Особенности и противоречия промышленной политики на современном этапе: правовое регулирование, управление, процессы

ВВЕДЕНИЕ

Система нормативно-правовых актов, закрепляющих цели, задачи, инструменты и способы оценки промышленной политики в России в своем нынешнем виде начала формироваться в начале 2000-х годов. В последнее десятилетие прошлого века промышленная политика как таковая в России отсутствовала. Однако это не является препятствием для анализа результатов функционирования государственных органов в стране в сфере народного хозяйства. На протяжении 2010-х годов был сформирован новый подход к достижению целей социально-экономического развития. В настоящее время имеется возможность подвести промежуточные итоги внедрения новых механизмов. При этом, с учетом тех вызовов, с которыми сталкивается Российская экономика, начиная с периода ковидных ограничений и по настоящий момент, принимая во внимание санкции, наложенные на Россию в результате санкционного давления, вопросы дальнейшей адаптации мер реструктурирования экономики представляются более чем актуальными.

Цель публикации заключается в выявлении особенностей и противоречий промышленной политики России на современном этапе и оценке возможностей для ее поступательного развития.

Теоретическую основу работы составляют труды, посвященные вопросам реструктуризации национальной экономики, достижениям экономического роста и проблемам госуправления. В частности, в настоящей статье использованы исследования А.А. Аузана, С.Ю. Глазьева, В.А. Ильина, В.М. Полтеровича, А.Е. Шаститко, Д. Родрика, С. Роуз-Аккерман, К. Шваба, Ф. Хайека [9, 10, 11, 12, 18, 19, 20, 22, 23, 25, 26, 27, 28].

На основе анализа нормативно-правовых актов и достижений системы государственного управления в отношении народного хозяйства, предлагаются возможные направления дальнейшего совершенствования механизмов реструктуризации отечественной экономики. Основной вывод связан с необходимостью совершенствования промышленной политики России с учетом опыта, который выработан к настоящему времени. В первую очередь это подразумевает преодоление таких препятствий, как отсутствие единой терминологии, разрозненность нормативной базы, несогласованность действий ведомств, излишняя бюрократизированность системы.

БАЗОВЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКЕ

Само понятие «промышленная политика» сформировано в ХIХ-ХХ веках после того, как государство стало активнее вмешиваться в экономику. Согласно распространенной в настоящее время концепции, потребность в проведении промышленной политики базируется на необходимости перераспределения ресурсов в пользу тех или иных отраслей. Эта потребность, в первую очередь, вызвана провалами рынка.

В соответствии с определением, данным А. Е. Шаститко, промышленная политика - последовательность мер со стороны государства, направленных на развитие той или иной сферы экономики и, соответственно, на корректировку ее структуры посредством обеспечения наделенности соответствующих субъектов ресурсами в целях стимулирования экономического роста [23]. В то же время, Д. Родрик отмечал, что потребность в реструктурировании экономики может испытываться в совершенно различных отраслях, и промышленная политика направлена далеко не только на отрасли промышленности [26].

Согласно В. М. Полтеровичу, наиболее распространенным является следующее определение: это политика, направленная на изменение секторальной структуры экономики для ускорения экономического роста и повышения благосостояния. При этом «термин «промышленная политика» следует понимать максимально широко – как эквивалент политики стимулирования экономического роста» [18].

Таким образом, само понятие «промышленная политика» - не более, чем калька с английского “industrial policy”, в то время как экономическое значение этого термина куда шире, и под “industry” здесь подразумевается скорее отрасль, чем промышленность. Более верным переводом на русский язык, конечно, было бы «отраслевая политика».

Подобное несоответствие в дальнейшем вызывает более серьезные трудности в терминологии. Так, согласно действующему законодательству, «промышленная политика - комплекс правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на развитие промышленного потенциала Российской Федерации, обеспечение производства конкурентоспособной промышленной продукции» [3]. Выходит, что промышленная политика, проводимая государственными органами в России, гораздо уже, нежели тот комплекс мероприятий, который подразумевается под этим понятием экономистами. Цели и задачи являются менее масштабными, а комплекс доступных инструментов слабее. При этом из поля зрения могут выпадать взаимозависимости отраслей экономики и целых направлений государственной политики: увязка промышленной политики с научно-технической, политикой в области образования и т. д. Может существенно затрудняться вопрос планирования подготовки кадров.

НАЦИОНАЛЬНЫЕ ЦЕЛИ РАЗВИТИЯ РОССИИ

Целесообразно рассматривать в качестве промышленной политики (с экономической, а не бюрократической точки зрения) весь комплекс мер, направленных государством на развитие экономики: национальные проекты, государственные программы, федеральные и ведомственные проекты, федеральные целевые программы и т. д. В основе всего этого разнородного массива лежит Указ Президента Российской Федерации «О национальных целях развития Российской Федерации до 2030 года» (далее – Указ о национальных целях) [5]. Им установлены цели и целевые показатели, применяемые при оценке достижения тех или иных целей. В соответствии с Указом о национальных целях также разрабатываются подзаконные акты Правительства.

