Оценка качества государственных программ Российской Федерации и противодействие манипулированию их индикаторами

Наумов С.Н.1, Гусева Н.В.1, Гумеров Р.Р.1, Солнцева Л.И.1
1 Всероссийская академия внешней торговли Министерства экономического развития РФ

Статья в журнале

Экономическая безопасность (РИНЦ, ВАК)
опубликовать статью | оформить подписку

Том 5, Номер 4 (Октябрь-декабрь 2022)

Цитировать:
Наумов С.Н., Гусева Н.В., Гумеров Р.Р., Солнцева Л.И. Оценка качества государственных программ Российской Федерации и противодействие манипулированию их индикаторами // Экономическая безопасность. – 2022. – Том 5. – № 4. – С. 1391-1412. – doi: 10.18334/ecsec.5.4.114989.

Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=49860710

Аннотация:
Государственные программы – инструмент достижения национальных целей развития России на период до 2030 года, обеспечивающий содержательную взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования. Эффективность реализации госпрограммы зависит от качества её проработки, сбалансированности её структурных элементов, от уровня проработанности рисков и ограничений ее реализации в плановом периоде; эффективности системы управления её реализацией. Пока это остается вне рамок оценки, в результате при формальном достижении плановых значений элементов не всегда достигается ожидаемый социально-экономический эффект. Авторами разработана и прошла первичную апробацию многокритериальная модель оценки качества государственных программ Российской Федерации. Рассматриваются методологические предпосылки формирования модели оценки качества государственных программ. Предложенная модель отличается высокой устойчивостью к возможному манипулированию показателями с целью намеренного изменения рейтинга той или иной государственной программы. Под манипулированием индикаторами (показателями) понимается преднамеренное воздействие со стороны заинтересованных лиц в искажении реальных значений, соответствующих индикаторов (показателей) с целью представления лицу, принимающему решение, более выгодной для себя оценки состояния субъекта, находящегося в сфере ответственности, соответствующих заинтересованных лиц. Предложена система мер по противодействию манипулированию индикаторами и показателями государственных программ и национальных проектов.

Ключевые слова: стратегическое планирование, экономическая безопасность, государственные программы, качество государственных программ, манипулирование

JEL-классификация: H52, H56, H12



Введение. Социально-экономическая политика Правительства Российской Федерации реализуется посредством системы стратегического планирования, которое осуществляется в соответствии с законом о стратегическом планировании [1]. В настоящее время утверждено большое количество документов стратегического планирования, а также методик и регламентов их разработки, реализации и оценки эффективности. Однако нельзя утверждать, что в нашей стране сформирована современная система национального стратегического планирования, способная оперативно и эффективно реагировать на всевозможные изменения, вызовы и новые возможности. Особенно явно необходимость совершенствования системы стратегического планирования ощущается в связи с эскалацией санкционного давления коллективного Запада на Россию, которая наложилась на последствия COVID-19 [12; 17]. На первый план выдвигается решение вопросов надёжного обеспечения национальной и экономической безопасности страны и импортозамещения важнейших видов продукции, работ и услуг. В сублимированном виде эти вопросы должны находить отражение в стратегии долгосрочного социально-экономического развития страны. В настоящее время её миссию в определённой степени выполняет Указ Президента Российской Федерации о национальных целях развития страны на период до 2030 года (далее – НЦР) [3], а также Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 год (далее – Единый план) [11]. Вместе с тем, этот важнейший документ нельзя считать полноценной заменой стратегии социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу, в которой должно быть заложено описание перспективного облика её экономики и система скоординированных мер по его достижению. Кроме того, НЦР, очевидно, должны быть актуализированы в свете новых реалий и ограничений, а также в связи с изменением национальных приоритетов. «Требуется принятие мер правового и организационного характера, направленных на повышение эффективности взаимодействия органов публичной власти в сфере стратегического планирования, его научно-методологического, информационно-аналитического и кадрового обеспечения, что позволит создать условия для достижения целей и реализации задач социально-экономического развития Российской Федерации … и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации…» [2].

При формировании перспективного облика экономики России в качестве основы могут рассматриваться цели устойчивого развития ООН на период до 2030 года (далее – ЦУР) [18; 20; 21], а также сценарии развития мировой экономики и построение деревьев вызовов и рисков достижения НЦР.

Устойчивое развитие экономики предполагает гармонизацию интересов динамичного наращивания научно-производственного потенциала страны, достижения равновесия в её экосистеме и всестороннего развития человеческого потенциала. НЦР в основном соответствуют ЦУР и имеют межотраслевой, межрегиональный, межпрограммный, межпроектный характер, достижение любой из них невозможно в рамках какой-либо одной программы (проекта).

