Комплексная оценка качества и полноты региональных стратегий в области цифровой трансформации субъектов Российской Федерации

Введение

По данным российской консалтинговой компании в сфере цифровой трансформации KMDA интерес российского бизнеса к использованию цифровых технологий в рамках производственных процессов увеличился с 33% в 2018 г. до 64% в 2020 г. [21] Понятия цифровизации и цифровой трансформации наиболее часто используются в деловой сфере, но в современном мире влияние данных процессов оказало воздействие на функционирование всего государства и общества [22, с. 13-33]. В контексте исследуемой темы целесообразно разграничить понятия «цифровая трансформация» и «цифровизация».

Цифровизация представляет из себя перевод традиционных для бизнеса или государственных структур процессов в цифровой формат посредством внедрения цифровых технологий, которые позволяют увеличить производительность и эффективность деятельности [2, с. 143-172]. Это способствует созданию новых решений и возможности влиять на существующие процессы, однако концептуально конечный продукт и общая структура производства остаются неизменными [23, с. 295-324]. Цифровая трансформация – это более глубокий и сложный процесс, который характеризуется комплексным преобразованием существующих процессов и созданием новых структур и моделей с помощью цифровых решений и технологий [20, с. 390-420]. Главной задачей цифровой трансформации является создание совершенно нового продукта или структуры. Происходящие при этом изменения могут стать вызовом развитию территориальных социально-экономических систем [9, с. 837], а также способствовать преодолению цифрового неравенства [3, с. 961-984] и развитию цифровых регионов [6, с. 141-156]. Цифровая трансформация является важнейшим фактором конкурентоспособности на региональном и страновом уровнях [1, с. 1665-1682].

Одним из приоритетов государственной политики Российской Федерации является развитие сектора информационно-коммуникационных технологий и интенсификация цифровой трансформации экономики [7, с. 1943-1960]. Это связано с тем, что цифровая экономика способствует ускорению технического прогресса и внедрению инноваций [5, с. 25-44]. За последние годы были разработаны соответствующие документы в сфере стратегического планирования, а также нормативные правовые акты в области цифровой трансформации и цифрового развития. К наиболее значимым относятся:

- Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [19];

- Постановление Правительства Российской Федерации от 03.04.2021 № 542 «Об утверждении методик расчета показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений постановления Правительства Российской Федерации от 17.07.2019 № 915» (с изм. от 04.06.2022) [10];

- Приказ Минцифры России от 18.11.2020 № 600 (ред. от 14.01.2021) «Об утверждении методик расчета целевых показателей национальной цели развития Российской Федерации «Цифровая трансформация» [11].

Целями государственной политики Российской Федерации в области цифровой экономики являются [18]:

- внедрение цифровых технологий в социально-экономической сфере;

- развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры;

- подготовка квалифицированных кадров для цифровой экономики и отрасли информационных технологий;

- разработка и внедрение инновационных технологических решений;

- внедрение цифровых технологий и платформенных решений в систему государственного и муниципального управления.

Одним из ключевых аспектов государственного цифрового развития является региональная политика и стратегия субъектов Российской Федерации в области цифровой трансформации экономики [12, с. 230-235]. Эффективная региональная политика в сфере внедрения цифровых технологий и разработки новых стратегических решений в области цифрового развития субъектов служит основой цифровой трансформации страны [17, с. 15-24, 4, с. 2213-2230]. В Российской Федерации соответствующими стратегическими решениями в рамках государственной политики в области цифровой экономики являются стратегии цифровой трансформации отраслей экономики, социальной сферы и государственного управления (далее – стратегии), разработанные субъектами Российской Федерации.

Проблеме цифровизации и цифровой трансформации экономики, в т.ч. на региональном уровне, посвящены работы Бурганова Р.Т., Кузьминых Н.А., Милицкой А.О, Нормовой Ю.В., Толкачева С.А., Печаткина В.В., Садыртдинова Р.Р., Трофимовой Н.В., Мамлеевой Э.Р., Шайхутдиновой Г.Ф. [1, 4, 7, 9, 12, 17]. При этом в рассматриваемых работах не проводилась оценка качества разработки региональных Стратегий цифровой трансформации, что обуславливает научную новизну дачного исследования.

