Алгоритмический подход к выявлению противоречий федеральному законодательству в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации о науке

Введение

В жизни современного общества структурное управление во всех областях осуществляется в соответствии с требованиями, определяемыми правом государства, в котором такое управление осуществляется, или международным правом, если данная отрасль является предметом надгосударственного регулирования.

Функционирование научной сферы жизни общества направлено на решение проблем, с которыми оно сталкивается. Следовательно, управление этой сферой играет важнейшую роль в определении скорости и эффективности развития человечества во всех направлениях.

Поэтому состояние нормативного правового регулирования науки является критически важным для развития общества показателем. Исследования данной проблематики отличаются негативными оценками состояния правового регулирования. В частности, отмечается отсутствие системности в законодательстве о науке: как в совокупности нормативных правовых актов, которые относятся к различным отраслям права (административному, гражданскому, налоговому, финансовому), так и в их содержании и связанности между собой [5; 6, с. 14–19] (Efimtseva, 2014; Ignatova, 2007, р. 14–19).

А поскольку системность является обязательным признаком законодательства, можно оценить сложившееся к настоящему времени состояние правового регулирования науки в Российской Федерации как неудовлетворительное и требующее реформирования.

В соответствии с вышесказанным необходимо определить направления реформирования законодательства о науке, что в первую очередь потребует выявления противоречий в системе законодательства между ее различными уровнями, а также в региональном аспекте. Это, в свою очередь, вызывает необходимость исследования алгоритмического подхода к выявлению противоречий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нормативным правовым актам Российской Федерации в сфере регулирования науки, что и является целью настоящего исследования. В качестве его задач следует выделить изучение общих принципов построения алгоритмов, выявление специфики алгоритмов анализа системы законодательства и разработку алгоритма выявления противоречий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нормативным правовым актам Российской Федерации в сфере регулирования науки.

Степень изученности и проработанности проблемы

Нормативное правовое регулирование науки как сферы деятельности было предметом изучения таких исследователей, как И. Волынкина [2] (Volynkina, 2007), Д. Грибанов [3, с. 5–7] (Gribanov, 2011, р. 5–7), И. Кардаш [7, с. 235–238] (Kardash, 2013, р. 235–237), Е. Лисина [8, с. 41–49] (Lisina, 2007, р. 41–49), Н. Перчинская, В. Веверица [9, с. 24–37] (Perchinskaya, Veveritsa, 2015, р. 24–37), Н. Чистякова [12, с. 96–103] (Chistyakova, 2013, р. 93–103) и др. Вопросы алгоритмического подхода к исследованию в своих работах рассматривали О.С. Бектибаева [1] (Bektibaeva, 2014), Н.С. Полевой [10] (Polevoy, 1982), А.В. Пруцков [11] (Prutskov, 2018), М. Гэри, Д. Джонсон [4] (Geri, Dzhonson, 1982).

Необходимо отметить, что явление алгоритма является предметом философии и науки с древних времен, а появление термина «алгоритм» традиционно относят к IX веку и связывают с именем арабского ученого Абу Абдуллах Мухаммеда ибн Муса аль-Хорезми.

Поскольку алгоритм является междисциплинарным понятием, исследователи дают его различные определения в зависимости от прикладных задач, требующих решения.

Например, максимально обобщенно алгоритм можно понимать как процесс решения задачи [11] (Prutskov, 2018) или, более точно, как совокупность (систему) правил для эффективного решения задачи [1, 10] (Bektibaeva, 2014; Polevoy, 1982).

Однако при этом можно выделить сущностные характеристики алгоритма, присущие всем его проявлениям.

Дискретность – алгоритм представляет собой процесс решения задачи как упорядоченное выполнение некоторых простых (наиболее мелких относительно решаемой задачи) шагов. При этом для выполнения каждого шага алгоритма требуется конечный отрезок времени, то есть преобразование исходных данных в результат осуществляется во времени дискретно.

