Методологические аспекты оценки и управления качеством образовательных программ в системе профессионального развития кадров государственной службы

ВВЕДЕНИЕ

Профессиональное развитие кадров государственной службы является одним из ключевых аспектов в повышении результативности государственного управления, поскольку «роль и позиции государства в современном мире определяют прежде всего люди, условия для их развития, самореализации и творчества каждого человека» [1]. Для этого программы и мероприятия по профессиональному развитию государственных служащих должны обеспечивать необходимое качество подготовки и эффективность использования результатов обучения. При этом вопрос оценки качества образовательных программ должен быть решен не только по факту их реализации, но уже на этапе разработки. Актуальность решения методологических вопросов управления качеством профессионального развития кадров государственной службы определяется необходимостью всестороннего, независимого и квалифицированного анализа реализуемых программ, как гарантии качества профессионального развития государственных служащих.

Реализация процессов профессионального развития государственных служащих характеризуется специфическими условиями динамики развития государственной службы и является актуальной проблемой, требующей серьезного методологического, теоретического и технологического обеспечения. Методологические основы профессионального развития кадров заложены в рамках традиции философских (М. Шелер [2], М.К. Мамардашвили [3] и др.) и психологических (П.Я. Гальперин [4], С.Л. Рубинштейн [5], В.И. Слободчиков [6] и др.) исследований, ориентированных на деятельностный подход в развитии человека. Теоретические основы профессионально-личностного развития рассмотрены в работах А.Г. Асмолова [7], Б.Ф. Ломова [8], Н.С. Пряжникова [9] и др. авторов. В условиях перехода экономики РФ к рыночным отношениям значительный вклад в теорию и практику управления профессиональным развитием персонала внесли Б.С.Гершунский [10], Э.Е.Старобинский [11], С.В.Шекшня [12], Ю.В.Яковец [13] и другие авторы. Повышению качества профессионального развития персонала значительное внимание уделяли и уделяют в своих исследованиях Н.А.Волгин [14], А.Я.Кибанов [15], А.А.Никифорова [16], Ю.Н.Царегородцев [17], Н.М.Сладкова [18] и другие ученые. Вопросам профессионального развития государственных служащих посвящены работы представителей научно-педагогического сообщества (А.И.Турчинова [19], К.О.Магомедова [20], Т.Б.Лавровой [21] С.А.Еварович [22], и др.) и региональных практиков (Н.А.Беспаловой [23], Е.Н.Луковцевой [24] и др.).

На сегодняшний день создана научная база и категориальный аппарат исследования процессов профессионального развития и формирования кадрового потенциала трудовой сферы. В то же время, не вполне определены научно обоснованные требования и подходы к управлению качеством образовательных программ в системе госслужбы. Кроме того, в современной системе подготовки кадров государственного управления отсутствуют нормативно закрепленные организационные механизмы управления этим процессом. Это определяет научно-практическую новизну и прикладную значимость данного исследования.

Целью работы является изучение методологических аспектов оценки и управления качеством программ профессионального развития государственных служащих. В качестве основной гипотезы рассматривается целесообразность использования механизма экспертной оценки как основы для принятия решений по реализации и совершенствованию образовательных программ.

В качестве информационно-методической основы использовались работы по вопросам управления качеством образовательных услуг, методические и нормативные материалы по управлению профессиональным развитием государственных гражданских служащих Российской Федерации, методические материалы и практические результаты информационно-аналитического и организационно-методического сопровождения реализации федеральной программы подготовки и переподготовки резерва управленческих кадров в 2010-2023 гг.

Общие вопросы оценки качества образовательных программ профессионального развития государственных служащих

В первую очередь, обратимся к общим подходам к определению качества образования. В отечественной практике данная проблематика отражена в работах М.Л.Аграновича [25], В.А.Болотова [26], К.Г.Кязимова и П.Н.Новикова [27], А.М.Моисеева [28], А.М.Новикова [29],, Н.Н.Ломовцевой [30], М.М.Поташника [31] и др. Вопросы оценки качества дополнительного профессионального образования, которое имеет преобладающий характер в системе профессионального развития госслужбы, рассматриваются в работах А.А.Ахметшина [32], Н.Н.Аниськиной [33], О.Ю.Милешиной [34]. С учетом отечественной и зарубежной практики, можно выделить ряд наиболее применимых подходов к пониманию понятия «качества» для решения задач совершенствования подготовки кадров:

- качество как «пригодность для использования», «удовлетворение запросов потребителя» [35];

- качество как «удовлетворение потребностей и ожиданий потребителя» (ИСО 9001:2015) [36];

- качество как «соотношение цели и результата, как меры достижения целей при том, что цели (результаты) заданы только операционально и спрогнозированы в зоне потенциального развития» [31];

- качество как «характеристика системы образования, отражающая степень соответствия реальных достигаемых образовательных результатов нормативным требованиям, социальным и личностным ожиданиям» [29].

Вне зависимости от конкретного подхода, общей является оценка соответствия – требованиям, ожиданиям. А в контексте образовательной деятельности качество – способность образовательных программ удовлетворять потребности и ожидания всех заинтересованных в результате обучения сторон (самого обучающегося, работодателя, непосредственного руководителя и пр.).

Обращаясь к вопросу оценки качества образовательных программ, необходимо базироваться на ключевых принципах формирования программ профессионального развития – целеполагании и результат ориентированности. Кроме того, необходимо учитывать, что формирование и реализация программ профессионального развития государственных служащих характеризуются рядом особенностей:

- обучение происходит, как правило, в той области профессиональной деятельности, где служащий уже продемонстрировал достаточно высокий профессиональный уровень;

- обучение направлено на формирование ключевых компетенций, соответствующих обновленной квалификации по новому месту работы (при реализации индивидуальных карьерных траекторий);

- государственный служащий обладает определенным профессиональным и социальным статусом и часто не готов воспринимать информацию в традиционной форме «учитель-ученик».

Качество таких программ подготовки должно быть соотнесено и с опытом (прошлым) служащего, и с его уровнем профессионально-личностными характеристикам (сегодняшними), и с профессиональными целями, которые должны быть достигнуты по завершении обучения (в будущем).

В связи с этим обеспечение качества программ обучения государственных служащих является сложной задачей, требующей учета множества факторов, характеризующейся высокой важностью, т.к. качество содержания и реализации таких программ напрямую оказывает влияние на развитие ключевых компетенций служащих, а значит и на эффективность их работы в целях решения задач, стоящих перед государственными органами.

Построение системы управления качеством этих программ должно базироваться на пяти основных аспектах, которые формируют системный подход к обеспечению качества профессионального развития кадров ^[1]:

- политика и управление (нормативное регулирование и обеспечение);

- стандартизация требований;

- организация обучения;

- оценка и признание;

- создание баз данных и баз управления знаниями.

Исходя из рассмотренных положений, можно определить следующие условия формирования системы управления качеством и эффективностью программ профессионального развития госслужащих:

- основа на исследованиях и достоверных фактических данных, определяющих конкретные потребности в навыках и компетенциях, требующих развития;

- включение в работу независимых экспертов – социальных партнеров, представителей органов власти и профессионального сообщества, образовательной среды;

- обязательный мониторинг актуальности используемых показателей качества и стандартов, их регулярный пересмотр для обеспечения актуальности;

- обеспечение оценки и признания целесообразности использования в обучении образовательных программ с подтвержденной актуальностью, достоверностью и востребованностью форм, методов и содержания;

- все процессы сбора данных обеспечены соответствующими объективными и надежными инструментами и механизмами.

Экспертиза образовательных программ как инструмент управления их качеством

Одним из инструментов управления качеством образовательных программ является экспертиза, подразумевающая независимое комплексное исследование, носящее научно-методический характер и выявляющее соответствие содержания программ установленным требованиям и конкретным целям профессионального развития.

Цель экспертизы – получение обоснованной информации для проведения всесторонней комплексной оценки образовательных программ с точки зрения их соответствия требованиям и регламенту работы с государственными служащими в целом и конкретными целевыми группами, например, резервом управленческих кадров.