Достижение НЦР осуществляется через систему документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования на федеральном уровне, к которым относятся основные направления деятельности Правительства, Единый план [11], государственные программы Российской Федерации (далее – госпрограммы), государственная программа вооружения и национальные проекты (далее – НП) [2], которые включают в себя ряд федеральных проектов (ФП), в совокупности обеспечивающих реализацию НП. В свою очередь, ФП реализуются в рамках госпрограмм. Последним отводится особое место в системе государственного стратегического управления, поскольку они являются своеобразным мостиком между стратегическим и «бюджетным планированием» [15], одновременно выполняя роль главного инструмента реализации социально-экономической стратегии государства.

Основная часть. В настоящее время на долю госпрограмм приходится порядка 80% расходов федерального бюджета. Это, естественно, требует усиления результативности и повышения эффективности госпрограмм.

Действующая Методика оценки эффективности реализации госпрограмм, используемая в целях подготовки сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм и последующего их рейтингования, предполагает проведение анализа следующих сведений:

а) о степени соответствия установленных и достигнутых целевых показателей госпрограмм (за исключением показателей (индикаторов) подпрограмм и федеральных целевых программ госпрограмм);

б) о степени соответствия установленных и достигнутых целевых показателей подпрограмм (федеральных целевых программ) госпрограмм;

в) о реализации структурных элементов подпрограмм государственных программ на основе информации о наступлении контрольных событий;

г) о выполнении расходных обязательств Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ;

д) об оценке деятельности ответственных исполнителей в части, касающейся разработки и реализации госпрограмм (менеджмент) [5].

Фактически, речь идет об оценке степени достижения запланированных результатов и результативности реализации госпрограммы. Между тем, реализация госпрограммы (эффективная или не эффективная), помимо прочего, зависит от того, насколько качественно сформирована сама госпрограмма и ее структурные элементы; от уровня проработанности рисков и ограничений ее реализации в плановом периоде; эффективности системы управления реализацией. Тем не менее, все это остается вне рамок оценки. В результате при формальном достижении плановых значений элементов не всегда достигается изначально запланированный социально-экономический эффект.

Качество и результативность государственных программ. Несмотря, на во многом справедливую критику, госпрограммы давали и дают положительный результат. В этом отношении новая система управления госпрограммами [4] нацелена на усиление результативности и повышение эффективности госпрограмм. В частности, на решение этой задачи может существенно повлиять создание управляющего совета и определение в качестве куратора госпрограммы профильного вице-премьера, ответственного за ту или иную сферу деятельности. При этом, госпрограммы должны быть переориентированы на достижение НЦР, обеспечение национальной и экономической безопасности страны, в них должны быть включены показатели Единого плана [11]. В этой связи, для каждой цели госпрограммы и ее структурных элементов необходимо сформировать показатели, наиболее адекватно отражающие конечные общественно-значимые социально-экономические эффекты от реализации госпрограммы и надёжно защищённые от возможностей манипулирования.

Реализуемые в настоящее время госпрограммы существенно различаются в смысле вклада в достижение НЦР, масштабности, конкретности целей и задач, перечня и сбалансированности структурных элементов и т.д. В этой связи, результативность и эффективность каждой конкретной госпрограммы в значительной мере зависят от качества её разработки, степени учёта всевозможных факторов, ограничений и рисков, связанных с её реализацией в конкретном плановом периоде, от эффективности системы управления реализацией госпрограммы, в том числе процедур выявления и реагирования на новые существенные события, обстоятельства, вызовы и риски, которые невозможно было выявить и учесть в процессе разработки проекта.

В данной статье раскрываются методологические подходы к оценке качества государственных программ на этапах их разработки и корректировки.

Оценка качества проекта госпрограммы предполагает прохождение следующих этапов:

- выработка перечня критериев качества госпрограммы;

- установление шкалы значений оценки по каждому критерию с кратким описанием принципа выставления оценки;

- установление значений весовых коэффициентов каждого критерия в системе интегральной оценки качества госпрограммы;

- выработка перечня требований к экспертам, привлекаемых к оценке качества проекта госпрограммы:

- формирование пула экспертов;

- проведение инструктивного совещания с экспертами;

- проведение экспертизы качества проекта госпрограммы экспертами;

- консолидация экспертных оценок в разрезе групп экспертов и расчёт интегральной оценки качества госпрограммы;

- проведение рейтингования проектов госпрограмм с точки зрения оценки их качества;

- подготовка и представление доклада об оценке качества проектов госпрограмм для принятия решений в части дальнейшего прохождения рассмотренных проектов.

