 годом, когда в Федеральный закон от 06.10.1999 184-ФЗ «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» [4] были внесены соответствующие изменения. Эти поправки обязали высших должностных лиц субъектов Российской Федерации ежегодно предоставлять отчеты о достигнутых и планируемых значениях показателей эффективности. Таким образом, термин «институт оценки государственного управления» обозначает совокупность норм, регламентирующих оценочные процедуры деятельности органов власти. В целом, работа О.Ю. Ереминой представляет собой ценный аналитический обзор, однако ее исследование сосредоточено преимущественно на правовых аспектах оценки, что несколько ограничивает возможности интерпретации полученных результатов с точки зрения управления.

Автор данной статьи разделяет мнение О.Ю. Ереминой, что оценка качества государственного управления в РФ косвенно отражена в нормативных документах, связанных с оценкой эффективности. Содержание характеристик оценки в этих документах актуализируется в соответствии с современными требованиями. Динамику состава показателей можно проследить по соответствующим Указам Президента РФ, в которых консолидированы все показатели результатов работы исполнительных органов.

В исследовании Тебекина А.В. [26], посвященном анализу и оценке качества государственного управления (ГУ), проведен обзор научных работ, включая труды Авдеевой Т.Т., Решетняк Т.А. [7], Барабашева А.Г., Макарова А.А., Макарова И.А. [9], Жигарь О.В. [14], Игольниковой И.В. [15], Иренской Л.Ф. [16], Кожевникова С.А., Ворошилова Н.В. [20], Лексина В.Н. [21], Нагимовой А.М. [17], Чазова И.Ю., Войтовича В.Ю. [30] и других. Методологической базой исследования служат показатели Worldwide Governance Indicators (WGI), разработанные Всемирным банком для оценки эффективности ГУ в различных странах. Согласно документации Всемирного банка по WGI, ключевыми критериями оценки являются прозрачность, подотчетность, эффективность и верховенство права. Однако Тебекин А.В. подчеркивает, что эти международные критерии не в полной мере отражают сущность качества ГУ, нося преимущественно качественно-субъективный, а не количественно-объективный характер. Это обуславливает необходимость разработки более совершенных инструментов оценки. Тебекин А.В. предлагает использовать метод комплексной оценки качества ГУ, основанный на модели [24]:

К_ГУ=∑К_i∙γ_i, (1)

где К_i – оценка качества i-ой составляющей государственного управления,

γ_i – весомость i-ой составляющей оценка качества государственного управления.

В рамках подхода Тебекина А.В. применяется комплексная оценка, учитывающая уровень и весомость качества следующих составляющих развития государства: экономического, социального, научно-технического, коммуникационного и политического.

Подход, предложенный Тебекиным А.В., обладает несомненным потенциалом, однако он не охватывает все многообразие факторов, влияющих на качество государственного управления. Данное обстоятельство обуславливает потребность в дополнительных исследованиях, направленных на разработку более комплексных и объективных оценочных методик.

В исследовании Е.И. Добролюбовой «Оценка качества государственного управления в России и других крупных экономиках мира» представлен многоаспектный анализ качества государственного управления. Автор предлагает оценивать его эффективность через такие критерии, как обоснованность государственного вмешательства (с учетом проблем коррупции, уровня доверия к власти и отсутствия дискриминации), результативность и эффективность. Использование данных параметров позволяет провести сравнительный анализ качества государственного управления в России и странах с наивысшим уровнем ВВП [12]. Е.И. Добролюбова также акцентирует внимание на необходимости комплексного подхода к оценке результативности государственного управления, основанного на анализе непосредственных, промежуточных и конечных результатов деятельности государственных институтов. Особое значение придается показателям конечных результатов, таким как индикаторы качества жизни населения (уровень физического и социального благополучия), показатели социально-экономического развития страны и ее регионов, а также качество предоставления государственных услуг, включающих как индивидуальные, так и общественные блага. Эффективность государственного управления, по мнению Е.И. Добролюбовой, определяется достижением запланированных результатов на всех уровнях при рациональном использовании ресурсов. Это подразумевает либо минимизацию затрат при достижении поставленных целей, либо максимизацию результатов в рамках имеющихся ресурсов. Такой подход способствует более детальной разработке механизмов оценки качества государственного управления, фокусируясь на оптимизации ресурсного обеспечения и повышении эффективности предоставления как индивидуальных, так и общественных благ.