Детерминированность, предполагающая, что в каждый момент времени следующий шаг работы однозначно определяется состоянием системы. Таким образом, алгоритм выдает один и тот же результат для одних и тех же исходных данных. Важно отметить, что существуют вероятностные алгоритмы, в которых следующий шаг работы зависит от текущего состояния системы и генерируемого случайного числа. Однако при включении метода генерации случайных чисел в список «исходных данных» вероятностный алгоритм становится подвидом обычного.

Понятность – алгоритм может включать в себя только те команды, которые доступны исполнителю и входят в его систему команд.

Конечность, означающая, что при правильно заданных начальных данных алгоритм должен завершать работу и выдавать результат за определенное число шагов. Для вероятностных алгоритмов конечность, как правило, означает, что алгоритм выдает результат с вероятностью 1 для любых правильно заданных начальных данных (то есть может в некоторых случаях не завершиться, но вероятность этого должна быть равна 0).

Универсальность – алгоритм должен быть применим к разным наборам начальных данных, быть доступным для проведения операций различными исполнителями в различное время.

Результативность подразумевает, что алгоритм завершается определенными точными, заранее прогнозируемыми результатами.

Универсальность, понятность и результативность алгоритмов являются основными причинами широкого распространения алгоритмов в исследовательской деятельности, а также использования данного метода в настоящей статье.

Наряду с изучением сущностных черт алгоритма исследователи поднимают вопрос выделения типов алгоритмов.

В зависимости от меры детерминированности алгоритмы подразделяют на:

· Жесткие или механические, детерминированные, которые задают определенные действия, обозначая их в единственной и достоверной последовательности, обеспечивая тем самым однозначный требуемый или искомый результат при выполнении условий, для которых разработан алгоритм.

· Гибкие:

а) вероятностные (стохастические), которые дают программу решения задачи несколькими путями или способами, приводящими к вероятному достижению результата;

б) эвристические, использующие различные разумные соображения без строгих обоснований [4, с. 155] (Geri, Dzhonson, 1982).

По своей структуре алгоритмы могут быть следующими:

– линейные, представляющие собой набор команд, выполняемых последовательно во времени одна за другой;

– разветвляющиеся, содержащие хотя бы одно условие, в результате проверки которого может осуществляться разделение на несколько альтернативных друг другу ветвей алгоритма;

– циклические, предусматривающие многократное повторение одних и тех же команд над новыми исходными данными до удовлетворения некоторого условия. Большинство методов вычисления предполагают использование циклических алгоритмов.

Разработанный в рамках настоящего исследования алгоритм может быть охарактеризован как жесткий и линейный. Данные свойства приданы алгоритму специально для достижения цели исследования.

Описываемый ниже алгоритм имеет своим назначением анализ нормативных правовых актов (далее – НПА). НПА являются специфическим источником информации. Так, НПА может быть определен как «письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм. Нормативным правовым актом может быть как постоянно действующий, так и временный акт, рассчитанный на четко установленный срок, определяемый конкретной датой или наступлением того или иного события» [16].

Как видно из представленного выше определения, НПА представляет собой текстовую информацию, оформленную определенным образом, единым для всех актов, вне зависимости от субъекта, их принимающего, и времени их принятия.

Информация, которую содержат НПА, – это нормы права, общеобязательные правила поведения. Их общеобязательность выражается в том, что следовать этим правилам обязаны все субъекты отношений на всей территории, на которой действуют нормы права, и в течение всего периода их действия.

Кроме того, важной характеристикой НПА является период его действия, который может быть заранее определен или продолжаться до принятия нового НПА, изменяющего или отменяющего предыдущий.

Описание алгоритма выявления противоречий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нормативным правовым актам Российской Федерации в сфере регулирования науки

Описываемый ниже алгоритм предназначен для выявления противоречий в системе нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования науки.

В результате использования описываемого ниже алгоритма исследователь получает массив данных об НПА федерального и регионального уровня, представленный в таблице.