Предлагается проводить оценку качества проекта госпрограммы на основе следующих общих критериев:

- степень влияния госпрограммы на достижение НЦР;

- степень влияния госпрограммы на обеспечение национальной и экономической безопасности страны [19];

- степень «погруженности» национальных проектов в госпрограмму;

- оценка качества целеполагания госпрограммы;

- оценка сбалансированности элементов госпрограммы;

- оценка степени согласованности госпрограммы с документами стратегического планирования;

- оценка уровня сложности и масштабности госпрограммы;

- оценка уровня реализуемости госпрограммы;

- оценка эффективности системы управления реализацией госпрограммы, в том числе работы с отклонениями в реализации госпрограммы и адаптации к новым вызовам и возможностям.

Помимо перечисленных общих критериев предлагается дополнить оценку качества проекта госпрограммы следующими специальными критериями для направлений Перечня госпрограмм:

для направления I «Новое качество жизни»:

- оценка влияния госпрограммы на развитие человеческого потенциала;

- оценка насыщенности внутреннего рынка программной продукцией, характеризующая средний уровень обеспеченности целевой социальной группы продукцией, работами, услугами, ресурсами, предусмотренными госпрограммой;

- доступность услуг, предусмотренных данной госпрограммой, характеризующая степень охвата целевой социальной группы услугами, предусмотренными госпрограммой;

- удовлетворённость целевой социальной группы качеством продукции (работ, услуг), производимой в рамках данной госпрограммы;

для направления II «Инновационное развитие и модернизация экономики»:

- оценка влияния госпрограммы на повышение конкурентоспособности предметной области на мировом рынке;

- оценка влияния госпрограммы на повышение экономической безопасности в предметной области [16];

- оценка влияния госпрограммы на повышение уровня инновационности в предметной области;

- оценка влияния госпрограммы на повышение уровня технологичности в предметной области;

- оценка влияния госпрограммы на повышение уровня импортозамещения в предметной области;

- оценка влияния госпрограммы на увеличение экспортных возможностей в предметной области;

для направления III «Обеспечение национальной безопасности»:

- оценка влияния госпрограммы на укрепление национальной безопасности и ее отдельных составляющих;

- оценка влияния госпрограммы на повышение безопасности жизни граждан;

- оценка влияния госпрограммы на формирование стратегических резервов страны;

для направления IV «Сбалансированное региональное развитие»:

- оценка влияния госпрограммы на увеличение доли региона (мегарегиона) в ВВП;

- оценка влияния госпрограммы на увеличение занятости в регионе (мегарегионе);

- оценка влияния госпрограммы на увеличение денежных доходов жителей региона (мегарегиона);

- оценка влияния госпрограммы на развитие человеческого капитала региона (мегарегиона);

для направления V «Эффективное государство»:

- оценка влияния госпрограммы на положительное восприятие государственных институтов населением страны;

- оценка влияния госпрограммы на положительное восприятие государственных институтов бизнес-сообществом;

- оценка влияния госпрограммы на положительное восприятие государственных институтов зарубежными партнёрами (в т.ч. потенциальными);

- оценка влияния госпрограммы на повышение доверия к государственным институтам со стороны населения страны;

- оценка влияния госпрограммы на повышение доверия к государственным институтам со стороны бизнес-сообщества;

- оценка влияния госпрограммы на повышение доверия к государственным институтам со стороны зарубежных партнёров (в т.ч. потенциальных).

Методологические и методические подходы к оценке качества госпрограмм. В этой связи в Центре развития программно-целевого управления ВАВТ Минэкономразвития России по заказу Минэкономразвития России была разработана и прошла первичную апробацию многокритериальная модель оценки качества государственных программ Российской Федерации [7]. Новые методологические подходы трансформированы в алгоритм и инструментарий проведения оценки, доведены до уровня проекта Методических указаний и апробированы на примере нескольких госпрограмм различного формата и сфер реализации [8].