В работе Авдеевой Т.Т. и Решетняк Т.А. представлена оценка качества государственного управления [7] через «результативность» и «эффективность», отмечается неопределённость взаимосвязи этих понятий в ряде научных исследований и в нормативно-правовых актах, регламентирующих оценку деятельности органов власти. В качестве примера можно привести указы Президента Российской Федерации № 1199 от 21.08.2012 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [2] и № 607 от 28.04.2008 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [1], а также распоряжение Правительства РФ № 1313-р от 11.09.2008 [3]. В данных документах оценка качества управления на региональном и муниципальном уровнях осуществляется через понятие эффективности. Однако используемые показатели, по сути, отражают результативность управленческой деятельности, а не ее качество. Таким образом, обосновывается необходимость разработки более четкой методологии оценки качества государственного управления, базирующейся на разграничении понятий качества, результативности и эффективности. Данный подход позволил бы проводить более объективную оценку деятельности органов власти и способствовал бы ее совершенствованию.

В работе Мельниковой В.В. «Стратегическое планирование деятельности государственных предприятий на основе системы сбалансированных показателей» рассматривается использование концепции Balanced Scorecard для анализа и совершенствования функционирования государственных учреждений. Данная методология адаптирована для специфики государственного сектора и включает стратегическое планирование и мониторинг исполнения программ [23].

Методологии оценки качества государственного регулирования выделена в научной статье Иренской Л.Ф. «Методы оценки качества государственного управления» и представляет собой следующие положения:1) проведение анализа статистической информации для оценки эффективности реализации государственных программ и мероприятий в сфере материального обеспечения; 2) вовлечение экспертов для проведения квалифицированной оценки работы государственных органов; 3) применение глобальных и национальных рейтингов для анализа эффективности государственного управления; 4) оценка результативности распределения и использования финансовых ресурсов государства в сфере материального обеспечения; 5) изучение степени достижения целей и задач, определенных для государственных структур; 6) оценка квалификации и результативности работы персонала, задействованного в материальном обеспечении [16].

По словам Атаманчука Г.В., для оценки рациональности и эффективности государственного управления необходимо проводить сравнение следующих аспектов [8]: а) целей, фактически достигнутых в ходе государственного управления, с теми, которые обусловлены общественными запросами; б) результатов, полученных в результате реализации управленческих процессов, с итоговыми показателями деятельности государственных органов (включая решения и действия их руководителей); в) реальных результатов управления с общественными нуждами и интересами; г) затрат общества на государственное управление с конечными результатами, достигнутыми благодаря этому управлению; д) возможностей, заложенных в управленческий потенциал, с уровнем их практического применения. Атаманчук Г.В. отмечает, что конечно, возможно оценить и другие аспекты управления, но основной задачей является понимание степени удовлетворения общественных потребностей через государственное правовое планирование, организацию и регулирование.

В контексте общей теории оценки качества важно отметить, что качество определяется посредством сопоставления с установленными стандартами [5, 24]. Эти стандарты могут включать как метрологические нормы (метры, килограммы и т.п.), так и нормативные требования, ожидания пользователей или иные критерии. Качество может выражаться как словесно (высокое, среднее, низкое), так и численно, используя шкалу баллов или другие единицы измерения. Выбор основы для сравнения существенно влияет на оценку, подчеркивая значимость принципа сопоставления в этом процессе. Качество может быть измерено как качественными, так и количественными методами. Качественное измерение основывается на субъективном мнении экспертов, тогда как количественные методы обеспечивают объективную информацию, получаемую путем измерений.

Таким образом, важно различать термины «оценка» и «измерение». Согласно стандартам ISO, применяемым в системах менеджмента, измерение определяется как процесс установления значения величины, которое обычно выражается количественно (согласно ISO 3534-2). Измерения включают набор операций, направленных на определение значения этой величины и экспериментальное получение одного или нескольких значений, которые могут быть приписаны данной величине [6]. Термин «измерение» ограничен установлением величин. Термин «тестирование» имеет более широкий смысл и означает процесс определения характеристик через измерения или другие методы, такие как количественный анализ, классификация или выявление наличия/отсутствия определенных характеристик.