В качестве целей в Указе о национальных целях выделены следующие:

а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей;

б) возможности для самореализации и развития талантов;

в) комфортная и безопасная среда для жизни;

г) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;

д) цифровая трансформация.

Все перечисленные в Указе цели так или иначе связаны с политикой государства в экономической сфере. Наиболее тесно связаны п. «г» и п. «д». Полнее их суть раскрывается через целевые показатели:

- обеспечение темпа роста валового внутреннего продукта страны выше среднемирового при сохранении макроэкономической стабильности;

- обеспечение темпа устойчивого роста доходов населения и уровня пенсионного обеспечения не ниже инфляции;

- реальный рост инвестиций в основной капитал не менее 70 процентов по сравнению с показателем 2020 года;

- реальный рост экспорта несырьевых неэнергетических товаров не менее 70 процентов по сравнению с показателем 2020 года;

- увеличение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых, до 25 млн. человек;

- достижение "цифровой зрелости" ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления;

- увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в четыре раза по сравнению с показателем 2019 года.

При беглом взгляде на перечень целевых показателей сразу бросается в глаза, что в качестве базового года для сравнения выбран в большинстве своем 2020 год, а при оценке динамики вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий – 2019 год. Предположительно, это может быть связано со значительно более низкой базой 2019 года по сравнению с 2020-м, в котором были первоначально введены ограничительные меры в связи с новой коронавирусной инфекцией, что привело к значительному увеличению предложения услуг и торговли через интернет, что значительно стимулировало спрос на отечественные разработки в этой сфере.

Подобный подход представляется некорректным, поскольку он приводит к заведомому завышению некоторых показателей, делает отдельные цифры несравнимыми в принципе (по причине разного числа периодов). В целом это может служить примером того, как в бюрократической структуре достижение ключевых показателей играет более важную роль, чем решение самой задачи.

В остальном можно отметить, с одной стороны, заявленное направление на трансформацию экономики, а с другой стороны, очевидный социальный акцент при постановке целей. Это выглядит политически мотивированным, но непонятно, как будут реализовываться, например, задачи улучшения жилищных условий или городской среды, увеличения продолжительности жизни, численности населения или качества образования без достижения качественного экономического роста.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОГНОЗ, ОЦЕНКА ПОКАЗАТЕЛЕЙ

Согласно определению Ф. Хайека, экономическая деятельность в целом – это непрерывный процесс планирования [27]. В основе процесса планирования лежит понимание той среды, в которой предстоит осуществлять деятельность и устанавливать сроки планов. Соответственно от устойчивости тех условий и параметров, которые являются экзогенными для субъекта планирования, зависит устойчивость результата. С другой стороны, именно на этапе планирования (и даже раньше – на стадии прогнозирования) появляются ориентиры для установки целей, возможна разработка путей их достижения и, соответственно, применимых мер.

С формальной точки зрения, основанием для всего процесса планирования социально-экономического развития (и, соответственно, постановки целей и задач для промышленной политики) является ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – ФЗ о стратегическом планировании) [2]. Текст этого закона содержит в себе терминологическую базу, полномочия органов государственной власти, задачи стратегического планирования (но не содержит целей). При этом в тексте даны цели по отдельным направлениям политики, хотя и в несколько размытом виде. Можно сказать, что в целом документ этот носит рамочный характер: определяет скорее права и обязанности отдельных органов власти, в каких направлениях и в каком виде должно осуществляться планирование. Отметим, что среди органов власти, осуществляющих планирование, не указан Государственный совет при Президенте РФ, при этом прямо поименованный в Указе о национальных целях [5].

Особое место занимает разработка Бюджетного прогноза. Прежде всего, она не подпадает под действие Федерального закона о стратегическом планировании, поскольку регулируется Бюджетным кодексом [1], обязанность по составлению которого закреплена в нем за Министерством финансов, а по утверждению – за Правительством.

В настоящее время действует Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года (далее – Бюджетный прогноз) [14], и это один из основополагающих документов, содержащий долгосрочные прогнозы относительно некоторых важнейших параметров государственной политики в отношении экономики России. В нем декларируется, что актуальность подобных прогнозов приобретает особое значение для экономических агентов для формирования их собственных стратегий поведения, как среднесрочных, так и долгосрочных.

