Общественное управление как инструмент повышения качества государственных услуг

ВВЕДЕНИЕ

Система государственных услуг в нынешнем виде на постсоветском пространстве имеет сравнительно недавнюю историю, как и само понятие «государственная услуга». Опыт построения системы государственных услуг в Российской Федерации и Республике Казахстан, имея значительное сходство, обнаруживает также и различия, продиктованные особенностями развития стран.

Складываясь в условиях становления всей системы законодательства, система государственных услуг проходит сложный путь заимствований опыта других стран, новаций, разрабатываемых странами самостоятельно, и сочетания того и другого, не всегда удачного. Отсюда понятным становится динамичность системы и попытки приспособить ее к нуждам как государства, так и граждан, причем пока еще – скорее первого, чем вторых. Об этом говорят работы российских ученых Е. Петренко и И. Денисова [1] (Petrenko, Denisov et al., 2018), Н. Калмыкова, А. Лариной и др. [2] (Kalmykov, Larina et al., 2019).

Создаваемая как единая система, совокупность государственных услуг представляет собой отраслевую модель, где существует как общее (услуга направлена на удовлетворение каких-либо потребностей граждан), так и особенное, заключающееся в отраслевой специфике оказания услуги и оценки ее качества. Таким образом, в научной литературе немалое место отводится изучению государственных услуг в различных сферах. Этому посвящены работы И. Носыревой и Н. Белобородова (услуги в сфере занятости населения) [3] (Nosyreva, Beloborodova, 2021), А. Ахметшина и У. Ибатуллина (услуги в сфере образования) [4] (Akhmetshin, Ibatullin, 2017), А. Хоробровой (таможенные услуги) [5] (Khorobrova, 2014) и др.

Необходимость и актуальность изучения проблемы качества государственных услуг диктуется именно самой сущностью перехода государственной системы к сервисной модели, когда важнейшей государственной функцией становится удовлетворение потребностей граждан, соблюдение их интересов. При этом очевидно, что создавать и реформировать систему государственных услуг без участия услугополучателей неэффективно и безрезультатно. Отсюда возрастает значение участия граждан в контроле над качеством государственных услуг и взаимосвязи между социально-экономическими показателями и индексами оценки качества государственного управления. Эти вопросы рассматривались С. Братченко [6] (Bratchenko, 2019), Т. Притворовой [7] (Pritvorova, 2019), Л. Бубеновой [8] (Bubenova, 2020), а также автором в соавторстве с Е. Петренко, Т. Денисовым, Н. Романюком, Н. Мукалиевым [9, 10] (Pizikov, Mukaliev et al., 2020; Petrenko, Pizikov, 2020).

В настоящей работе автор проводит сравнение системы государственных услуг Российской Федерации и Республики Казахстан с системой public services развитых западных стран, выделяет характеристики государственного и общественного контроля качества государственных услуг, рассматривает возможности и ограничения общественного контроля. Общественный контроль рассматривается как функция управления с целью повышения качества государственных услуг, что в конечном итоге должно служить повышению уровня удовлетворенности граждан.

СРАВНЕНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ И PUBLIC SERVICES

В законодательстве Республики Казахстан существует следующее понятие государственной услуги: «Государственная услуга – одна из форм реализации отдельных государственных функций, осуществляемых в индивидуальном порядке по обращению услугополучателей и направленных на реализацию их прав, свобод и законных интересов, предоставление им соответствующих материальных или нематериальных благ» [11].

Схожее по содержанию, хотя гораздо более развернутое определение, содержится в законодательстве Российской Федерации: «Государственная услуга – деятельность, предоставляемая Правительством России, государственным внебюджетным фондом, исполнительным органом субъекта Российской Федерации, при осуществлении государственных функций, определенных Конституцией России, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги» [12].