Целью исследования является выявление ключевых резервов развития инструментов стратегического планирования субъектов Российской Федерации, в частности, утвержденных региональных Стратегий в области цифровой трансформации, для формирования рекомендаций по устранению их недостатков и дальнейшему совершенствованию региональной политики субъектов Российской Федерации.

Для решения указанной цели впервые была разработана методика оценки утвержденных региональных стратегий в области цифровой трансформации, которая включает в себя описание методов оценки качества разработки стратегий, а также обоснование критериев данной оценки.

Методология

Контекст и предпосылки разработки стратегических документов в области цифровой трансформации субъектами Российской Федерации.

В рамках достижения национальной цели «Цифровая трансформация», установленной Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 [19] «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», в соответствии с пунктом 2 перечня поручений Президента Российской Федерации от 31.12.2020 № Пр-2242 [8] субъектам Российской Федерации было поручено разработать Стратегии в области цифрового развития (далее – Стратегии). Основные целевые показатели в рамках национальной цели «Цифровая трансформация» содержатся в Указе Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 и включают в себя [19]:

- достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в т.ч. здравоохранения и образования, а также государственного управления;

- увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95%;

- рост доли домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, до 97%;

- увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в 4 раза по сравнению с показателем 2019 г.

В целях подготовки Стратегий Минцифры России разработало типовую форму и методические рекомендации по ее заполнению, которые были направлены в субъекты Российской Федерации. Стратегии содержат мероприятия по цифровой трансформации в рамках 6 ключевых отраслей экономики и социальной сферы:

- здравоохранение;

- образование;

- транспорт;

- развитие городской среды;

- государственное управление;

- социальная сфера.

В документы могут быть включены дополнительные отрасли, которые отвечают стратегическим приоритетам средне- и долгосрочного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. По итогам разработки соответствующих документов субъектами Российской Федерации все Стратегии были согласованы ответственными федеральными органами исполнительной власти.

Описание методов оценки качества разработки Стратегий по базовым и дополнительным критериям.

В рамках данного исследования, в сотрудничестве с Минцифры России, была проведена оценка качества стратегических документов цифровой трансформации, разработанных субъектами Российской Федерации, по базовым и дополнительным критериям.

Оценка качества разработки Стратегий осуществлялась в соответствии со следующими группами критериев оценки:

- базовые критерии оценки – минимальный перечень требований к качеству разработки Стратегий;

- дополнительные критерии оценки – расширенный перечень требований к качеству разработки Стратегий, оценивающий опциональные аспекты наполнения стратегических документов.

В рамках оценки были выделены следующие базовые и дополнительные критерии:

1) базовые критерии:

- наличие Стратегии в свободном доступе в сети Интернет;

- отсутствие незаполненных разделов Стратегии;

- наличие корректной цели цифровой трансформации;

- наличие задач цифровой трансформации;

- наличие источников финансирования Стратегии;

- наличие в Стратегии всех рекомендуемых показателей;

- соответствие проектов Стратегии задачам цифровой трансформации;

- наличие показателей в реализации проектов в разбивке по годам;

- наличие органов государственной власти, ответственных за достижение показателей Стратегии;

2) дополнительные критерии:

- наличие описания текущего состояния цифровой трансформации региона;

- корректность определенных проблем, вызовов и рисков цифровой трансформации;

- корректность определения бенефициаров;

- наличие проектов, в рамках которых предполагается внедрение отечественных технологий;

- степень проработанности проектов;

- наличие проектов, в рамках которых предполагается внедрение сквозных цифровых технологий;

- наличие в Стратегии проектов в сфере образования и науки, отличных от проектов, рекомендованных федеральными органами исполнительной власти (далее - ФОИВ);

- наличие в Стратегии проектов в сфере здравоохранения, отличных от проектов, рекомендованных ФОИВ;

- наличие в Стратегии проектов в сфере развития городской среды, отличных от проектов, рекомендованных ФОИВ;

- наличие в Стратегии проектов в сфере транспорта и логистики, отличных от проектов, рекомендованных ФОИВ;

- наличие в Стратегии проектов в сфере государственного управления, отличных от проектов, рекомендованных ФОИВ;

- наличие в Стратегии проектов в сфере социальной сфере, отличных от проектов, рекомендованных ФОИВ;

- наличие в Стратегии проектов в рамках расширенного перечня отраслей.