В основу модели оценки качества госпрограмм были положены следующие методологические предпосылки:

- понятия «качество госпрограммы» и «результативность реализации госпрограммы» необходимо разграничивать [9], такой подход используется в практике зарубежных стран [6]. Результативность характеризует фактическое выполнение плановых заданий, установленных в госпрограмме, в нормативных документах результативность реализации госпрограммы фактически трактуется как ее эффективность. При этом, качество госпрограммы характеризует ее способность генерировать общественно полезные эффекты, удовлетворяющие заданным критериям и отраженные в структуре и плановых заданиях госпрограммы;

- высокая результативность госпрограммы не всегда тождественна ее высокому качеству, поскольку плановые задания не всегда отвечают требованиям и критериям качества. Высокому качеству госпрограммы может сопутствовать ее низкая результативность и наоборот. Однако качество и результативность реализации госпрограммы не являются ее взаимоисключающими характеристиками. Напротив, они органически дополняют друг друга, а их совокупная оценка дает наиболее достоверное представление об эффективности государственной политики в сфере реализации соответствующей госпрограммы;

- оценку качества госпрограммы следует проводить по наиболее значимым характеристикам, или параметрам госпрограммы как документа стратегического планирования, разрабатываемого в рамках программирования и планирования. При этом, количественная оценка их качества проводится с использованием известных квалиметрических инструментов и методик [13].

Процесс подготовки методики подразумевал реализацию задач по разработке методологии, инструментария и процедур оценки. На схеме представлена модель многокритериальной оценки качества госпрограмм (рис. 1).

Рисунок 1. Модель многокритериальной оценки качества госпрограмм

Источник: составлено авторами.

В процессе проверки возможностей разработанной теоретической модели в реальных условиях был отработан понятийный аппарат и сформулированы ключевые термины и определения. Под качеством государственной программы предложено понимать совокупность ее параметров и частных свойств, корреспондирующих с содержательными и формальными требованиями к государственной программе как документу стратегического планирования. При этом, критерием качества государственной программы определено частное требование законодательства, нормативных документов и методических указаний, а также теоретически обоснованное и практически мотивированное суждение эксперта, в соответствии с которым оценивается уровень качества государственной программы и/или ее отдельных свойств Модель оценки качества государственной программы – установленная система правил, методик и инструментария, позволяющая получать целостную оценку качества программы, и на ее основе принимать управленческие решения относительно оцениваемой программы [8].

Оценку качества госпрограммы было предложено проводить по трем параметрам, каждый из которых, в свою очередь, состоит из определенного набора простых свойств программы, оцениваемых по предложенным критериям. Всего разработано 24 критерия оценки качества [8]:

1) Качество целеполагания. Осуществляется оценка свойств целей по 6-ти критериям.

2) Качество стратегического планирования. Оценка параметра складывается из оценки качества разработки индикаторов, структурных элементов и контрольных событий госпрограммы, оцениваемых суммарно по 14 критериям.

3) Управляемость программы или качество оперативного управления её реализацией. Оцениваются наличие и качество дополнительных и обосновывающих материалов, планы реализации и мониторинга, риск-менеджмент, механизм трудовой мотивации (4 критерия).

Целью апробации предложенной методики стала проверка основных принципов и инструментов оценки качества госпрограмм в рамках разработанной модели. Оценивалось качество шести госпрограмм, разработанных в разных форматах и относящихся к различным программным блокам. Оценка проводилась на примере действующих на 2021 год госпрограмм. Результаты носят предварительный характер и могут корректироваться как в процессе уточнения экспертных оценок, так и в рамках совершенствования методики.

Каждый из простых объектов в соответствии с предложенным критерием получал вербальную и балльную оценку. Сводная оценка по параметру формировалась как средняя арифметическая балльных оценок объектов по данному параметру. Интегральная оценка госпрограммы складывалась из суммы оценок по каждому параметру с учетом их весомости, или коэффициента значимости. Первоначально всем параметрам был присвоен одинаковый коэффициент значимости, равный 0,33, однако, при подготовке экспертных заключений после обмена информацией и дополнительных консультаций между экспертами был предложен альтернативный вариант оценки, где весомости параметров были пересмотрены: первые два параметра получили весомость 0,4, третий – 0,2. В итоге интегральная оценка качества определялась по формуле:

Ки = Кц х 0,4 + Ксп х 0,4 + Куп х 0,2,

где: Ки – интегральная оценка качества госпрограммы;

Кц – оценка качества госпрограммы по параметру «Качество целеполагания»;

Ксп – оценка качества госпрограммы по параметру «Качество стратегического планирования»;

Куп – оценка качества госпрограммы по параметру «Управляемость программы»

Экспертное заключение по каждой госпрограмме оформлялось в виде 4-х унифицированных таблиц с подробной пояснительной запиской. В трех таблицах отражались результаты оценки госпрограммы по трем перечисленным ранее параметрам качества, в четвертой – отражалась интегральная оценка качества госпрограммы, основанная на сводных оценках качества параметров госпрограммы с учетом их весомости (коэффициентов значимости). Пример итогового формирования интегральной оценки качества госпрограммы представлен в таблице 1. Содержащиеся в итоговых таблицах значения демонстрируют, по каким параметрам госпрограмм (при декомпозиции – объектам) имеются «провалы», проблемы и ресурсы для улучшения.