Будучи включенными в общую систему услуг в обществе, государственные услуги как по сути, так и по форме существенно отличаются от услуг, например, находящихся в рыночном поле. Система государственных услуг, с одной стороны, весьма разнообразна и охватывает практически все сферы жизнедеятельности общества (а точнее – жизненный цикл человека-гражданина, хотя есть и целый набор услуг, оказываемых государством не гражданам, а организациям – например, бизнесу), а с другой – весьма специфична в том, что она ограничивается только лишь функциями государственных органов, т.е. действует принцип «нет функции – нет услуги». Также особенностью функционирования государственных услуг является обязательность некоторых государственных услуг для услугополучателей: субъект получает государственную услугу не из внутренней потребности, а из потребностей государства или общества: поддержания правопорядка, обеспечения благополучия и развития.

Общими чертами системы государственных услуг в Республике Казахстан и Российской Федерации являются следующие:

- индивидуальный характер государственной услуги;

- государственная услуга оказывается по заявлению гражданина (хотя в Республике Казахстан уже есть примеры организации композитных государственных услуг, когда оказание одной услуги автоматически ведет к оказанию последующих, логически вытекающих – например, рождение ребенка автоматически означает услугу по регистрации и постановке на очередь в детское дошкольное учреждение. Однако первоначальный момент – все равно заявление гражданина);

- государственная услуга имеет «результат» – определенную форму завершения в виде выданного документа, оказания действия (опять же, подтвержденного документом) или мотивированного отказа от оказания услуги по определенным причинам.

Система государственных услуг разрабатывалась с учетом опыта других стран, и видимо, этим объясняется также и применение понятия public service. В переводе оно выглядит тождественным существующему в Республике Казахстан и Российской Федерации понятию «государственная услуга», хотя на самом деле содержание этих двух понятий в значительной степени отличается.

Кембриджский онлайн-словарь дает несколько значений понятия public service:

- услуги, предоставляемые государством, например больницами, школами или полицией;

- правительство и работа, которую выполняют его ведомства;

- что-то, что делается или предоставляется для общественности, потому что это необходимо, а не для получения прибыли;

- работа, которую выборные должностные лица и государственные служащие выполняют на благо общества [13].

Можно понять, что во всех этих определениях деятельность нацелена на обслуживание общественных потребностей и интересов, а не отдельных процессов взаимодействия индивидов с отдельными государственными органами, как это понимается в значении понятия «государственная услуга» в Республике Казахстан и Российской Федерации.

Различия между западной и постсоветской концепцией государственных услуг представлены в таблице 1.

Таблица 1

Различия между концепциями public services и государственных услуг

Таким образом, стоит отметить, что понятие государственных услуг в Республике Казахстан и Российской Федерации разнится с понятием public services в развитых странах. В России и Казахстане государственные услуги по определению больше нацелены на удовлетворение индивидуальных потребностей заявителя, а не общества в целом. В развитых странах понятие государственных услуг формулируется как «услуги, предназначенные для обслуживания всех членов сообщества».

Принимая во внимание, что сфера государственных услуг очень тесно связана со сферой государственной службы, нам кажется справедливым вывод С. Джаненовой и Колина Нокса о том, что «реформы с упором на форму разъединили основные функции государственной службы, а именно, предоставление высококачественных государственных услуг своим гражданам, что потенциально является проявлением пустой мимикрии» [14] (Janenova, Colin Gerard Knox, 2019).

КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

В создавшихся условиях особое значение приобретает вопрос качества предоставляемых государственных услуг и управления этим качеством.

Существующая в Республике Казахстан и Российской Федерации нормативная база содержит множество различных определений менеджмента качества, например:

В стандарте ИСО 9000:2005: «Управление качеством – часть менеджмента качества, направленная на выполнение требований к качеству. Менеджмент качества – скоординированная деятельность по руководству и управлению организацией применительно к качеству». В эту деятельность обычно включают разработку политики и целей в области качества, планирование качества, управление качеством, обеспечение и улучшение качества» [15].

В стандарте ИСО 8402:1994: «Управление качеством (англ. quality control) – методы и виды деятельности оперативного характера, используемые для выполнения требований к качеству. Общее руководство качеством, административное управление качеством (англ. quality management) – те аспекты общей функции управления, которые определяют политику в области качества, цели и ответственность, а также осуществляют их с помощью таких средств, как планирование качества, управление качеством, обеспечение качества и улучшение качества в рамках системы качества. В примечании добавлено, что обязанности по общему руководству качеством лежат на всех уровнях управления, но управлять ими должно высшее руководство. В общее руководство качеством вовлекаются все члены организации» [16].