Дополнительные критерии состоят из 1 количественного и 12 качественных показателей. Диапазон оценки качественных критериев ранжировался от 0 до 1 баллов, баллам соответствовала бинарная оценка критерия, 0 баллов – «Нет», 1 балл – «Да». Оценка количественного критерия осуществлялась в диапазоне от 0 до N, где N равнялось числу отраслей расширенного перечня.

Разработка данного спектра критериев позволила осуществить глубокий анализ соответствующих Стратегий. Таким образом, у ответственных органов государственной власти появляется возможность использовать указанный подход при оценке стратегических документов.

Результаты

Приоритетные направления цифровой трансформации.

В рамках анализа и оценки качества разработки Стратегий в области цифровой трансформации были проанализированы соответствующие документы и выделены приоритетные проекты, которые планируется реализовать в субъектах Российской Федерации (см. Таблицу 1).

Таблица 1 – Проекты цифровой трансформации обязательных отраслей экономики, социальной сферы и государственного управления, реализация которых предполагается в большинстве субъектов Российской Федерации

В большинстве субъектов Российской Федерации планируется реализация проектов, представляющих из себя цифровые платформенные решения, что способствует повышению уровня информационного обеспечения, удобству и функционированию систем предоставления услуг. Соответствующие улучшения в работе сервисов будут способствовать повышению уровня вовлеченности населения по вопросам контроля принятия решений органов исполнительной власти. Стоит отметить, что цифровые платформенные решения затрагивают в т.ч. проекты, ориентированные на повышение эффективности органов государственной власти, социальной защиты населения и безопасности документооборота. На момент проведения исследования лидерами по количеству планируемых проектов в области цифровой трансформации в разных секторах цифровой экономики являются Республика Татарстан, Чувашская Республика, Сахалинская и Мурманская области.

По результатам анализа Стратегий наиболее приоритетными сферами, в рамках которых более 95% субъектов Российской Федерации планируют реализацию проектов, являются социальная сфера и сфера государственного управления. В рамках отрасли государственного управления, помимо проектов, реализация которых запланирована в большинстве субъектов Российской Федерации, приоритетными и наиболее часто встречающимися в Стратегиях регионов являются следующие проекты:

- развитие информационных систем по управлению бюджетным процессом, тарифами, госзаказом, проектами, обеспечению контрольно-надзорной деятельности, а также прогнозированию социально-экономического развития;

- создание единых цифровых платформ и сред, интеграционных платформ;

- разработка информационно-аналитических систем;

- создание цифровых помощников;

- развитие цифровых многофункциональных центров.

Наличие данных проектов в Стратегии регионов позволяет сделать вывод о существовании определенных тенденций цифровой трансформации на региональном уровне. Общей характеристикой политики регионов в контексте цифрового развития является направленность на цифровизацию и модификацию взаимодействия граждан с государственными сервисами, а также создание современных эффективных способов бюджетного контроля.

В рамках социальной сферы субъекты Российской Федерации Российской Федерации также включали в Стратегии следующие проекты:

- разворачивание цифровых платформ и мобильных сервисов для обеспечения занятости населения, мониторинга кадровой потребности;

- внедрение единых карт жителей;

- проекты по цифровизации социального обслуживания населения и созданию различных сервисов.

По результатам анализа Стратегий можно сделать вывод о том, что из расширенного перечня отраслей наиболее распространенными среди субъектов Российской Федерации являются следующие отрасли:

- промышленность (в 80% регионов);

- экология и природопользование (в 63% регионов);

- сельское хозяйство (в 51% регионов).

В рамках реализации Стратегий также предполагается внедрение и развитие сквозных цифровых технологий, включая:

- нейронные технологии и искусственный интеллект (396 проектов в 77 субъектах);

- большие данные (183 проекта в 72 субъектах);

- технологии беспроводной связи (66 проектов в 38 субъектах);

- новые производственные технологии (64 проекта в 18 субъектах);

- промышленный интернет (39 проектов в 21 субъекте);

- технологии виртуальной и дополненной реальности (30 проектов в 18 субъектах);

- компоненты робототехники и сенсорика (27 проектов в 16 субъектах);

- системы распределенного реестра (13 проектов в 7 субъектах);

- квантовые технологии (1 проект в 1 субъекте).