Таблица 1. Оценка качества госпрограммы (условный пример)

Параметры
Балльная оценка параметра
Весомость параметра
Вклад в интегральную оценку
Качество целеполагания
87,15
0,40
34,86
Качество стратегического планирования
86,50
0,40
34,60
Качество оперативного управления
57,75
0,20
11,55
Интегральная оценка качества госпрограммы
80,81
Источник: составлено авторами.

По результатам полученной интегральной оценки госпрограмме присваивается категория качества (рейтинг) в соответствии с заданными интервалами:

- программа высокого качества: 85-100 баллов;

- умеренно качественная программа: 70-84;

- удовлетворительно качественная программа: 50-69;

- программа низкого качества: 0-49.

Дальнейшее ранжирование госпрограмм может осуществляться и в соответствии с «плавающими» интервалами, аналогично оценке эффективности реализации госпрограмм на основе методики оценки эффективности реализации государственных программ [5].

Сопоставление полученных интегральных оценок по шести госпрограммам с результатами оценки эффективности этих госпрограмм [23] показало, что оценки качества госпрограмм могут не совпадать с оценками их результативности (эффективности реализации). Однако выявленные различия не являются критичными и антагонистическими, а качество и результативность реализации программы не являются ее взаимоисключающими характеристиками. Оценка качества и оценка результативности (реализации) госпрограммы дополняют друг друга, а их совместная оценка дает наиболее достоверное представление об эффективности государственной политики в сфере реализации соответствующей государственной программы

В процессе апробации был выявлен ряд «болевых точек» и узких мест стратегического планирования, связанных разными форматами госпрограмм [10]. В настоящее время в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О системе управления государственными программами Российской Федерации» [4] разрабатываются обновленные редакции госпрограмм, предусматривающие, в том числе, соблюдение единого формата. Тем не менее, в течение определенного «периода имплементации» проблема гармонизации оценки государственных программ различных форматов будет сохраняться.

Ощущался также дефицит информации, необходимой для достоверной и надежной экспертизы оценки качества госпрограмм по разработанной методике. Отметим также динамичность развития законодательства и нормативно-правового регулирования в области стратегического планирования, при котором субъекты порой просто не успевают переварить новации,

Использованная методика продемонстрировала свою валидность и технологичность, в рамках модели фундаментальность принципов оценки сочетается с гибкостью их практического применения, использование инструментария не требует специальной подготовки. В процессе пробной оценки качества госпрограмм были скорректированы некоторые формулировки и весомости отдельных параметров оценки, уточнялось число критериев. Однако при этом сохранялись все системообразующие элементы модели: обоснование параметров качества и их декомпозиция на простые свойства программы; отбор оценочных критериев и обоснование их весомостей; формулирование контрольных вопросов эксперту; вербальная и балльная оценка характеристик программы по заданным критериям качества.

Предложенная модель отличается высокой устойчивостью к возможному манипулированию показателями с целью намеренного изменения рейтинга той или иной программы. Эта устойчивость достигается, во-первых, использованием значительного числа частных критериев (24 критерия и соответствующих числовых значений), во-вторых, использованием интервальной шкалы оценки.

Выявленные различия в оценках качества и оценках результативности (эффективности реализации) проанализированных госпрограмм не являются критичными и антагонистическими. Напротив, два типа оценок – качества и эффективности реализации госпрограмм – формируют основу для разработки модели интегральной оценки качества стратегического планирования и управления. В обосновании методики такой оценки видится одно из направлений дальнейших исследований.

При этом одной из «болевых точек» как госпрограмм, так и системы стратегического планирования в целом является подверженность в этой системе индикаторов (показателей) разного рода манипулированию.

Риски манипулирования индикаторами (показателями) госпрограмм. Под манипулированием индикаторами (показателями) понимается преднамеренное воздействие со стороны заинтересованных лиц в искажении реальных значений соответствующих индикаторов (показателей) с целью представления лицу, принимающему решение, более выгодной для себя оценки состояния субъекта, находящегося в сфере ответственности соответствующих заинтересованных лиц.

Борьба с разного рода манипулированием ведётся в различных сферах экономической деятельности, в частности, профессиональные участники рынка ценных бумаг обязаны принять и обеспечить функционирование системы мер по противодействию манипулированию на финансовом рынке. Эти меры призваны создать надёжную преграду искусственно создаваемым скачкам цен на финансовые инструменты, несправедливому обогащению инициаторов этих манипуляций и искажению реальной ситуации на соответствующем рынке.