Процесс измерения качества включает идентификацию и количественную оценку различных характеристик объекта. Оценка, являющаяся результатом анализа собранных данных, зависит от результатов этих измерений. Таким образом, измерение предшествует процессу оценивания [24]. Процесс оценивания предполагает определение важности измеряемых характеристик объекта с точки зрения их экономической, социальной или другой ценности. Оценка может быть представлена как количественно, с помощью числовых значений, так и качественно, без использования чисел. Такой подход позволяет учитывать разные аспекты качества в зависимости от конкретных целей исследования [18]. Оценка качества рассматривается как процесс обнаружения потенциальных возможностей для улучшения и выявления областей, требующих коррекции, она также рассматривается как специальная управленческая функция, направленная на формирование профессиональных суждений о качестве и его характеристиках [24]. На практике проверка соответствия представляет собой систематическое исследование того, насколько объект соответствует установленным требованиям [6].

Анализ существующих научных исследований, нормативных документов и ГОСТов показывает необходимость разработки структуры показателей для оценки качества государственного управления. Оценка критериев качества в этой области является основным методом определения эффективности, результативности и качества деятельности государственных органов поставленным задачам. Такая оценка помогает выявлять слабые места и перспективы для развития, тем самым способствуя улучшению работы государственных структур и повышению уровня их функционирования.

Теоретическая основа оценки качества ГУ, по мнению автора настоящей статьи, состоит в наличии состава свойств и набора качественных характеристик ГУ, которые можно измерять, сравнивать и использовать для последующего улучшения качества. Под методологией оценки качества подразумеваются разнообразные подходы и методы, используемые для оценки качества и формирования мнения о его уровне.

Оценка качества государственного управления понимается как состояние на определенный момент времени и как процесс, включающий методы и инструменты оценки качества, основанные на общих принципах и направленные на достижение целей в области качества в соответствии с концепцией Всеобщего управления качеством. Принципы оценки качества государственного управления включают: достоверность и надежность, возможность измерения и сравнения с эталонами, а также способность получать достаточное количество данных для анализа и принятия решений по управлению качеством.

Методология оценки качества государственного управления (ГУ) предполагает последовательное выполнение следующих этапов:

1. Определение свойств, характеризующих качество ГУ.

2. Подбор показателей для каждого свойства ГУ.

3. Разработка методов измерения и построение шкал с критериями оценки качества, в том числе разработка унифицированных шкал, отражающих уровень качества по необходимому набору индикаторов ГУ разной природы.

4. Формирование баз данных, многомерный анализ совокупности показателей качества, разработка комплексных и интегральных показателей.

5. Анализ полученных результатов для целей управления качеством и формирования рекомендаций по его повышению.

Рассмотрим каждый этап подробнее.

На первом этапе определяется совокупность характеристик качества ГУ в соответствии с моделью его формирования качества ГУ, представленной в работе автора [19]. Эти характеристики включают:

-Свойства управленческих функций ГУ, отражающие уровень выполнения отдельных функций управления.

-Свойства социальных процессов ГУ, при которых неэффективное социальное поведение, проявляющееся в организационных патологиях управления, препятствует достижению целей и, следовательно, снижает качество управления.

-Свойства ресурсов и управленческого потенциала, качество которых играет важную роль, обеспечивая основу для управленческих действий, а недостаточные или несоответствующие ресурсы не позволяют достичь желаемых результатов.

-Свойства результатов ГУ, которые можно классифицировать на две группы: менеджерские результаты (качество деятельности государственных органов, качество государственных услуг и программ, результативность достижения стратегических целей) и результаты, отражающие общественную полезность государственной деятельности.

Для всесторонней оценки качества управления должны быть оценены все свойства, став которых представлен на рисунке 1.

Рисунок 1– Основные свойства качества государственного управления (Составлено автором)

Второй и третьи этапы связаны с формирование набора показатели по каждому свойству и созданием шкал для их оценки. В целом индикативная база показателей качества ГУ будет отражать как показатели качества функций, процессов, так и результатов ГУ.