Лидерами по количеству планируемых к реализации сквозных цифровых технологий являются Московская область (44 проекта), Мурманская область (28 проектов) и Пермский край (26 проектов).

Ключевые недостатки и проблемы разработки Стратегий цифровой трансформации.

Большинство субъектов Российской Федерации разработали Стратегии в области цифровой трансформации в полном соответствии с типовой формой, разработанной Минцифры России. Субъекты Российской Федерации корректно сформулировали цели и задачи региона в области цифровой трансформации – данные цели и задачи в полной мере соответствуют инициативе по достижению национальной цели «Цифровая трансформация», определенной в Указе Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».

По результатам оценки качества разработки Стратегий субъектов был выявлен ряд недостатков. В качестве ключевых недостатков Стратегий следует выделить:

- неполное описание текущего состояния цифровой трансформации региона (релевантно практически для всех регионов);

- отсутствие взаимосвязи между предлагаемыми к внедрению отечественными технологиями и проектами, в рамках которых предполагается их применение (релевантно для 82,5% регионов);

- некорректное определение проблем, вызовов и рисков цифровой трансформации (релевантно для 52% регионов);

- отсутствие ряда рекомендуемых показателей (релевантно для 45% регионов).

Одним из наиболее распространенных недостатков Стратегий во всех субъектах Российской Федерации является неполное описание текущего состояния цифровой трансформации региона. Текущее состояние цифровой трансформации описано без использования измеряемых количественных показателей и статистических данных. Подобный формат описания не позволяет получить объективную оценку текущего состояния цифровой трансформации в субъектах Российской Федерации.

Стратегии включают в себя список отечественных технологий, применение которых предполагается в рамках реализации проектов. Однако в Стратегиях большинства субъектов Российской Федерации отсутствует прямая взаимосвязь между реализуемыми проектами и отечественными технологиями. Например, в Стратегии Томской области в рамках описания проекта «Строим умные объекты (использование технологий информационного моделирования)» не указано, какие конкретные отечественные технологии должны быть внедрены [14].

Указанный недостаток может служить причиной формирования некорректного видения текущего уровня развития субъекта Российской Федерации с точки зрения цифровой трансформации. К примеру, в Стратегии Челябинской области проблемы, вызовы и риски, указанные в подразделах 4.1, 4.2 и 4.5, не соответствуют необходимому понятийному аппарату: риск «Отсутствие доступности медицинской помощи, в т.ч. отсутствие технической возможности использования электронных сервисов для жителей Челябинской области, проживающих на существенном отдалении от медицинских организаций» целесообразно отнести к категории «Проблемы» [15].

В значительной доле субъектов Российской Федерации в Стратегиях было выявлено содержание неполного перечня рекомендуемых показателей. В то же время включение всех рекомендуемых показателей является необходимым для обеспечения полноценной оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и региональных органов исполнительной власти.

Оценка качества разработки стратегий: базовые и дополнительные критерии.

По результатам оценки качества разработки Стратегий по базовым критериям субъекты Российской Федерации (за исключением Донецкой и Луганской народных республик, Херсонской и Запорожской областей, т.к. приводятся данные по состоянию на 2021 г.) были разделены на следующие группы (см. Рисунок 1):

- 9-8 баллов – высокий уровень, более 80% проработанности Стратегий;

- 7-5 баллов – достаточный уровень, от 50% до 80% проработанности Стратегий;

- 4-2 балла – формальный уровень, менее 50% проработанности Стратегий.

Рисунок 1 – Результаты оценки качества разработки Стратегий по базовым критериям

Источник: аналитика МГУ имени М.В.Ломоносова

Наибольшее количество баллов было присвоено Алтайскому краю, Нижегородской области, Оренбургской области, Республике Карелия, Республике Крым, Республике Татарстан, Москве, Санкт-Петербургу, Смоленской области и Ярославской области. Проведенная оценка по данным регионам свидетельствует о качественной работе в части разработки Стратегий цифрового развития.