Задачи экспертизы:

- получить информацию о качестве содержания программы (актуальность, новизна или оценка апробации, эффективность, соответствие последним достижениям научной мысли, исследовательским данным, методическим разработкам и пр.);

- оценить качество применяемых образовательных технологий в части ориентации на индивидуализацию учебного процесса, характеристики используемых информационных технологий, доступности практического освоения учебного материала и пр.;

- проанализировать степень востребованности программы, отношение к ней со стороны потребителей (учет современных реалий, гибкость, практическая значимость программы для развития необходимых компетенций участников обучения).

Объект экспертизы – это образовательные программы, реализуемые в рамках решения задач профессионального развития конкретной целевой групп госслужащих.

Предмет экспертизы – отдельные характеристики образовательных программ, которые оцениваются с точки зрения их содержательного содержания, дидактического соответствия и практической актуальности.

Предлагаемая модель экспертной оценки представлена на рисунке 1.

Источник: разработано авторами

Рисунок 1 – Модель экспертной оценки

Общие условия, необходимые для достижения цели и задач экспертизы рассмотрены авторами в предшествующих исследованиях [37] и приведены в таблице 1.

Таблица 1 – Условия проведения экспертной оценки

Можно выделить два направления оценки программ обучения в рамках проведения экспертизы:

а) научно-методическая составляющая реализации образовательной программы и соответствия ее содержания требованию развития необходимых компетенций (профессиональных, управленческих);

б) оценка результативности и эффективности программы.

Применительно к профессиональному развитию кадров, оценка результативности является важной составляющей экспертизы образовательных программ. При оценке программ профессионального развития могут использоваться такие показатели, как:

- уровень усвоения знаний и навыков: насколько успешно участники программы усваивают предлагаемый материал и развивают необходимые знания и навыки,

- уровень удовлетворенности: мнение участников о программе, их удовлетворенность содержанием, методиками обучения, организацией и результатами,

- улучшение производительности: влияние программы на повышение качества работы или достижение других бизнес-результатов участников обучения,

- вовлеченность и карьерный рост: насколько успешно программа способствует вовлечению и карьерному росту сотрудников, привлекает их интерес и мотивацию для дальнейшего профессионального развития.

Ключевой характеристикой эффективности программ профессионального развития является перенос результатов обучения в практическую деятельность - измеряется способность участников применять полученные знания и навыки на практике для улучшения своей работы.

Т.к. основным недостатком экспертных методов оценки является их субъективность, то очень важным является формирование четких и понятных критериев оценки, которые позволят экспертизе быть максимально объективной.

Указанные выше направления оценки определяют условия для формирования алгоритма проведения экспертизы, требований к экспертам, задействованным в оценке образовательных программ с точки зрениях их результативности и эффективности, а также использования авторами адаптивных и инновационных подходов и методов в образовательном процессе ^[2]. Дополнительными критериями, учитывающими ожидаемые результаты реализации образовательной программы, могут быть:

1. В рамках создания условий профессиональной коммуникации и обмена успешным управленческим опытом – создание образовательной инфраструктуры, коммуникационных площадок, в т.ч. с использованием информационных технологий, для обмена опытом, профессионального общения, диалога с профессиональным сообществом, как в рамках учебного процесса, так и в процессе самообразования.

2. Необходимость создания условий для отработки на практике полученных знаний и навыков формулирует запрос к практическому закреплению знаний, формированию навыков. Этот запрос, с одной стороны, требует использования в образовательном процессе особых форм подачи и интерпретации информации, использования практикоориентированных образовательных технологий, а с другой – обеспечение возможности реализации полученных знаний и навыков вне процесса обучения, а также экспертной оценки уровня усвоения этих знаний и навыков.

3. Использование системного подхода к разработке и реализации программ профессионального развития предусматривает обеспечение взаимосвязанности всех элементов подготовки – от модульности построения образовательных программ и возможности их интеграции по целевым группам обучающихся, до обеспечения гибкости формирования содержания образовательных программ с учетом динамики внешней среды и социально-экономических изменений.

4. Повышение уровня знаний и навыков имеет два аспекта – содержательный и организационный. Как отмечается, например, в Программе подготовки и переподготовки управленческих кадров [3], «критерии оценки управленческого потенциала, методики обучения, механизмы отбора образовательных программ и их реализация должны быть адаптированы к потребностям целевых групп, учитывать специфику их деятельности, направлены на развитие профессионально важных качеств и управленческой компетентности». Это обусловливает, во-первых, необходимость учета востребованности программы обучения «целевыми группами», их практическую ценность для них. Во-вторых, предъявляет требования к самим экспертам в части владения актуальным запросом со стороны целевой аудитории, знаний современных тенденций в области тем образовательных программ и модулей.

