Теоретические аспекты применения мониторинга качества финансового менеджмента в отдельных сегментах государственного сектора

Введение

Осуществляемый мониторинг качества финансового менеджмента в организациях государственного сектора является относительно новым механизмом в системе государственного финансового контроля. Данный термин применяется в настоящее время как равнозначное понятие мониторинга финансово-хозяйственной деятельности (ФХД) организаций государственного сектора (ОГС), в том числе органов (организаций, предприятий), осуществляющих правоохранительные функции.

Актуальность появления данной формы финансового контроля обусловлена необходимостью повышения результативности мероприятий, препятствующих неэффективному расходованию бюджетных средств (в том числе направляемых на содержание правоохранительных органов), снижению коррупционных рисков, а также доходов, полученных в результате незаконных (запрещенных) видов деятельности.

Применяющаяся до недавнего времени, а также в ряде случаев сохраняющаяся модель государственного финансового контроля в правоохранительных органах, в том числе в системе органов МВД России, сосредоточена главным образом на реализации функций бюджетного контроля, связанного с проверкой законности, целесообразности и эффективности расходования бюджетных средств, направляемых из федерального бюджета на обеспечение текущей деятельности правоохранительных органов, что в современном периоде не отражает всего спектра задач, нуждающихся в контроле за ФХД.

Указанное обстоятельство определяет целесообразность и актуальность поиска новых форм контроля ФХД правоохранительных органов с учетом основных функциональных задач, возложенных на указанные государственные органы, соответствующих современным требованиям, подчиненным необходимости формирования бюджетной дисциплины и пресечению фактов ее нарушения.

Роль научно-практических исследований этого аспекта в современных условиях финансового и социального кризиса возрастает многократно, поскольку, столкнувшись с надвигающейся угрозой дефицита финансовых ресурсов, обусловленных пандемией и ее последствиями, государство как никогда заинтересовано в том, чтобы средства федерального бюджета, выделяемые на финансирование деятельности учреждений и структур государственного сектора, использовались в соответствии с целевым назначением и с соблюдением установленных плановых показателей.

Подобные изменения позволят обеспечить успешную реализацию финансовой политики государства, эффективное расходование финансовых средств на различных уровнях финансовой системы страны. При этом следует отметить, реализация данных задач в сфере финансирования деятельности правоохранительных органов представляется возможной именно при выработке новых, более гибких и современных моделей финансового контроля, позволяющих получить оперативную, достоверную и своевременную информацию, одной из которых является система финансового мониторинга.

Таким образом, в правовой доктрине возникла необходимость научного осмысления понятийного аппарата в части мониторинга качества финансового менеджмента органов (организаций, учреждений) государственного сектора, в том числе при реализации мероприятий и процедур при осуществлении мониторинга ФХД правоохранительных органов, которые могут быть взяты за основу в качестве источника ведомственных нормативных актов.

Цель статьи – рассмотреть существующие теоретические аспекты и ретроспективу осуществления мониторинга качества финансового менеджмента для обоснования необходимости уточнения отдельных его элементов применительно к конкретным сферам государственного сектора.

В качестве гипотезы исследования выдвинуто предположение о необходимости совершенствования теоретических и правовых аспектов мониторинга качества финансового менеджмента для более полного отражения секторальной специфики отрасли с учетом законодательно установленных бюджетных полномочий.

Научная новизна заключается в систематизации подходов к определению содержания и функций мониторинга качества финансового менеджмента, расширению категорийно-понятийного аппарата с учетом отраслевого принципа.

Исследование выполняется с применением методов синтеза, анализа, индукции и дедукции, а также сравнительно-правового.

В качестве эмпирической базы использованы материалы отечественных и зарубежных научных, правовых источников.

Проблема разработки действенного механизма государственного финансового контроля, позволяющего обеспечить реализацию основных его принципов и задач, не является новой в системе современного финансового права и экономической теории. Достаточно большое число ученых, работающих на стыке экономики и юриспруденции, осуществляют исследования в данной области. При этом достаточно ценным является не только отечественный, но и зарубежный опыт, использование которого должно осуществляться с учетом российского законодательства и принципов организации государственного финансового контроля.

Среди отечественных ученых, привнесших значительный вклад в исследование общих проблем повышения эффективности государственного финансового контроля и возможности совершенствования его основных моделей и механизмов в Российской Федерации, следует отметить Е.Ю. Грачева [2] (Gracheva, 2018), В.А. Зубкова, С.К. Осипова [8, 9] (Zubkov, Osipov, 2020), М.М. Прошунина [18] (Proshunin, Tkachuk, 2021), В.Е. Пономаренко, Л.С. Сорокина [17] (Ponomarenko, Sorokina, 2021) и др.