В связи с этим крайне важно, чтобы индикаторы (показатели), используемые в системе управления, были не только максимально адекватны измеряемым с их помощью явлениям и процессам, но и быть в максимально возможной степени защищены от манипулирования со стороны субъектов процесса управления. Уделяя должное внимание вопросам адекватности индикаторов (показателей) соответствующим явлениям и процессам, вопросы оценки их манипулируемости отошли на второй план. В этой связи всё больше настораживает практика частого «уточнения» методик расчёта индикаторов (показателей) со стороны Росстата, не позволяющая построить корректные ряды значений этих индикаторов (показателей) за более-менее длительный период. Кроме того, нечёткие либо неоднозначные формулировки как смысла и содержания самих индикаторов (показателей), так и методик их расчётов создаёт определённые ниши для манипулирования при расчёте их как плановых, так и, что особенно критично, фактических значений. Это, в свою очередь, создаёт дополнительные сложности при оценке реальных «тенденций изменений в экономике» [14] даже в краткосрочной перспективе, и тем самым, снижает эффективность управления.

Поэтому, оценка манипулируемости индикаторов (показателей), используемых при мониторинге и оценке результативности и эффективности проектов (программ) крайне необходима лицам, курирующим соответствующие проекты (программы) для принятия эффективных решений в части их дальнейшей реализации и корректировки (в случае необходимости).

Можно выделить три основных источника манипулирования.

1. Наличие «узких мест» и неоднозначных положений в методических материалах, лежащих в основе расчёта соответствующих индикаторов (показателей).

2. Неустойчивость методик расчёта индикаторов (показателей), частое внесение в них изменений, которые затрудняют объективную оценку динамики изменений значений индикаторов (показателей) и корректное построение их временных рядов.

3. Преднамеренные действия исполнителей, направленные на искажение реального состояния явлений и процессов в рамках данного проекта (программы), в своих личных либо групповых интересах в ущерб государственным, либо общенациональным интересам.

Дефицит достоверной информации, необходимой для принятия управленческих решений, на практике зачастую компенсируется посредством разного рода экспертных оценок и социологических опросов, результаты которых далеко не всегда могут быть использованы для принятия управленческих решений вследствие их весьма поверхностной аргументации (либо отсутствии таковой) и отсутствия ответственности за достоверность результатов.

Оценка уровня манипулируемости индикатора (показателя) должна строиться на следующих постулатах:

1. Чёткая формулировка индикатора (показателя), установленная законом (подзаконным актом, методическим документом органа исполнительной власти в соответствующей сфере деятельности и т.п.), не допускающая вольных трактовок со стороны пользователя. На наш взгляд, желательно, чтобы расчёты индикаторов (показателей) проектов (программ) осуществлялись в соответствии с методиками, принятыми в международной статистике;

2. Наличие надёжной и достоверной фактографической базы значений индикатора (показателя) как минимум за 15 лет ретроспективного периода;

3. Наличие общегосударственной системы сбора, обработки и хранения информации, необходимой для расчёта соответствующего индикатора (показателя);

4. Наличие эффективной системы мер оценки достоверности предоставляемой информации;

5. Наличие эффективной системы защиты этой информации от внесения в неё изменений и искажений пост-фактум;

6. Наличие эффективной системы хранения информации, включая её резервное копирование;

7. Наличие адекватной системы ответственности за нарушение правил и процедур работы с информацией, создающих риск её искажения либо утраты;

8. Достаточность системы мер по управлению рисками реализации проекта (программы) для достижения целевых значений индикаторов (показателей) проекта (программы);

9. Адекватность системы управления реализацией проекта (программы) и компетенций её участников целям и задачам соответствующего проекта (программы).

Для оценки уровня манипулируемости каждого индикатора (показателя) нацпроекта предлагается разрабатывать систему мер по предотвращению манипулирования их значениями.

В этих целях на первом этапе выявляются возможные «лазейки» для манипулирования. Для этого предлагается сформировать экспертный пул, который должен выявить подобные «лазейки» и описать возможные варианты их использования. Эти задачи могут быть решены двумя путями:

- методом традиционного «мозгового штурма»;

- путём заполнения специально разработанных анкет, заполняемых экспертами автономно.

Для проведения экспертных оценок необходимо выработать систему критериев, на основе которых должен производиться отбор экспертов.