Большинство субъектов Российской Федерации (55,3%) по результатам оценки по базовым критериям имеют оценку от 5 до 7 баллов, демонстрируя достаточную степень проработанности Стратегий. Подобные результаты оценки связаны с тем, что большинство субъектов не опубликовали на момент оценки Стратегии на официальных сайтах региональных Правительств, а также не отразили в Стратегиях рекомендуемые показатели в полном объеме.

К регионам, характеризующимся наименьшей степенью проработанности базовых критериев Стратегий (4–2 балла), относится 3,5% субъектов Российской Федерации.

Оценка качества Стратегий по дополнительным критериям предполагает в т.ч. проверку наличия в них проектов цифровой трансформации в разрезе расширенного перечня отраслей, самостоятельных региональных проектов, не вошедших в перечень рекомендованных ФОИВ. В соответствии с результатами оценки качества разработки Стратегий по дополнительным критериям субъекты Российской Федерации (за исключением Донецкой и Луганской народных республик, Херсонской и Запорожской областей, т.к. приводятся данные по состоянию на 2021 г.) были разделены на следующие группы (см. Рисунок 2):

- 20-12 баллов – высокий уровень проработанности Стратегий по дополнительным аспектам;

- 11-8 баллов – достаточный уровень проработанности Стратегий по дополнительным аспектам;

- 7-1 балл – формальный уровень проработанности Стратегий по дополнительным аспектам.

Рисунок 2 – Результаты оценки качества разработки Стратегий по базовым критериям

Источник: аналитика МГУ имени М.В.Ломоносова

К субъектам Российской Федерации, имеющим наилучшую степень проработанности Стратегий по дополнительным критериям, относятся Чувашская Республика (20 баллов), Республика Саха (19 баллов) и Пермский край (19 баллов). Следует отметить, что у большинства субъектов Российской Федерации, набравших наибольшее количество баллов по дополнительным критериям, в стратегиях присутствуют проекты цифровой трансформации как минимум для 1 отрасли из расширенного списка. К примеру, в Стратегиях Чувашской Республики и Пермского края указаны проекты цифровой трансформации 11 и 7 отраслей расширенного списка соответственно [16, 13]. Из 35 субъектов Российской Федерации (41,2%), набравших по результатам оценки по базовым критериям 8-9 баллов, только 13 субъектов Российской Федерации также получили высокие баллы по дополнительным критериям.

К числу субъектов Российской Федерации с достаточным уровнем проработанности Стратегий по дополнительным критериям относятся 40,0% регионов. Среди всех субъектов Российской Федерации, демонстрирующих достаточный уровень проработанности Стратегий по дополнительным критериям (34 региона), по базовым критериям высокие результаты (8-9 баллов) демонстрируют 41,1% субъектов Российской Федерации, средние результаты (5-7 баллов) – 52,9%.

К субъектам Российской Федерации, характеризующимся формальным уровнем проработанности Стратегий по дополнительным критериям, относятся 19 регионов (22,4%). Низкий уровень соответствия Стратегий указанных субъектов Российской Федерации дополнительным критериям в значительной степени связан либо с отсутствием проектов цифровой трансформации в разрезе отраслей из расширенного перечня, либо с их незначительным количеством.

Заключение

По результатам исследования можно сделать следующие выводы:

- в большинстве субъектов Российской Федерации планируется реализация проектов, направленных на внедрение цифровых платформенных решений;

- наиболее приоритетными сферами, в рамках которых более 95% субъектов Российской Федерации планируют реализацию проектов, являются социальная сфера и сфера государственного управления;

- одним из наиболее распространенных недостатков Стратегий во всех субъектах Российской Федерации является недостаточно проработанное описание текущего состояния цифровой трансформации региона;

- в Стратегиях большинства субъектов Российской Федерации отсутствует прямое указание в реализуемых проектах на планируемые к использованию/ внедрению технологии;

- к числу субъектов Российской Федерации с достаточным уровнем проработанности стратегий по базовым критериям относятся 55,3% регионов, а по дополнительным - 40,0%.

Рекомендации для дальнейшего совершенствования методических подходов к оценке:

- предусмотреть в методике возможность оценки и формирования рейтинга не только для самих регионов, но и для ответственных ОИВ;

- в перспективе – разработать оценку качества региональной политики в области цифровой трансформации и цифрового развития и включить в нее методику оценки Стратегий.