Для лучшего понимания алгоритма ниже приведен пример заполнения указанной таблицы (табл. 1).

Столбцы таблицы (за исключением первого) объединены в две зоны, которые для удобства обозначены цветом:

1) первая зона предназначена для работы с противоречиями регионального и федерального законодательства (выделена зеленым цветом);

2) вторая зона предназначена для работы с различиями исключительно по вопросу методов (инструментов) стимулирования научной деятельности в регионах и на федеральном уровне (выделена фиолетовым цветом).

Таблица 1

Пример заполнения таблицы в соответствии с алгоритмом анализа регионального законодательства о науке и технике на предмет наличия его противоречий с федеральным

Рассмотрим отдельные этапы прохождения алгоритма.

Шаг 1. Выбор субъекта Российской Федерации для анализа законодательства. Следует отметить, что в рамках исследования будет проанализировано законодательство всех регионов России, однако в силу равенства их статуса и независимости друг от друга последовательность изучения регионов не влияет на результаты исследования.

Наименования регионов указываются в первом столбце таблицы полностью, например: Вологодская область, город Москва, Республика Татарстан, Ямало-Ненецкий автономный округ, Еврейская автономная область.

Для улучшения автоматизации обработки данных в виде сводной таблицы названия всех регионов указываются во всех строках, которые содержат информацию об их законодательстве.

Шаг 2. Выбор НПА рассматриваемого региона для анализа на предмет противоречий федеральному законодательству.

Для обеспечения удобства работы с НПА в ходе исследования используется справочная правовая система «Консультант плюс», поскольку она предоставляет доступ к полной информационной базе законодательства Российской Федерации и отдельных субъектов Федерации и обладает достаточно удобным функционалом обработки данных.

НПА субъектов Российской Федерации, необходимые для анализа в рамках настоящего исследования, отбираются в некоммерческой интернет-версии «Консультант Плюс: Региональное законодательство» [18]. Для этого в карточке поиска указанной системы выполняется несколько операций (табл. 2), задается поиск и в раскрывающемся списке выбирается субъект Российской Федерации, законодательство которого необходимо изучить.

Возможна дополнительная проверка полноты списка региональных НПА на официальных сайтах ведомств каждого региона, проводящих политику в области науки и инноваций (это могут быть министерства, департаменты, управления) в разделе «Документы» или аналогичном ему.

Таблица 2

Операции, выполняемы в карточке поиска справочной правовой системы «Консультант Плюс: Региональное законодательство»

По завершении подбора региональных НПА, подлежащих сравнению с федеральным законодательством, их реквизиты указываются во втором столбце таблицы (первом столбце зеленой зоны). К числу реквизитов НПА, перечисляемых в данном столбце, относятся:

· вид акта;

· наименование принявшего органа государственной власти;

· полное наименование акта, обычно указываемое в кавычках;

· дата принятия акта в первоначальной редакции (без даты принятия последней редакции акта);

· номер НПА, который присваивается ему при принятии.

Шаг 3.1. Выявление противоречий региональных НПА федеральным, осуществляемое путем изучения каждого из рассматриваемых НПА исследователем, не подлежащего формализации. В качестве основных федеральных НПА исследователь рассматривает:

· Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» от 23.08.1996 № 127-ФЗ [18];

· Указ Президента РФ от 01.12.2016 № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» [18];

· Паспорт национального проекта «Наука» (утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 декабря 2018 года № 16)) [18].

Шаг 3.2. Указание на наличие или отсутствие противоречий в региональных НПА в столбце 3 таблицы в формате:

«1», что означает «противоречия имеются»;

«0» – «противоречия отсутствуют».

При этом в случае отсутствия противоречий в региональном НПА ему соответствует только одна строка таблицы со значением «0» в столбце 3, а каждому случаю противоречия регионального НПА федеральному соответствует своя строка со значением «1» в столбце 3, что необходимо для дальнейшего подсчета количества противоречий в каждом регионе и по каждому НПА.