Этот документ составлен в соответствии с более ранним Указом Президента «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», и соответствующих ему подзаконных актах. Однако Бюджетный прогноз продолжает действовать и считается актуальным. В нем содержится ряд занятных утверждений и выводов. Так, подтверждая необходимость расширения потенциала отечественной экономики, этот документ в качестве первой цели все же утверждает обеспечение сбалансированного развития страны. На это также обращал внимание В.М. Полтерович, констатируя, что «задача социально-экономического развития в нем указана на втором месте – после достижения стабильности» [19].

В рассматриваемом документе содержится исторический обзор бюджетной системы с начала текущего столетия, при этом ее эволюция разделена на три этапа: начало 2000-х годов, период 2006-2007 годов, и период со второй половины 2014 года. Констатируется, что преобразования налогово-бюджетной системы на первом этапе сыграли роль в значительных темпах роста Российской экономики, благодаря чему доля России в мировой экономике в этот период возросла с 0,6% до 3,8% [14]. Следует остановиться на этом утверждении подробнее.

Если проследить динамику Российского ВВП, то можно отметить любопытный выбор сотрудниками Министерства финансов базы для сравнения. Минимальный ВВП России после распада СССР наблюдался в 1998 году, и составил 1820 млрд. долл. США (здесь и далее см. табл. 1). Для сравнения, ВВП России в 1990 году составил 3180 млрд. долл. США, и этот уровень был достигнут только в течение 1997 года. Можно констатировать, что в этот период («первый этап») осуществлялся восстановительный рост, в рамках которого экономика «оттолкнулась» от дна. При этом политика, проводимая государственными органами на первом этапе, никоим образом не была направлена на достижение качественного роста. Хоть и были достигнуты показатели 1990 года, структура производства значительно изменилась. Именно в этот период были заложены те диспропорции, с которыми мы с тех пор тщетно боремся.

Что касается доли в мировой экономике, то и здесь все нет так однозначно. Так, экономика России в 1990 году составляла 6,2% от мировой. На этом фоне доля в 3,8% от мира в 2006 году [14], или 3,62% по расчетам авторов, не выглядит таким уж достижением. Забегая вперед, отмечу, что доля России в мировой экономике по результатам 2022 года составила от 2,9% (расчеты авторов) до 3,25% [24], что, тем не менее, позволило занять ей пятое место среди всех экономик мира.

Согласно Прогнозу, на втором этапе усилия бюджетной системы были направлены в первую очередь на защиту российской экономики в условиях отрицательной мировой конъюнктуры с помощью траты нефтедолларов, накопленных в стабилизационном фонде. Причина этого проста – динамика экономики России первого и второго этапов коррелирует с общемировой.

Интересно, что в Прогнозе констатируется, что в этот период произошел значительный рост доли расходов на социальное обеспечение, оборону, правоохранительную деятельность и общегосударственные вопросы, а именно с 15% от ВВП в 2006 году до 22 % от ВВП 2016 году. При этом, «наращивание текущих расходов в конечном итоге финансировалось за счет вытеснения производительных расходов (инвестиций в человеческий капитал – образование и здравоохранение и так называемый физический капитал – инфраструктуру), а также увеличения страховых взносов» [14]. Тем самым Министерством финансов, по сути, признает на втором этапе рост государственных расходов за счет их перераспределения из производительного сектора в бюрократический при отсутствии экономического роста и неблагоприятной конъюнктуре.

Третий этап в целом был посвящен противостоянию шокам и перестройке бюджетной системы в условиях новых долгосрочных цен на нефть. Тем не менее, выглядит сомнительным вывод о том, что увеличение доли ненефтегазовой промышленности в структуре ВВП в период с 2014 по 2016 год вызвано увеличением конкурентоспособности и рентабельности отечественных отраслей торгуемого сектора. Вопрос оценки этого роста заслуживает самостоятельного анализа, поскольку он может быть незначительным, либо быть номинальным, а в реальности может отсутствовать вовсе, учитывая, что ВВП в долларах США 2017 года, рассчитанный по паритету покупательской способности, снизился в тот же период на 1,84% (расчеты авторов по данным Таблицы 1).

В части составления прогноза на новый, четвертый этап, необходимо отметить ряд моментов. Так, составителями прогноза выделены объективные вызовы в виде изменения структуры населения при одновременном снижении трудоспособного населения и увеличении находящегося в пенсионном возрасте. Это накладывает требования как к налоговой политике, так и к социальным расходам. Отмечается тренд на повышение эффективности имеющегося капитала, в том числе посредством внедрения новых информационных платформ, что снижает трансакционные издержки и асимметрию информации, позволяя «задействовать ранее «простаивавший» капитал» [14].

Авторами прогноза отмечается тенденция на ускорение инновационных процессов, что может нести в себе как потенциальные выгоды, так и угрозы. Важно замечание, что в результате распространения шеринговых бизнесов, снижается равновесный уровень соотношения капитала и внутреннего продукта, что приводит к снижению инвестиционной активности и является фактором замедления экономического роста.