5. Реализация мероприятий по реализации индивидуальных планов развития госслужащих подчеркивает важность применения личностного (индивидуального) подхода в образовательном процессе, что должно отражаться в реализации подходов к проектной работе в рамках обучения, в формировании индивидуальных планов и использовании рекомендаций, полученных по итогам оценочных процедур при формировании предложений по составу и содержанию тренингов. Наличие возможности такой индивидуальной настройки в рамках образовательных программ должно быть учтено экспертами при их оценке.

С организационной точки зрения крайне важным является обеспечение принципов объективности и независимости экспертизы. Экспертиза должна проводиться независимой от образовательных организаций организацией, обладающей достаточным уровнем компетенций для анализа как предметной области реализуемых программ, их актуальности, научно-практической значимости и ценности, так и общих педагогических характеристик образовательного процесса.

Проведение экспертизы осуществляется компетентными специалистами в этой области, заключение которых является отправной точкой для действия других специалистов. Как отмечают практики, «вопрос об экспертной компетентности является ключевым для любых видов экспертных действий, его определение необходимо и с точки зрения уверенности в результате экспертизы, и с позиций необходимого уровня открытости и прозрачности проводимой оценки качества» [38]. Для целей проведения экспертизы содержания программ подготовки профразвития выделяют три критерия оценки экспертной компетентности [38]:

а) «уровень профессиональных достижений (насколько эксперт разбирается в рассматриваемой проблеме, насколько он осведомлен о тенденциях развития науки и методологии в данной отрасли знаний);

б) степень признания профессиональным сообществом (не всегда наличие профессиональных достижений подкрепляется адекватной степенью признания в профессиональном сообществе)»;

в) независимость и отсутствие конфликта интересов.

Ответственность за формирование состава экспертов лежит на организаторе экспертизы, который является ответственным за подбор экспертов, имеющих достаточный уровень экспертной компетентности, соответствие их количества и состава принципам комплексной, системной экспертной оценки образовательной программы.

Проведение экспертизы может проходить в три этапа:

- до запуска процесса обучения в целях обеспечения возможности принятия превентивных мер по корректировке и повышению уровня соответствия образовательных программ требованиям работы с конкретной целевой группой госслужащих (первичная экспертиза);

- по окончании обучения по образовательной программе – для оценки ее результативности и эффективности;

- по истечении 2-3 летнего периода реализации программы (возможно ранее, в зависимости от тематики и динамики изменения предметной области программы) – в целях оценки необходимости ее модернизации и совершенствования.

Оценочная экспертиза может быть повторной в том случае, если подводятся промежуточные или итоговые (по завершению образовательного цикла) результаты эффективности реализации образовательной программы. В этом случае к участию в экспертизе образовательной программы могут дополнительно привлекаться ее слушатели, а также их работодатели для оценки результативности образовательных мероприятий.

Как в случае первичной, так и повторной экспертизы могут быть приняты принять три решения:

а) признать образовательную программу соответствующей поставленным перед ней задачам и рекомендовать для реализации в следующих периодах;

б) рекомендовать провести доработку/коррекцию программы для реализации в следующих периодах;

в) рекомендовать отклонить образовательную программу и не допускать для дальнейшего применения в рамках федеральной программы.

Организация, ответственная за проведение экспертизы, обязана предоставить развернутую мотивацию результатов экспертной оценки автору/авторам образовательной программы по его/их запросу.

Также представляется целесообразным повысить объективность оценки качества реализуемых программ за счет использования принципов оценки «360 градусов» и включения в этот процесс не только участников программы в рамках обратной связи во время обучения и через полгода после завершения обучения, но и вышестоящего руководителя, направившего своего сотрудника на обучение, а также внутреннего/внешнего клиента (в зависимости от специфики занимаемой должности), на повышение качества работы с которым собственно и направлена образовательная программа.