Как видно из приведенных определений, их содержание весьма разнится и во многом, по-видимому, зависит от перевода заимствованных терминов.

На данный момент существует также множество определений качества услуг, например:

ГОСТ Р 50691–94: «Качество услуги – совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности потребителя» [17].

Международный стандарт СЕI IЕС 50: «Качество услуги – обобщенный эффект услуги, который определяет, в какой степени потребитель удовлетворен ею» [18].

Наряду с этим определение качества государственной услуги в законодательстве Республики Казахстан отсутствует, однако существует определение оценки качества оказания государственных услуг: «деятельность по определению эффективности мер по обеспечению услугополучателей доступными и качественными государственными услугами, оказываемыми центральными государственными органами, местными исполнительными органами областей, городов республиканского значения, столицы, районов, городов областного значения, акимами районов в городе, городов районного значения, поселков, сел, сельских округов» [11].

Другими словами, при отсутствии определения качества государственной услуги существует прямое требование повышения этого качества, и даже существует механизм оценки этого качества.

Однако стоит отметить, что в законодательстве развитых стран также зачастую отсутствуют четкие определения качества государственных услуг. Вместо этого описываются критерии, по которым качество государственных услуг должно измеряться, которые сводятся к удовлетворенности потребителя оказанием государственной услуги.

Как следует из приведенных выше определений, качество (как товаров, так и услуг) выражается в двух основных мерах: соответствии стандартам и способности удовлетворять потребности потребителей.

Применительно к государственным услугам качество выступает в двух проявлениях: соответствии нормативным правовым актам и удовлетворенности услугополучателей.

Для обеспечения надлежащего качества государственных услуг государство устанавливает определенные механизмы контроля качества. При этом в Законе Республики Казахстан «О государственных услугах» термин «контроль» используется только в отношении соответствующей деятельности государственных органов. Деятельность же негосударственных структур (физических лиц, некоммерческих организаций) Законом определяется как «общественный мониторинг качества оказания государственных услуг».

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Государственные услуги в Республике Казахстан включены в Реестр государственных услуг, утверждаемый Правительством страны. Каждая услуга при этом имеет утвержденный центральным государственным органом (например, уполномоченным министерством) стандарт, который описывает, кому и кем оказывается услуга, порядок оказания услуги, перечень необходимых документов (при этом истребование документов, подтверждающих сведения, имеющиеся в базах данных государственных органов, запрещено – такие сведения государственный орган-услугодатель получает самостоятельно), основания для отказа, порядок обжалования. Вторым обязательным документом для каждой государственной услуги является регламент, разрабатываемый непосредственным услугодателем – например, местным исполнительным органом. Регламент устанавливает порядок действий и взаимодействия структурных подразделений (работников) услугодателя в процессе оказания государственной услуги и содержит описание бизнес-процесса с указанием точного максимального времени для той или иной процедуры.

Как отмечают российские исследователи, в целях контроля качества государственных услуг необходимо использовать такие количественные характеристики, как:

· время, затраченное на предоставление/получение государственной услуги;

· издержки, связанные с предоставлением/получением государственной услуги [19] (Nagimova, 2009).

Государственные органы при оценке качества государственной услуги контролируют соответствие реального процесса стандарту и регламенту, т.е. соблюдение процедур, сроков и требований к документам. Такой контроль проводится как в плановом выборочном порядке, так и по жалобам услугополучателей в соответствии с Правилами, утвержденными уполномоченным государственным органом [20].

Однако услугополучатель (этот термин зафиксирован в законодательстве о государственных услугах и может служить аналогом термину «потребитель» в менеджменте) может оценивать качество предоставляемой ему услуги совершенно отличным от государства способом – путем сопоставления со своим предыдущим опытом, со своими ожиданиями и т.д. Кабушкин Н.И. и Бондаренко Г.А. отмечают: «При оценке качества услуги потребитель сравнивает то, что ему предоставили, с тем, что он желал получить. Ожидаемая услуга представляет из себя ожидаемое качество и может соотноситься с желаниями и индивидуальными нормами потребителей, с объективными представлениями об ожидаемом или другим стандартом сравнения» [21] (Kabushkin, Bondarenko, 2001).