Интересным с точки зрения настоящей работы является постулат о том, что «основным ресурсом ускорения экономического роста должна стать опережающая динамика инвестиций в основной капитал», прогнозируется достижение 25 %-ной доли инвестиций в ВВП. Для этого предполагается проведение мер, разделенных на три категории: системные (направленные на общее улучшение инвестиционного климата и повышение доступности инфраструктуры), финансовые (направленные на обеспечение инвестиционной активности, формирования ее источников через расширение долгосрочных сбережений, привлечение прямых иностранных инвестиций и развитие инструментов проектного финансирования), а также отраслевые (в первую очередь, направленные на поддержку обновления основных фондов и ускорение инвестиций).

ПРОГНОЗ – 2036: ФАКТОРЫ, ИНДИКАТОРЫ, ОГРАНИЧЕНИЯ

В соответствии с другим документом официального государственного планирования, Прогнозом социально-экономического развития России (далее – Прогноз-2036), подготовленным Министерством экономического развития [15], выделяются основные прогнозируемые параметры социально-экономического развития Российской экономики в разрезе отраслей. Базово утверждается, что научно-технологическое развитие является одним из основных приоритетов государственной политики в долгосрочной перспективе.

Предполагается, что экономический рост будет обеспечиваться сравнительно высокими темпами роста производительности труда, увеличением инвестиций в основной капитал (в этой части Прогноз-2036 согласован с иными документами, в частности, Бюджетным прогнозом), а также за счет постоянного роста численности рабочей силы. Последнее утверждение представляется сомнительным ввиду, например, рисков, заложенных в Бюджетном прогнозе, связанных с одновременным снижением численности трудоспособного населения и ростом числа людей пенсионного возраста.

В дальнейшем в Прогнозе-2036 предлагается способ решения этой проблемы – путем привлечения мигрантов. Проблема заключается в том, что пока остается не вполне ясным, каким образом можно добиться приезда именно квалифицированной рабочей силы. Так, при условии того, что «на рынке труда ситуация будет определяться развитием экономики России в условиях перехода на инновационный путь развития, внедрения инноваций… будут внедряться новые технологии и форматы взаимодействия», возможность несоблюдения заложенного в Прогноз-2036 условия определяет существенный риск для не реализации Прогноза в целом. Решение этой проблемы в документе содержится лишь в размытых формулировках.

Прогнозом-2036 выделены основные точки роста экономики, во основном на товары инвестиционного спроса: в промышленности это машиностроение (прогнозируется рост выпуска компьютеров, электронных и оптических изделий на 72,5% к 2036 году, производства автотранспортных средств, прицепов и полуприцепов – на 163,7% к 2036 году), в промежуточных производствах это химические вещества и продукты (прогнозируется рост на 159,2% к 2036 г.), производство резиновых и пластмассовых изделий (увеличение на 178,1 % к 2036 году) и другие. Отмечается, что в структуре промышленного производства возрастет доля обрабатывающих производств при сокращении доли добычи полезных ископаемых.

По ряду отраслей в Прогнозе-2036 содержатся ссылки на комплексы мероприятий, направленных на достижение роста, в том числе, на национальные проекты.

Отмечается, что спрос на строительные материалы, а следовательно, и неметаллические минеральные материалы, будет поддерживаться в том числе государственными проектами, в частности, крупнейшими проектами в сфере транспортной инфраструктуры, а также в результате реализации государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации». Надо отметить, что инфраструктурные проекты не приводят к качественному росту экономики, а могут лишь дополнять его, не являются драйверами роста сами по себе. К такому выводу неоднократно приходили известные экономисты [19], [26]. Более того, инфраструктурные проекты также наиболее подвержены коррупции [22].

В Прогнозе-2036 имеется отсылка к национальному проекту «Цифровая экономика Российской Федерации», как одному из наборов мероприятий, проводимых для достижения заявленных целей. И хотя важность, и даже необходимость цифровизации экономики не оспаривается никем, некоторые исследователи отмечают и коррупциогенность сферы информатизации, способной «поглощать растущую часть бюджетов органов управления без сколько-нибудь заметной отдачи» [10].

В целом в качестве основных факторов будущего роста тех или иных отраслей составителями документа выделяются увеличение доходов населения, расширение платежеспособного спроса, выявление емких и доступных зарубежных рынков, наращивание производственных мощностей, проведение реконструкции и технического перевооружения. При этом формируется своего рода рекурсия: экономический рост, особенно качественный, вызывает рост доходов населения, а рост доходов населения вызывает экономический рост. Аналогично, рост доходов населения формирует платежеспособный спрос, а наращивание производственных мощностей логично следует из технического перевооружения, которое, вероятно происходит в результате роста доходов. Однако, как и в случае с постоянным ростом численности квалифицированной рабочей силы, Министерство экономического развития в своем прогнозе не предлагает практических путей достижения этих целей, ограничиваясь их декларацией.