Проблемы исследования возможностей применения системы финансового мониторинга в деятельности государственных, унитарных и казенных учреждений нашли отражение в работах М.М. Прошунина [19] (Proshunin, 2019), В.Н. Едроновой [4, 5] (Edronova, 2019), О.Н. Горбуновой [1] (Gorbunova, 2021), О.П. Торшининой [21] (Torshinina, 2015), Л.Л. Фитуни [22] (Fituni, 2020) и др. В них обоснованы своевременность формирования современных подходов к осуществлению государственного финансового контроля, разработан понятийный и методологический аппарат системы финансового мониторинга.

Среди зарубежных исследований в сфере государственного финансового контроля и финансового мониторинга интерес представляют труды Д. Демитс [3] (Demits, 2020), Н. Райдер [20] (Ryder, 2019) и др., обозначивших актуальность перехода к новым формам и механизмам контроля эффективности расходования бюджетных средств ведомственными учреждениями и структурами, в качестве приоритетного из них называется финансовый мониторинг.

Необходимость формирования и применения новых инструментов финансового контроля в системе правоохранительных органов, в частности органов МВД России, в современных научных исследованиях представлена фрагментарно. Отдельные вопросы частично освещены А.М. Зацепиным [7] (Zatsepin, Permyakov, 2012), А.П. Опальским [15] (Opalskiy, 1996), Т.П. Хребтовой [23] (Khrebtova, 2009) и др. Тем не менее имеющейся научной и методологической основы явно недостаточно для того, чтобы в настоящее время обеспечить комплексное и эффективное решение задачи, связанной с формированием и внедрением механизма финансового мониторинга в деятельность, в том числе уполномоченных отделов территориальных органов МВД России.

Мониторинг ФХД ОГС представляет собой относительно новый инструмент государственного финансового контроля, практика применения которого в настоящее время недостаточно сформирована и нуждается в соответствующей правовой и организационной проработанности и регламентации.

Появление мониторинга ФХД в системе финансового контроля в первую очередь учреждений и организаций, являющихся главными администраторами (ГА) и главными распорядителями (ГР) и получателями средств бюджетов, в том числе в правоохранительной сфере, обусловлено потребностью решения ряда задач, к числу которых целесообразно, на наш взгляд, отнести следующие:

- повышение эффективности и целевой направленности расходования средств федерального бюджета, направляемых на финансирование соответствующих органов, учреждений и организаций;

- совершенствование методов и повышения эффективности контроля возникновения и противодействия легализации доходов, полученных вследствие противоправной деятельности;

- препятствие финансированию деятельности террористических организаций и пр.

Для определения сущности мониторинга качества финансового менеджмента, а равно и мониторинга ФХД организаций правоохранительных органов, вышеуказанные задачи, по мнению авторов, логично систематизировать следующим образом:

1. По функциональному признаку:

– основные задачи – связанные с реализацией главных правоохранительных функций (задачи органов, организаций, учреждений полиции: защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, противодействие преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности), основанием которых являются правоохранительные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации);

– дополнительные задачи – не связанные напрямую с реализацией основных правоохранительных функций, но от которых напрямую зависит осуществление основных задач: целевое использование средств федерального бюджета, выделяемых на содержание правоохранительных органов и выполнение ими основных задач и полномочий, эффективное пополнение доходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (администрирование доходов бюджетов правоохранительными органами по направлениям деятельности министерств и ведомств) – основанием являются бюджетные полномочия участников бюджетного процесса, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ).

2. По целевому признаку с учетом отраслевого принципа (например, правоохранительная деятельность) – предназначенные для:

– установления качественных показателей финансового менеджмента (мониторинга ФХД) ГА и ГР в министерстве (ведомстве) и их регламентация;

– превентивных мероприятий по предупреждению, обнаружению и пресечению бюджетных нарушений (предусмотренных статьей 306.1 БК РФ);

– выявления ГА и ГР бюджетных рисков с указанием отраслевых особенностей;

– формулирования и исполнения ГА и ГР мероприятий по устранению выявленных недостатков, сокращению бюджетных рисков, повышению качества управления финансами с учетом отраслевой специфики, в том числе установленным целевым показателям и качеству оказания государственных услуг, формирующих доходную часть при осуществлении администрирования доходов бюджетов по направлениям деятельности министерства (ведомства).

При этом по целевому признаку мониторинг ФХД определен как инструмент финансового контроля ОГС.

Мониторинг ФХД, в том числе в правоохранительных органах, как было отмечено ранее, появился недавно как в зарубежной, так и российской практике осуществления государственного финансового контроля [5] (Edronova, 2019), что объясняет отсутствие полностью проработанной методологической основы, нормативной базы, регламентирующей процедуры мониторинга ФХД, а также недостаточность научных подходов, объясняющих его содержание как научной категории.