По итогам реализации управленческих функций, процессов ГУ и привлечения ресурсов получаются промежуточные выходные результаты такие как: качество управленческих функций {Kф}, качество сопутствующих управлению социальных процессов{Kс} качество ресурсов и технологий{Kр}; определяемых как степени соответствия характеристик данных функций, процессов, ресурсов установленным требованиям.

Глобальный результат системы формирования качества ГУ представляет результативное качество ГУ, которое может состоять из нескольких составляющих, рассматриваемых в различных аспектах:

-менеджерского характера: качества деятельности органов власти{Kов}; качество выполнения государственных программ и проектов{Kпп}; качество предоставления государственных услуг{Kгусл}; качество выполнения ключевых стратегических целей{Kц};

-создания государственной полезности: социально – экологико- экономическая полезность{Kсэ}; качество жизни населения{Kкж}; политико- законодательная полезность{Kпз};

-общей индексной оценки качества ГУ: интегральный показатель качества госуправления (Governance Research Indicator Country Snapshot{Kg}; индекс удовлетворенности ГУ заинтересованных сторон{Kуд}.

Система показателей проиллюстрирована на рисунке 2.

Рисунок 2- Иерархия показателей качества (Составлено автором)

В общем формируется набор множества показателей. Для принятия решений совершенствования управления на основе полученных данных требуется их анализ.

Четвертый и пятые этапы по формированию единичных комплексных и интегральных показателей требует применения многомерных методов оценки большого количества показателей, разработки шкал оценивания, нормирования и построения мониторинговых моделей с учетом разнородной природы данных.

Методические рекомендации по оценке качества ГУ включают несколько этапов, базирующихся на квалиметрическом подходе. В первую очередь, формируется перечень единичных показателей для каждого комплексного показателя. Далее устанавливаются весовые коэффициенты для каждого единичного показателя, отражающие их вклад в комплексную и интегральную оценку, при условии, что сумма всех весов равна единице.

Комплексные и интегральный показатели качества (Кj, Кгу) рассчитываются путем линейной свертки составляющих показателей:

Кj = ∑ а_i ∙х_ij, (2)

где х₁, …, х_n – единичные показатели jго свойства качества;

Кгу = ∑ в_j ∙Кj (3),

а_i, в_j – весовые коэффициенты;

Для расчета показателей разрабатываются оценочные шкалы и проводится анализ полученных значений единичных, комплексных и интегрального показателей.

Определение весовых коэффициентов, наряду с формированием перечня показателей и шкал оценивания, представляет собой важнейший и сложный этап квалиметрической оценки. Квалиметрический подход предполагает ранжирование всех единичных показателей по значимости и присвоение им баллов. Одним из методов определения весов является экспертная оценка. В качестве оценочной шкалы может применяться, например, пятибалльная система, где 1 балл свидетельствует об отсутствии оцениваемого качества, а 5 баллов – о его превосходном уровне. Эта шкала способствует объективной оценке параметров различной природы и проведению сравнительного анализа. Укрупненный пример оценки качества ГУ с учетом экспертного опроса специалистов в области ГУ, рассчитанной по формуле (2) приведен в таблице1

Таблица 1 -Расчет показателей качества ГУ

Применение данной методики позволяет:

-Определить ключевые факторы, влияющие на качество.

-Выявить слабые стороны и приоритетные направления для совершенствования.

-Обеспечить объективный и структурированный анализ качества.

Использование обоснованных шкал и методики расчета показателей качества способствует эффективному управлению качеством, принятию обоснованных решений и разработке стратегий повышения качества продукции, услуг или процессов.

Выводы

Для оценки качества государственного управления применяется многокритериальный анализ. Этот подход позволяет учитывать широкий спектр показателей и обеспечивает комплексный взгляд на анализ качества деятельности государственных институтов.

В статье определена методология и даны методические рекомендации по интегральной оценке качества государственного управления. Разработанные методические рекомендации направлены на повышение объективности и точности измерений, а также на создание более объективных методов управленческого контроля, адаптированных к современным вызовам и изменениям. Внедрение таких подходов способствует повышению уровня прозрачности и подотчётности государственных структур, что положительно сказывается на общей результативности и качестве их деятельности. В свою очередь, это создаёт условия для устойчивого социально-экономического развития страны, обеспечивая её успешное функционирование в долгосрочной перспективе.