При этом в Прогнозе-2036 за исключением общего упоминания расширения сферы услуг, которым должен сопровождаться качественный экономический рост, а также упоминания в контексте отдельных отраслей (строительные услуги, инфраструктурные услуги, телекоммуникационные услуги и т.д.), сфера услуг не рассматривается. Отсутствует детализация с каким-либо объяснением механизмов роста по отдельным подвидам услуг.

ПУТИ ДОСТИЖЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕЙ

После постановки целей и задач необходимо перейти к формированию программы достижения утвержденных целевых показателей. Для этого в соответствии с Указом о национальных целях Правительством Российской федерации утвержден «Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года» [7]. Указанным Планом подтверждается, что национальные проекты и государственные программы (ранее уже упомянутые в настоящей статье) призваны способствовать достижению поставленных Президентом России целей, однако дополнительно к ним вводит ранее не встречавшееся понятие – новые инициативы социально-экономического развития Российской Федерации (или социальные инициативы). Справедливости ради, по тексту документа в дальнейшем встречаются лишь две из них: Стратегическая инициатива «Оптимальная для восстановления здоровья медицинская реабилитация» и Национальная технологическая инициатива (на ней мы останемся подробнее позднее). Отдельно отметим, что перечень инициатив утвержден другим Распоряжением Правительства (а именно Распоряжением от 06.10.2021 N 2816-р) [8].

Каждой национальной цели, предусмотренной Указом Президента, посвящен самостоятельный раздел. Остановимся на мероприятиях, направленных на достижение заявленных Указом целей, ранее выделенных в настоящей статье, подробнее. Среди них выделены как предусматривающие собственно исполнение государством своих прямых обязательств (в части, например, выплаты зарплат бюджетникам, повышения довольствия военнослужащих, индексация пенсий), так и меры прямой государственной поддержки (поддержка занятости, развитие рынка ипотеки, меры социальной поддержки), а также меры косвенной поддержки («механизм компенсации части затрат инвесторов на реализацию проекта за счет налоговых и таможенных платежей», «запуск усовершенствованного механизма инвестиционного налогового вычета», «Поддержка крупных самоокупаемых инфраструктурных проектов за счет средств Фонда национального благосостояния»).

Выделены также мероприятия, предполагающие, в качестве примера, «обеспечение эффективного выявления картелей», «создание механизма повышения эффективности и снижения издержек», «развитие механизмов содействия реализации проектов», «создание и развитие механизмов осуществления капиталовложений», «достижение в отдельных агломерациях темпов экономического роста выше среднероссийского», «формирование и развитие фонда фондов», «внедрение системы поддержки инвестиционных проектов в регионах», «создание механизма взаимной ответственности частных инвесторов и государства» и многие другие. В рамках этих мероприятий не приводится конкретных действий.

Также выделены мероприятия, направленные на повышение доступности ведения бизнеса, снижение административных барьеров, и, в частности, для субъектов малого и среднего предпринимательства, например, «введение переходных налоговых режимов с целью плавного изменения налоговой нагрузки на растущие субъекты МСП», «поддержка субъектов МСП в рамках закупочной деятельности», «развитие механизмов льготного кредитования» и т.д.

Отдельно стоит заметить, что предполагается использование ряда механизмов «институтов развития». Эта идея не является нововведением, в целом она представляет собой «модифицированный вариант Вашингтонского консенсуса» [20].

ГОСУДАРСТВЕННАЯ НАУЧНО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКАЯ ИНИЦИАТИВА ГЛОБАЛЬНОГО ЛИДЕРСТВА

Как было отмечено выше, другим механизмом промышленной политики России в настоящее время является комплекс социально-экономических инициатив. Их перечень включает в себя 42 пункта, объединенные в шесть разделов: социальная сфера, строительство, экология, цифровая трансформация, технологический рывок, государство для граждан [8]. Среди этих инициатив не указана Национальная технологическая инициатива (далее – НТИ), формально закрепленная в нормативно-правовых актах еще раньше, а именно в 2016 году [6].

Поскольку реализация НТИ была начата раньше, чем был опубликован Указ Президента о национальных целях, то формально она проводится не ради достижения этих целей, а ради достижения технологического суверенитета России. Обязанность по разработке и реализации мероприятий, дорожных карт в рамках НТИ в первую очередь возложена на межведомственную рабочую группу при Правительственной комиссии по модернизации экономики и инновационному развитию России. Также в реализации участвуют рабочие группы, Министерство науки и высшего образования, отдельные органы исполнительной власти, проектный офис НТИ, экспертные органы и организации, инфраструктурные центры – некоммерческие организации, платформа НТИ. Отметим, что среди перечня организаций и ведомств отсутствует Российская академия наук, являющаяся высшим научным учреждением России. В остальном реализация НТИ производится на заведомо более низком уровне, чем реализация национальных проектов и программ, запущенных для достижения целей, установленных в Указе Президента о национальных целях.