Задача исследования основных теоретико-методологических подходов мониторинга ФХД, освещенных российскими и зарубежными авторами для выработки мероприятий по совершенствованию его последующей правоприменительной практики, остается весьма актуальной [4] (Edronova, 2019).

Анализ научных трудов в сфере мониторинга ФХД показывает многосторонность исследований как экономическими, так и юридическими научными школами, что позволяет проанализировать разнообразные аспекты применения его инструментов и выработать более эффективные правовые нормы его регулирования и практического применения с учетом отраслевых особенностей экономики.

Одной из первых работ, посвященной исследованиям сущности, функций мониторинга ФХД, а также и методологии реализации контроля в рамках противодействия отмыванию денежных средств и незаконному их обороту, является работа Л.Л. Фитуни «Финансовый мониторинг» [22] (Fituni, 2020).

В части методологической основы можно отметить исследование О.Н. Горбуновой [1] (Gorbunova, 2021), в котором сущность мониторинга ФХД, в том числе применительно к правоохранительным органам в части осуществления бюджетных полномочий, как таковая не исследуется. Однако с точки зрения юридической составляющей в работе дана оценка мониторинга ФХД как составляющей финансового контроля, его инструмента.

Рассмотрение отраслевых особенностей мониторинга ФХД, в том числе в части реализации правоохранительных полномочий, содержит работа В.А. Зубкова и С.К. Осипова [8] (Zubkov, Osipov, 2020), впоследствии дополненная еще одним исследованием [9] (Zubkov, Osipov, 2020).

Борьба с отмыванием доходов, полученных вследствие незаконной (противоправной) деятельности и финансирования терроризма, являющаяся важнейшим полномочием правоохранительных органов, подробно изложена в монографии А.В. Шашковой [24] (Shashkova, 2018), положившей начало формированию системы мониторинга ФХД.

Продолжением исследования в данном направлении является работа В.Е. Пономаренко, Л.С. Сорокина, рассматривающих международные и национальные проблемы борьбы с незаконными доходами [17] (Ponomarenko, Sorokina, 2021).

Необходимо отметить, что в указанных источниках проблемы и методология осуществления мониторинга ФХД освещаются в системе общих мер государственного финансового контроля только в части правоохраны.

Значительный вклад в исследование теоретических аспектов и методологии правоохранительной функции мониторинга ФХД принадлежит отечественному ученому М.М. Прошунину, которым сформулированы определение финансового мониторинга с учетом его социально-экономической роли, принципы и особенности регулирования государством [18] (Proshunin, Tkachuk, 2021).

В перечисленных научных работах достаточно четко прослеживается авторская позиция в отношении основных задач правоохранительных органов, характеризующая содержание понятия «финансовый мониторинг», определяющая его предмет, метод, основные принципы и функции. Например, первое определение, которое было дано Л.Л. Фитуни, отождествляет финансовый мониторинг со своего рода финансовой разведкой [22] (Fituni, 2020).

В.А. Зубков и С.К. Осипов определяют мониторинг ФХД как совокупность элементов: предотвращение (недопущение) легализации доходов, полученных преступным путем, их обнаружение и пресечение, взаимодействие в части международного сотрудничества [8] (Zubkov, Osipov, 2020).

Аналогичное понимание сущности мониторинга ФХД в правоохранительном аспекте дает М.М. Прошунин [19] (Proshunin, 2019).

Исследование понятийных и методических аспектов мониторинга ФХД в правоохранительном ракурсе является объектом исследований и зарубежных авторов. Так, например, доктор права Н. Райдер в работе [20] (Ryder, 2019) осуществляет анализ результативность мероприятий по борьбе с терроризмом. Д. Демитс [3] (Demits, 2020) исследует технологию борьбы с отмыванием денег на основе теорий систем, выявляет значение информационных систем, где отдельную роль отводит риск-ориентированному подходу.

Некоторые авторы под мониторингом ФХД понимают одну из научных категорий (элементов) финансового права [21] (Torshinina, 2015).

Относительно немногочисленное количество работ по вопросам мониторинга качества финансового менеджмента имеются в части бюджетных полномочий: например, О.Н. Горбунова предлагает рассматривать мониторинг ФХД, как «…слежение рублем за успешным развитием государства» [1] (Gorbunova, 2021).

Обращение к источникам, изучающим терминологическое содержание «мониторинг ФХД», свидетельствует, что большинство авторов понимают под ним современный инструмент государственного финансового контроля, но в различных аспектах (правовом, социально-экономическом и др.).