Шаг 3.3. Указание федерального НПА, с которым происходит сравнение регионального законодательства, в столбце 4.

Шаг 3.4. Приведение текста того положения регионального НПА, которое противоречит федеральному, в столбце 5, а той части федерального НПА, противоречие которой было выявлено в региональном законодательстве, – в столбце 6.

В обоих случаях в ячейки вносится полный текст смысловой единицы НПА, т.е. конкретной статьи, части или пункта статьи (если она имеет деление) с указанием этой статьи, пункта, части в следующем формате:

· «п. 1 ч. 1 ст. 1 ТЕКСТ НПА» или

· «ч. 1 ст. 1 ТЕКСТ НПА» или

· «ст. 1 ТЕКСТ НПА».

· При отсутствии противоречия указывается прочерк "–".

Шаг 4. Выбор категории, к которой относится выявленное противоречие и указание этой категории в столбце 7 таблицы (при отсутствии противоречия указывается прочерк "–"). На основе анализа федерального законодательства составлен базовый список категорий:

1. Терминология (противоречия смысла применяемых понятий).

2. Субъекты научной и (или) научно-технической деятельности.

3. Основные цели и принципы государственной научно-технической политики.

4. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области формирования и реализации государственной научно-технической политики.

5. Организация и проведение экспертиз научной и научно-технической деятельности.

6. Финансовое обеспечение научной, научно-технической, инновационной деятельности.

7. Фонды поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности.

8. Основные цели и принципы государственной поддержки инновационной деятельности.

9. Субъекты и формы предоставления поддержки инновационной деятельности.

10. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственной поддержки инновационной деятельности.

11. Финансирование государственной поддержки инновационной деятельности.

12. Оценка эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на государственную поддержку инновационной деятельности.

В ходе проведения анализа могут быть выявлены дополнительные аспекты, которые будут введены в указанный список категорий.

Шаг 5.1. Анализ наличия в региональном НПА различий с федеральным законодательством в части методов (инструментов) стимулирования научной деятельности. Указание на наличие или отсутствие таких отличий производится в столбце 8 таблицы (первом столбце фиолетовой зоны) по приведенному для столбца 3 правилу:

«0» соответствует отсутствию различий;

«1» – их наличию.

Как правило, подобные различия могут быть выявлены при следующих категориях противоречий (из перечня, указанного для шага 4):

1. Субъекты научной и (или) научно-технической деятельности.

2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области формирования и реализации государственной научно-технической политики.

3. Финансовое обеспечение научной, научно-технической, инновационной деятельности.

4. Фонды поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности.

5. Субъекты и формы предоставления поддержки инновационной деятельности.

6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственной поддержки инновационной деятельности.

7. Финансирование государственной поддержки инновационной деятельности.

Однако следует иметь в виду, что различия в области методов (инструментов) стимулирования научной деятельности могут являться не только противоречиями, но и дополнениями, а также носить уточняющий или конкретизирующий характер. Поэтому наличие различий возможно и при отсутствии противоречий между региональными и федеральными НПА.

Шаг 5.2. Указание наименования федерального НПА, с которым происходит сравнение регионального законодательства, в столбце 9. Аналогично вышеуказанному правилу используются только следующие федеральные НПА:

· Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» от 23.08.1996 № 127-ФЗ;

· Указ Президента РФ от 01.12.2016 № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации»;

· Паспорт национального проекта «Наука» (утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 декабря 2018 года № 16)).

Шаг 5.3. Приведение текста того положения регионального НПА, которое содержит различия с федеральным, в столбце 10, а той части федерального НПА, различие с которой было выявлено в региональном законодательстве, – в столбце 11. При этом соблюдается то же правило о внесении в ячейки полного текста смысловой единицы НПА, что и для шага 3.4.

Описанный выше алгоритм выполняется последовательно для каждого субъекта Российской Федерации, что обеспечивает полноту набора данных о наличии противоречий и различий в региональных НПА в сфере науки по отношению к федеральным, который является базой для дальнейшего комплексного исследования научно-технологического развития Российской Федерации.