В связи с этим методики оценки качества государственных услуг зачастую основаны на опросах услугополучателей об их впечатлениях по получению той или иной государственной услуги, т.е. сфокусированы не на соответствии услуги нормативным документам, а на взаимодействии услугополучателя и услугодателя. В казахстанском законодательстве закреплено понятие «общественный мониторинг качества оказания ^[1] государственных услуг», что акцентирует внимание именно на субъект-объектной стороне явления.

Данный подход между тем имеет свои ограничения: даже если услугополучатель удовлетворен оказанием государственной услуги, это не означает, что услуга оказана в соответствии со стандартом и регламентом, и наоборот. Например, услугополучатель получает услугу за 30 минут и на основе предыдущего опыта считает, что это неплохо, что фиксируется при обратной связи. Но он не знает, что регламент отводит на эту процедуру 20 минут. И уж тем более услугополучатель не может знать, что при необходимой оптимизации он может получить ту же государственную услугу не за 30, а за 5 минут. Таким образом, можно сделать вывод, что мнение услугополучателя хоть и является мерилом качества предоставления государственных услуг, но не является гарантией, что вся система работает максимально эффективно.

Кроме того, общественный контроль в большинстве случаев – квазиобщественный, поскольку финансируется государством, и непосредственным заказчиком выступает вполне определенный государственный орган – например Агентство по делам государственной службы Республики Казахстан. А в этом случае нельзя исключить определенной «направленности» контроля и наличия зависимости оценщика от заказчика.

Таким образом, налицо два существующих параллельно механизма оценки качества государственных услуг: государственный и общественный, показанные в таблице 2. Первый реализуется уполномоченными государственными органами, второй – организациями гражданского общества, неправительственными (некоммерческими, что не одно и то же) организациями и даже отдельными гражданами. Первый направлен на оценку соответствия количественным показателям, второй – на качественную оценку. Соответственно, первый максимально формализован, формализация второго – зависит от оценивающей стороны.

Таблица 2

Государственный и общественный контроль

качества государственных услуг

Основная тенденция будущего – симбиоз двух подходов по оценке качества государственных услуг: качественного, когда получение государственной услуги оценивает услугополучатель на основе своего субъективного мнения; и количественного, когда оцениваются количественные показатели по предоставлению государственных услуг. Данный принцип позволит не только предоставлять государственные услуги на уровне, соответствующем представлению услугополучателей, но и превосходить их ожидания за счет упрощения получения каждой из государственных услуг.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, необходимость совершенствования механизмов общественного контроля качества государственных услуг не вызывает сомнений. Актуальным и необходимым является также переход от индивидуальной направленности систем государственных услуг Республики Казахстан и Российской Федерации к направленности на удовлетворение общественных потребностей, когда во главу угла ставится качество сфер жизни общества в целом.

Об этом говорят выявленные проблемы и противоречия между высоким, согласно отчетам, качеством государственных услуг, например в сфере здравоохранения, и недостаточным уровнем качества системы здравоохранения в стране в целом. Еще одной проблемной стороной системы государственных услуг является разрыв между соответствием услуги стандартам и регламентам (т.е. формальным качеством) и степенью удовлетворенности услугополучателя (т.е. реальным качеством).

Эти, а также другие выделенные автором проблемы требуют продолжения работы по теме государственных услуг, выработки новых подходов к оценке качества и управления качеством.

Автору представляется целесообразным продолжение работ в следующих направлениях:

- дальнейшая разработка алгоритмов реинжиниринга бизнес-процессов государственных услуг с целью повышения качества отдельных услуг (например, наиболее массовых или наиболее проблемных, выделенных по результатам государственного контроля и/или общественного мониторинга качества);

- разработка подходов к коренному реформированию системы государственных услуг, переориентации услуг с направленности на индивидуального потребителя на удовлетворение потребностей общества в целом.

[1] Выделено автором.