Представляется, что для максимальной объективности этих экспертных оценок необходимо обеспечить равное представительство в экспертной группе (например, по 3 эксперта) следующих категорий специалистов:

- представители бизнес-сообщества и профессиональных ассоциаций (ТПП России и субъектов Российской Федерации, РСПП, «Опора России», «Деловая Россия», СРО соответствующего профиля и т.п.), связанных с производством программных продуктов в рамках данного проекта (программы) (далее – программный продукт);

- представители бизнес-сообщества и ассоциаций, связанных с потреблением программного продукта;

- представители научного сообщества (институтов РАН, отраслевых и региональных НИИ, вузов), связанные по профилю своей деятельности с объектом соответствующего проекта (программы) (с обязательным включением в эту группу не менее 2 специалистов по статистике в области исследования).

Эксперты должны соответствовать следующим критериям:

- наличие высшего образования по специальности, соответствующей профилю проекта (программы), либо высшего экономического образования (приоритет – экономическая статистика);

- опыт работы в соответствующей сфере не менее 5 лет;

- отсутствие конфликта интересов в распределении ресурсов в рамках проекта (программы);

- наличие опыта участия в обсуждении (в том числе в рамках научно-практических мероприятий, публичных обсуждений, совещаний и т.п.) практических вопросов, прямо или косвенно связанных с объектом соответствующего проекта (программы), либо научных публикаций по соответствующей проблематике [1].

Ранжирование индикаторов (показателей) проекта (программы) по критерию манипулируемости предлагается осуществлять по следующим критериям:

- индикатор (показатель) объективно необходим для оценки достижения целей и решения задач данного проекта (программы), не подвержен манипулированию; его исключение создаёт высокий риск достижению целей и решению задач проекта (программы) в установленные сроки; его замена альтернативным индикатором (показателем) в сложившихся условиях нецелесообразна либо невозможна;

- индикатор (показатель) важен для оценки достижения целей и решения задач данного проекта (программы), подвержен незначительному манипулированию; его исключение создаёт средний риск достижению целей и решению задач проекта (программы) в установленные сроки; его замена альтернативным индикатором (показателем) в сложившихся условиях нецелесообразна, но возможна;

- индикатор (показатель) не критичен для оценки достижения целей и решения задач данного проекта (программы), в высокой степени подвержен манипулированию; его исключение не создаёт существенного риска достижению целей и решению задач проекта (программы) в установленные сроки; его замена альтернативным индикатором (показателем) в сложившихся условиях возможна.

Экспертные оценки должны содержать описание возможных форм и методов манипулирования данным индикатором (показателем) (желательно с практическими либо условными примерами), возможных рисков и последствий подобного манипулирования, предлагаемых мер по противодействию манипулирования индикатором (показателем) и / или альтернативных вариантов его замены (в случае необходимости) и быть:

- лаконичны;

- логически либо фактографически аргументированы;

- оформлены по единой форме, позволяющей проводить их анализ, сопоставление, обработку и консолидацию.

На втором этапе осуществляется консолидация результатов экспертных оценок, которую осуществляет рабочая группа, уполномоченная Минэкономразвития России. Результаты консолидации направляются в форме отчёта лицу, курирующему данный проект (программу).

На третьем этапе лицо, курирующее данный проект (программу), принимает решение о направлении рекомендаций относительно уточнения перечня индикаторов (показателей) проекта (программы) его руководителю (ответственному исполнителю).

На завершающем этапе руководитель проекта (ответственный исполнитель программы) направляет лицу, курирующему данный проект (программу), его доработанную версию с пояснительной запиской с описанием внесённых изменений.

Заключение

Полученные результаты подтверждают актуальность дальнейших исследований в области научного (в том числе научно-прикладного), нормативного и методического обеспечения процессов стратегического планирования и управления. Это касается как собственно процессов разработки документов стратегического планирования, включая государственные программы Российской Федерации, так и выявления, оценки и предотвращения рисков, сопровождающих их реализацию (риск-менеджмента государственных программ).

Проблематика манипулирования показателями госпрограмм является наименее изученной сферой риск-менеджмента и требует дальнейшей глубокой проработки. Полагаем, представленные результаты исследований создают для этого определённый задел.

[1]Данный перечень критериев может корректироваться по мере накопления практического опыта в части разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм.