Вместе с тем рассмотренный алгоритм имеет ограничения, обусловленные сущностью данного инструмента. В частности, применение алгоритма к системе нормативных правовых актов не учитывает их преемственность (случаи, когда один НПА может послужить базой для написания другого НПА, но при этом продолжить свое действие), а также оставляет за рамками рассмотрения исторический контекст принятия НПА, который может оказывать существенное влияние на толкование тех или иных норм права, включая и конкретные юридические термины. Указанные недостатки требуют устранения исследователями вручную.

Заключение

В ходе исследования были изучены общие принципы построения алгоритмов. Сделан вывод о том, что понимание алгоритма как метода научного исследования понимается достаточно единообразно. Во всех отраслях знания алгоритм – это система правил для эффективного решения стоящей перед исследователем задачи. Данный метод применяется в большинстве исследований, даже в том случае, если это прямо не выражено в лексических формах.

Обозначены сущностные характеристики алгоритма: дискретность, детерминированность, понятность, конечность, универсальность, результативность.

Были обозначены основания для классификации алгоритмов и их виды. В зависимости от меры детерминированности алгоритмы подразделяются на жесткие и гибкие, которые, в свою очередь, включают вероятностные и эвристические. По структуре алгоритмы могут быть линейными, разветвляющимися и циклическими.

Кроме изучения алгоритмов как общенаучного явления было проведено исследование специфики алгоритмов анализа системы нормативных правовых актов.

В первую очередь важно сказать о том, что при анализе правовых актов исследователь имеет дело с текстовой информацией, обличенной в форму нормативного правового акта.

Данная форма специфична тем, что она является единственным источником социальных норм, являющихся общеобязательными, то есть обязательными для неопределенного круга лиц на территории, на которой действует нормативный правовой акт, в тот период времени, в который он действует.

Кроме того, нормативные правовые акты имеют определенный период действия, который может быть установлен заранее или определяться актами, вступающими в силу позднее.

Необходимо отметить такую особенность, как сама структура юридической системы. Она представляет собой иерархическую совокупность отдельных актов, расположенных в порядке убывания юридической силы.

При этом юридическая сила должна пониматься в двух аспектах. Во-первых, различается юридическая сила актов, принятых на разных уровнях публичной власти: федеральном, региональном, муниципальном (в порядке убывания). Во-вторых, различается юридическая сила отдельных видов актов, принятых на одном уровне: законов (кроме муниципального уровня), указов, постановлений.

В качестве основного итога настоящей статьи можно привести разработку алгоритма выявления противоречий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нормативным правовым актам Российской Федерации в сфере регулирования науки.

Разработан жесткий линейный алгоритм, применение которого к изучению законодательства каждого из субъектов Российской Федерации позволяет получить информацию о наличествующих в их законодательстве.

Информация вносится в таблицу, разделенную на две зоны, которые для удобства обозначены цветом:

1) первая зона предназначена для работы с противоречиями регионального и федерального законодательства (выделена зеленым цветом);

2) вторая зона предназначена для работы с различиями исключительно по вопросу методов (инструментов) стимулирования научной деятельности в регионах и на федеральном уровне (выделена фиолетовым цветом).

Таблица содержит данные не только о наличии противоречий, но и о нормативных правовых актах, которые их содержат, конкретных частях текста этих актов, об актах, противоречие которым выявлено. Кроме того, противоречия категорированы для удобства дальнейшей работы с ними.

Массив данных, полученный в ходе анализа законодательства по рассмотренному алгоритму, открывает возможности для изучения региональных особенностей в сфере управления наукой, выявления межрегиональных диспропорций, позволяет оценить меру самостоятельности регионов в рамках Федерации.

В конечном итоге на основе данного алгоритма станет возможно решение практических задач по повышению эффективности управления научно-технологическим развитием Российской Федерации и ее субъектов.