Фактически НТИ является самостоятельным юридическим лицом, зарегистрированным в форме автономной некоммерческой организации. Функции проектного офиса НТИ выполняет Фонд НТИ, еще одна некоммерческая организация. Им оказывается поддержка реализации проектов из средств субсидии из федерального бюджета. Таким образом, по сути, НТИ является распределителем средств, предусмотренных бюджетом по этой статье расходов на очередной год.

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ

На основе рассмотренных фактов можно сделать ряд существенных выводов о системе промышленной политики России. Так, и это подтверждает выводы других исследователей, в частности [19], система построена по принципу программного финансирования, а не индикативного планирования. Финансирование всего и вся, и ничего конкретно, может быть эффективным в рамках развитой экономики на фоне поддержки инфраструктурных проектов. Однако усилия должны быть направлены в первую очередь на «новые» виды активности [26]. При этом финансирование в рамках многих программ попросту подменило собой прежнее бюджетное финансирование, и никаким образом не направлено на развитие, в том числе это относится к механизмам, предусматривающим исполнение государством своих прямых обязательств. Выдавать своевременную оплату труда бюджетников за меру социально-экономического развития несостоятельно.

Особенно трудным является сочетание верного баланса между инфраструктурными проектами и остальными, направленными на реструктуризацию экономику. И хотя инфраструктурные проекты необходимы для переходной экономики в качестве «каркаса» долгосрочных планов [19], не стоит забывать о коррупционных рисках [22]. Помимо этого, остро стоит вопрос рентоориентированного поведения бюрократии [26].

Проблема бюрократизации системы государственного планирования требует отдельного решения. Уже отмечалось, что даже Министерство финансов самостоятельно признает [14], что на втором этапе отмечался рост государственных расходов при отсутствии экономического роста и отрицательной конъюнктуре. Тем самым, по сути, происходило прямое перераспределение из производительного сектора в непроизводительный, что является яркой иллюстрацией рентоориентированного поведения бюрократии.

В этой связи важен также вопрос согласованности действий. Из текста проанализированных нормативно-правовых актов видно, что иерархия органов власти, проводящих промышленную политику в стране, является сложной и запутанной. Не совсем понятно, кто занимается выработкой национальных целей? Вероятно, это сложный процесс, в котором задействованы и Правительство с подчиненными министерствами, и Государственный совет (поскольку ему на утверждение представляется план действий для достижения национальных целей). Однако наиболее реалистично, что решающую роль в этом играет Администрация Президента, поскольку именно Президент подписывает Указ о национальных целях.

При этом в условиях программного финансирования особые полномочия получает Министерство финансов, формирующее проект бюджета, вносящее его на утверждение. Им решается, какое ведомство какой объем финансирования получит и на какие цели в реальности, а не в прогнозе. При этом мимикрия отдельных статей расходов бюджета под разделы национальных программ и государственных проектов позволяет отчитываться об исполнении национальных программ без достижения реального экономического роста. Эту ситуацию можно сравнить с тем, как если бы СЕО международной корпорации поставил цели, которых должна добиться компания, а впоследствии отдал финансирование подразделений на откуп главного бухгалтера.

Не меньшая путаница следует из паспортов национальных программ. Вот один лишь пример из национальной программы «Цифровая экономика»: на с. 18 паспорта, п. 1.25 «Утверждена концепция создания и развития сетей 5G/IMT-2020 в Российской Федерации», в качестве ответственных исполнителей указаны: 1) заместитель министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ, 2) Минфин России, 3) Минобороны России, 4) Минпромторг России, 5) ФСБ России, 6) ФСО России, 7) заинтересованные операторы связи, 8) вещатели. Во-первых, представленный перечень, по сути, является неограниченным кругом лиц. Во-вторых, не представляется возможным, чтобы перечисленные ведомства и экономические агенты могли совместно исполнять национальную программу. Они имеют различную форму подчиненности, имеют совершенно различные цели и задачи, некоторые из них относятся к частным коммерческим структурам. В-третьих, само заглавие подпункта противоречит сути цифровой экономики, но на этом остановимся подробнее ниже.