Источники:

1. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841 (дата обращения: 06.06.2022).
2. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». Consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_357927 (дата обращения: 06.06.2022).
3. Указ Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 г. № 633 «Об утверждении основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации». Consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_400057 (дата обращения: 06.06.2022).
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2021 года № 786 «Положение о системе управления государственными программами Российской Федерации». Consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_385064/92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b (дата обращения: 06.06.2022).
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2019 г. № 903 «Об утверждении Правил формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации, внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации». Consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_329312 (дата обращения: 06.06.2022).
6. Глоссарий государственного управления финансами. Версия 3. Pempal.org. [Электронный ресурс]. URL: https://www.pempal.org/glossary (дата обращения: 06.06.2022).
7. Гумеров Р.Р., Гусева Н.В., Лысенко А.А. Методология оценки качества государственных программ Российской Федерации на основе многокритериальной модели // Менеджмент и бизнес-администрирование. – 2021. – № 2. – c. 35-47. – doi: 10.33983/2075-1826-2021-2-35-47.
8. Гумеров Р.Р., Гусева Н.В., Солнцева Л.И. Оценка качества государственных программ: итоги апробации многокритериальной модели (результаты, проблемы, возможности) // Менеджмент и бизнес-администрирование. – 2021. – № 4. – c. 28-38. – doi: 10.33983/2075-1826-2021-4-28-38.
9. Гумеров Р.Р., Гусева Н.В. Проблемы оценки эффективности государственного регулирования и бюджетной поддержки российской экономики // Российский экономический журнал. – 2018. – № 1. – c. 66-80.
10. Гумеров Р.Р. Новые подходы к разработке государственных программ Российской Федерации и первый опыт их практического воплощения // Российский экономический журнал. – 2021. – № 5. – c. 31-41. – doi: 10.33983/0130-9757-2021-5-31-41.
11. Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 год. Garant.ru. [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc/402829258 (дата обращения: 06.06.2021).
12. Казанцев С.В. Жизнь под санкциями // Экономическая безопасность. – 2022. – № 2. – c. 371-386. – doi: 10.18334/ecsec.5.2.114789.
13. Камынина Н.Р. Теория многомерной оценки качества сложного социально-экономического объекта // Наука и бизнес: пути развития. – 2019. – № 1(91). – c. 113-119.
14. Караваева И.В., Казанцев С.В., Коломиец А.Г., Френкель А.А., Быковская Ю.В., Иванов Е.А., Лев М.Ю., Колпакова И.А. Основные тенденции развития экономики России на очередной трехлетний период: анализ, риски, прогноз // Экономическая безопасность. – 2020. – № 4. – c. 415-442. – doi: 10.18334/ecsec.3.4.111031.
15. Караваева И.В., Быковская Ю.В., Бухвальд Е.М., Казанцев С.В., Коломиец А.Г., Лев М.Ю., Колпакова И.А. Экспертная оценка проекта федерального бюджета на 2022 год и на плановый период 2023-2024 годов // Экономика и управление: проблемы, решения. – 2021. – № 11(119). – c. 138-163. – doi: 10.36871/ek.up.p.r.2021.11.01.019.
16. Караваева И.В., Лев М.Ю. Результирующие проблемы экономической безопасности современной России (по итогам проведения Международной научно-практической конференции «VI Сенчаговские чтения: Экономическая безопасность России в новой реальности») // Экономическая безопасность. – 2022. – № 2. – c. 711-736. – doi: 10.18334/ecsec.5.2.114772.
17. Лев М.Ю., Лещенко Ю.Г. Экономическая безопасность в системе здравоохранения в период пандемии COVID-19: ответная реакция государств и финансовых органов // Экономика, предпринимательство и право. – 2020. – № 6. – c. 1857-1884. – doi: 10.18334/epp.10.6.110511.
18. Лев М.Ю., Лещенко Ю.Г. Анализ концепции безопасности Организации Объединенных Наций в процессе глобальной интеграции // Экономическая безопасность. – 2022. – № 1. – c. 11-44. – doi: 10.18334/ecsec.5.1.113726.
19. Лещенко Ю.Г. Экономическая безопасность России в глобальной динамике интеграции // Экономическая безопасность. – 2021. – № 3. – c. 657-670. – doi: 10.18334/ecsec.4.3.112994.
20. Национальный набор показателей ЦУР. Rosstat.gov.ru. [Электронный ресурс]. URL: https://rosstat.gov.ru/sdg/national (дата обращения: 19.04.2022).
21. Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 6 июля 2017 года. Ggim.un.org. [Электронный ресурс]. URL: https://ggim.un.org/documents/A_Res_71_313_r.pdf (дата обращения: 19.04.2022).
22. Руденко М.Н. Региональные различия как угроза экономической безопасности Российской Федерации // Экономическая безопасность. – 2022. – № 2. – c. 491-510. – doi: 10.18334/ecsec.5.2.114555.
23. Анализ госпрограмм-2020. Выводы Счетной палаты РФ по отдельным государственным программам. Счетная палата РФ. [Электронный ресурс]. URL: https://ach.gov.ru/audit/gp-2020 (дата обращения: 06.06.2022).

Страница обновлена: 07.12.2022 в 12:24:31