Мониторинг ФХД, выступая в роли инструмента финансового контроля организаций государственного сектора в части реализации бюджетных полномочий, имеет широкое функциональное содержание, направленное на решение следующих задач:

- выявление эффективности применяемой методологии оценки учета эффективности использования предоставляемых бюджетным учреждениям финансовых ресурсов и материальных ценностей;

- установление фактов нарушения бюджетного и иного финансового законодательства, определение его характера (например, наличие недостач, растрат и т.п.), а также выявление лиц, виновных в его совершении;

- выявление основных факторов, причин и условий, которые повлекли за собой нарушения бюджетного и иного финансового законодательства;

- формирование направлений повышения эффективности контроля использования предоставленных бюджетным учреждениям финансовых ресурсов и материальных ценностей и устранение факторов, способствующих совершению правонарушений [2] (Gracheva, 2018).

Очевидно, что мониторинг ФХД ориентирован на реализацию превентивной функции, направленной на выявление и пресечение нарушений бюджетного и иного финансового законодательства, а также минимизацию уровня бюджетных рисков.

На основе обзора имеющихся подходов предлагается следующее авторское определение: мониторинг ФХД ОГС в части осуществления бюджетных полномочий – это совокупность отношений между уполномоченными органами государственной власти и субъектами -участниками бюджетных правоотношений, которые осуществляют расчетные и иные виды денежных операций, в отношении контроля их правомерности, пресечения нарушений финансового законодательства и снижения уровня бюджетных рисков при осуществлении бюджетных полномочий.

Важнейшей составляющей в теоретических исследованиях, по мнению авторов, является формирование, формализация и расширение категорийно-понятийного аппарата в нормативно-правовом поле. Терминологическая определяющая в отношении понятия «мониторинг качества финансового менеджмента» зафиксирована положениями приказа Министерства финансов Российской Федерации от 14 ноября 2019 года № 1031: под мониторингом качества финансового менеджмента понимается проводимый субъектом мониторинга анализ и оценка исполнения объектом мониторинга бюджетных полномочий, в том числе результатов выполнения бюджетных процедур и (или) операций (действий) по выполнению бюджетных процедур, а также управления активами, осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд [12].

В отечественной практике применительно к мониторингу существует достаточно обширная нормативно-правовая база на всех уровнях управления. С 2000-х годов Министерство финансов Российской Федерации ведет планомерную работу, направленную на совершенствование методических аспектов в части определения целей, направлений, состава и перечня показателей мониторинга, типов и сроков предоставления отчетности, методики расчета показателей, функций участников и т.д. В действующей редакции приказа Минфина России от 18 июня 2020 г. № 112н [11] отражены актуальные требования по проведению указанного мониторинга. В таблице 1 обобщены основные характеристики ретроспективного анализа нормативно-правового регулирования мониторинга качества финансового менеджмента.

Таблица 2

Сравнительный анализ основных характеристик мониторинга финансового менеджмента в нормативно-правовом поле

Наличие указанных изменений, направленное на совершенствование как процедуры, так и технологии мониторинга финансового менеджмента, тем не менее, видится еще не достаточным, чтобы интегрироваться в международную практику.

За рубежом с начала 2000-х годов в качестве метода согласования оценки государственного финансового управления (PFM) функционирует система Государственных расходов и финансовой отчетности (Public Expenditure and Financial Accountability или PEFA) [16]. Цель PEFA, идентифицирующей 94 характеристики по 31 ключевому компоненту государственного финансового управления на 3 уровнях, заключается в оценке текущего состояния государственной системы управления бюджетными средствами и разработка практической последовательности действий и реформ, направленных на развитие потенциала (рис. 1).

Публикации и статистические данные демонстрируют, что данная методология была применена в 552 субъектах (странах, областях, районах, агентствах), из которых 448 субъектов прошли все стадии применения. С 2007 г. Россия обладает проектом по применению PEFA, но информация об участии России в данном проекте отсутствует в открытых источниках [6] (Zhukova, 2020).

Рисунок 1. Целевые возможности PEFA

Источник: [16].

Очевидно, что необходимо согласование существующих российских подходов и мирового опыта, что должно позволить не только адаптировать отечественный методологический аппарат, но и дать адекватную характеристику финансовому менеджменту в госсекторе.

Заключение

Мониторинг ФХД организаций государственного сектора в настоящее время является относительно новым, но получающим определенное распространение инструментом. Обращение к законодательству и научным исследованиям показало, что правовая основа и методологическая база мониторинга ФХД в настоящее время находятся в стадии своего активного формирования.

Это определяет актуальность поиска новых форм контроля ФХД ОГС, в том числе в деятельности правоохранительных органов, с учетом их основных и дополнительных функциональных задач, на них возложенных, соответствующих современным требованиям, подчиненным необходимости формирования бюджетной дисциплины и пресечению фактов ее нарушения.

Предлагаемые авторское определение мониторинга ФХД организаций государственного сектора в части осуществления бюджетных полномочий и функциональный подход к объяснению категории «мониторинг ФХД» позволят, на наш взгляд, продолжить совершенствование его нормативной базы, а также осуществить проработку методологических и практических аспектов его применения.