Поскольку профессиональное развитие предусматривает получение новых компетенций и, как следствие, результативности работника, мнение руководителя, коллег и внешних клиентов о фактическом изменении этих характеристик позволит получить более объективную оценку результативности программ профразвития. Кроме того, это позволит повысить вовлеченность руководителя, будет мотивировать на формирование благоприятной среды реализации новых знаний и возможностей своих сотрудников. Такие опросы должны проводиться не сразу по окончании обучения, а по прошествии минимум полугода для обеспечения возможности адаптации и воплощения новых компетенций в профессиональной деятельности.

Реализация рассмотренного подхода будет содействовать формированию условий для эффективного переноса результатов обучения в профессиональную служебную деятельность госслужащих.

Практика проведения экспертизы

На основе описанного методологического подхода к оценке качества образовательных программ проводится научно-методическая экспертиза содержания программ обучения федерального резерва управленческих кадров, реализуемых в рамках федеральной программы "Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010-2024 годы)" [4] (далее – Программа), учитывающая целевые показатели эффективности Программы и показатели мониторинга системы образования.

Результаты оценки экспертов на протяжении последних 5 лет показывают высокий уровень реализации Программы. В последнее время эксперты отмечают снижение уровня индивидуализации программ обучения за счет значительного сокращения их продолжительности и исключения из структуры образовательной программы персонализированного набора тренингов, направленных на развитие профессионально-личностных качеств по итогам оценки резервистов на входе в Программу. Кроме того, отмечается некоторое снижение результатов по внедрению проектных работ, результаты анализа которых необходимо учесть при планировании образовательных мероприятий на перспективу. В качестве рекомендаций эксперты обозначили важность вовлечения в образовательный процесс руководителей резервистов как участников оценки программ обучения, что окажет позитивное влияние на качество образовательных программ, перенос результатов обучения в практику профессиональной служебной деятельности госслужащих.

В целом эксперты отмечают высокий уровень реализации обучения, в т.ч. в части профессорско-преподавательского и экспертного состава, участвующих в реализации образовательной программы, а также использования технологий совместной работы участников обучения, использования современных акмеологических подходов в организации обучения взрослых.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Управление профессио­нальным развитием государственных служащих требует системной работы и предъявляет особые требования к управлению качеством и эффективностью реализуемых программ. Процессы профессионального развития госу­дарственных служащих в настоящее время направлены на сохранение дей­ствующего кадрового состава, обновление его знаний, фор­мирование новых навыков и стиля деятельности, раскрытия имеющегося потенциала, адаптации к динамично меняющимся общественно-политическим условиям. Это определяет значимость и обоснованность использования в системе управления качеством образовательных программ комбинации существующих методов и подходов, включая как традиционную оценку результативности по итогам обучения, так и комплексную экспертизу на всех этапах разработки и реализации программ, что позволит избежать или снизить риски субъективности, недостаточности или недостоверности результатов оценки.

Использование экспертной оценки в дополнение к стандартным инструментам (таким, как стандартизация и оценка соответствия единым требованиям) также позволит обеспечить адресный подход к управлению качеством программ профессионального развития кадров в условиях, когда требуется их динамическая кастомизация и настройка под нужды и потребности различных целевых аудиторий обучающихся, под решение конкретных задач практики государственного управления.

[1] A toolkit – getting organised for better qualifications. Chapter 5. Quality assurance for qualifications: empowering or controlling? / Официальный сайт Европейского фонда образования (The European Training Foundation) - URL: https://www.etfqual.eu/toolkit-and-films/?lang=ru#_ftn1 (дата обращения 12.12.2023)

^[2] Методика проведения экспертизы представлена в отчетах по НМО «Комплексный анализ результативности федеральной программы «подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010–2021 годы)» Рег. № АААА-А20-120122290064-5, 2020-2022 гг. Предложения по совершенствованию показателей результативности представлены в работе «Совершенствование механизмов организации и мониторинга качества и результативности федеральной программы «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010 – 2024 годы)», 2023 г.

[3] Распоряжение Правительства РФ от 22.04.2010 №636-р «Об утверждении федеральной программы "Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010-2024 годы)"»

[4] Распоряжение Правительства РФ от 22.04.2010 №636-р «Об утверждении федеральной программы "Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010-2024 годы)"»