На примере приведенного выше пункта также прослеживается другая проблема. Заключается она в том, что в процессе реализации программ и проектов государственные ведомства вынуждены конкурировать вместо того, чтобы действовать совместно. Четко не прописан порядок взаимодействия ведомств. При общей подчиненности всей бюджетной системы Министерству финансов, ведомства начинают конкурировать за деньги. При этом в приведенном выше примере не указано ни одного ведомства, которое могло бы считаться общим вышестоящим по отношению ко всем приведенным в нем ответственным исполнителям.

Фактор нацеленности продукции той или иной сферы производства на экспорт сам по себе является разумной целью. В конце концов, экономический рост должен вызывать увеличение доходов всего народного хозяйства, с целью их дальнейшего реинвестирования. Одним из способов приращения доходов является экспорт, в результате чего выручка поступает в экономику из-за пределов ее системы. Однако в подобной постановке целей есть существенные изъяны. Первый из них заключается в невозможности соблюдения требования об экспортноориентированности продукции, выпуск которой необходим для целей импортозамещения. Трудно представить, чтобы Россия смогла в короткие сроки наладить выпуск полупроводников, в особенности в минимальных габаритах, способных конкурировать с Тайваньскими или Южнокорейскими изделиями. С учетом ограниченности внутреннего рынка, невозможно будет предложить и конкурентную цену, и скорее всего, такое производство вообще не сможет быть прибыльным, однако оно может быть абсолютно необходимым из соображений национальной безопасности. Разумеется, в таких условиях фактор ориентированности выпуска продукции на экспорт не может быть решающим, поскольку будет приводить к обратным результатам. При этом политика ориентированности именно на экспорт поддерживается на всех уровнях промышленной политики [13].

Тезис о необходимости поддержки экспортоориентированных областей во многом основан на учете опыта развития экономик «азиатских тигров». В самом деле, экономика Республики Корея, будучи в первые пятилетки ориентирована на импортозамещение, по мере развития производства перешла к ориентации на экспорт. Существенным фактором для этого явился режим наибольшего благоприятствования со стороны торговых партнеров, а именно США. Причем необходимо отметить, что причины для этого были в первую очередь политическими. Аналогичные процессы происходили и в отношении территории Тайвань, и в отношении Японии.

В таких условиях более рациональным было бы развитие отраслей-потребителей этой продукции для формирования внутреннего спроса. Этому может существенно способствовать в том числе развитие оборонных производств, среди которых есть потребители как полупроводниковых изделий, так и новых материалов, и искусственного интеллекта, и беспилотных технологий. Все эти отрасли принято относить к передовым технологическим укладам [28], и они должны быть предметом поддержки в первую очередь.

Отдельно стоит остановиться на цифровой экономике. Важным является то, что большинство мер, предусмотренных национальным проектом в этой сфере, направлены на развитие инфраструктуры. В то же время, в центре цифровой экономики стоит применение искусственного интеллекта, и работать она будет только при наличии человеческого капитала должного качества [9]. Само по себе расширение средней скорости доступа в интернет или возможность использования сети стандарта 4g в самой отдаленной деревне на Чукотке не формирует цифровую экономику и никаким образом не приближает переход к ней. В данном случае наблюдается процесс, уже отмеченный выше на других примерах: мимикрия расходов на инфраструктурные проекты под расходы, направленные на реструктуризацию экономики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. АСПЕКТЫ НАРАЩИВАНИЯ ПОТЕНЦИАЛА ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ

Современные концепции управления народным хозяйством основаны на постулате о том, что государственное вмешательство в экономику необходимо для перераспределения ресурсов, обеспечивающего экономический рост. Его качество напрямую зависит от структуры производства, и механизмы промышленной политики должны служить именно этому. В то же время анализ опыта внедрения таких механизмов в новейшей истории России показывает существенные трудности в этой области. Проведенный анализ позволяет определить особенности и противоречия промышленной политики России на современном этапе и выделить некоторые направления ее совершенствования.

Представляется, что основной причиной трудностей при описании и реализации всей программы промышленной политики России в целом является отсутствие единого центра принятия решений. С учетом специфики вертикали исполнительной власти в России, вероятно, было бы верным, чтобы такой орган находился в прямом подчинении Президента России, однако же он должен быть встроен в систему исполнительной власти, а не быть совещательным (как, например, Государственный совет, или множество Советов при Президенте).

Подобная система позволила бы, с одной стороны, оперативно согласовывать задачи и приоритеты, а с другой – определять пути изыскания необходимых ресурсов. Безусловно, это не может происходить без участия Правительства и подчиненных министерств, однако это позволило бы избежать перекоса в их полномочиях, а также снизить конкуренцию министерств за денежные ресурсы.

Другим аспектом является необходимость упрощения законодательства в части промышленной политики. К настоящему моменту сложилась ситуация, при которой в этой сфере принимаются нормативно-правовые акты без отмены ранее действующих. Это приводит к дублированию целей и задач при разном уровне проработке проблемы, утверждению путей решения на разных уровнях, конфликтам исполнителей, даже различиям в терминологии.

Единый орган, отвечающий за развитие и планирование, и находящийся в непосредственном подчинении Президенту позволил бы обеспечить не только единство терминологии, но и единство сравнительной базы. Сложности и манипулирование данными в этом вопросе были рассмотрены выше.

К настоящему времени исследователями неоднократно отмечалась недостаточная проработанность национальных проектов и их несогласованность между собой, в результате чего их успешная реализация оказывается под сомнением [11, 12]. Эти и подобные выводы, а также имеющийся опыт реализации национальных проектов и государственных программ позволяет наметить подходы к решению имеющихся трудностей.

Так, необходимо создание скользящих планов, которыми было бы предусмотрено создание предприятий, расположенных в одной производственной цепочке, или цепочке создания стоимости. Особенно важно это для целей производства высокотехнологической продукции, где в рамках спланированной государством вертикально интегрированной структуры создавался бы и спрос, и работал процесс импортозамещения. Как здесь отмечалось, инфраструктурные проекты являются каркасом таких планов, и роль реструктуризации экономики отводится не им, а развитию новых отраслей.

Родрик отмечал [27], что промышленная политика действует в том числе через создание рабочих мест и подготовку специалистов. Необходима подготовка квалифицированных кадров практически по всем техническим областям, а не только в информационных технологиях. Особенно заметен этот перекос на примере отсрочки от мобилизации в рамках СВО, предоставляемой сотрудникам оборонно-промышленного комплекса и ИТ, но не специалистам, обладающим учеными степенями. Это предложение также требует проработки в связи с демографическими вызовами, с которыми сталкивается наша экономика.

В целом, излишняя бюрократизированность системы приводит как к росту затрат, включая трансакционные издержки, так и недостатку необходимой гибкости. По мнению Глазьева, «советский социализм рухнул потому, что сложившаяся в нем институциональная система не была достаточно гибкой, чтобы обеспечить своевременное перераспределение ресурсов из устаревших производственно-технических систем в новые, более эффективные» [10].

Небесполезным было бы использование опыта Советского союза, преуспевшего в создании ряда высокотехнологичных областей. Теоретические и практические достижения в создании и управлении сложными наукоемкими производствами на протяжении десятилетий обеспечивают базу для современных алгоритмов развития промышленной политики. Посредством применения принципа вертикальной интеграции, и внедрение максимально унифицированных схем принятия решений можно получить значительное сокращение производственных и трансакционных издержек и повысить спрос на знания, эффективность их применения и объективность оценки результативности стратегий промышленной политики.

Отчетный год	ВВП России, рассчитанный по ППС, в млрд. долл. США 2017 года*	ВВП в сравнении с предыдущим годом**	ВВП в сравнении с 1990 годом**	Общемировой ВВП по ППС в млрд. долл. США 2017 года***	Доля России в общемировом ВВП**
1990	3180	н.д.	100,00%	51380	6,19%
1991	3020	94,97%	94,97%
1992	2580	85,43%	81,13%
1993	2360	91,47%	74,21%
1994	2060	87,29%	64,78%
1995	1970	95,63%	61,95%
1996	1900	96,45%	59,75%
1997	1930	101,58%	60,69%
1998	1820	94,30%	57,23%
1999	1940	106,59%	61,01%
2000	2140	110,31%	67,30%
2001	2240	104,67%	70,44%
2002	2350	104,91%	73,90%
2003	2520	107,23%	79,25%
2004	2700	107,14%	84,91%
2005	2880	106,67%	90,57%
2006	3110	107,99%	97,80%	85870	3,62%
2007	3380	108,68%	106,29%
2008	3550	105,03%	111,64%
2009	3280	92,39%	103,14%
2010	3420	104,27%	107,55%
2011	3570	104,39%	112,26%
2012	3710	103,92%	116,67%
2013	3780	101,89%	118,87%
2014	3810	100,79%	119,81%
2015	3730	97,90%	117,30%
2016	3740	100,27%	117,61%
2017	3810	101,87%	119,81%
2018	3910	102,62%	122,96%
2019	4000	102,30%	125,79%
2020	3890	97,25%	122,33%
2021	4110	105,66%	129,25%
2022	4030	98,05%	126,73%	139030	2,90%

Таблица 1.

Расчет динамики ВВП России и его соотношения с общемировым в различные годы.

* Данные Всемирного банка (GDP, PPP (constant 2017 international $) - Russian Federation) (https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.PP.KD?locale=ru&locations=RU)

** Расчет авторов

*** Данные Всемирного банка (GDP, PPP (constant 2017 international $) – World) (https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.PP.KD?end=2022&locations=1W&start=1988&view=chart)