Мировые тенденции государственной жилищной политики

Введение

В данной статье мы рассмотрим инструменты современной жилищной политики. Кроме того, мы проследим ее зарождение и эволюцию с помощью индексов интенсивности регулирования. Новизна данной работы заключается в том, что в ней впервые в отечественной экономической литературе дается подробный качественный и количественный анализ государственной ограничительной жилищной политики. Актуальность же ее состоит в том, что в ней представлена мировая практика регулирования рынка съемного жилья. И хотя после перехода к рыночной экономике Россия полностью отказалась от государственного регулирования частного съемного жилья, а доля этого сектора с 1990 года сократилась до минимума, в недалеком будущем этот рыночный сегмент может вновь приобрести важное значение. Например, Глазунов и Самошин [2] (Glazunov, Samoshin, 2008), а также Сычева и Алехина [8] (Sychyova, Alyokhina, 2015) предлагают различные способы обеспечения доступного съемного жилья, как-то: доходные дома и государственно-частные партнерства. Это связано с продолжающейся урбанизацией, относительно низкой покупательной способностью населения России, а также с необходимостью обеспечения более высокой трудовой мобильности. Для обеспечения более эффективного функционирования рынка съемного жилья вполне может пригодиться российский и мировой опыт, накопленный за минувшие 100 лет в этой области.

Всякую политику можно описать как совокупность целей, способов их достижения и получаемых при этом результатов. Поэтому дальнейшее изложение будет построено по этим трем направлениям. Сначала будет дано определение жилищной политики и ее целей, а затем мы подробно рассмотрим ряд наиболее важных ее инструментов со всеми их сильными и слабыми сторонами.

Кроме того, в данной статье мы более подробно сосредоточиваемся на жилищной политике трех стран: Германии, США и Российской Федерации. Чем обусловлен выбор этих стран? Германия – это страна с давним и богатым опытом широкомасштабного регулирования рынка жилья, которое органично вписывается в ее социально ориентированную экономическую политику. США можно рассматривать как пример страны с либеральной экономикой, которая тем не менее прибегает к регулированию рынка жилья. Помимо того, что эта статья ориентирована на русского читателя, Россия интересна еще и тем, что за минувшие сто лет она пережила несколько радикальных смен в своем строе и политике, поочередно и резко переходя от рыночной к административно-командной и вновь к неограниченной рыночной экономике. Эти сдвиги нашли свое отражение и в жилищной политике нашей страны.

Жилищная политика – это весь комплекс предпринимаемых государством мер, направленных на то, чтобы воздействовать на рынок жилья. Цель жилищной политики – обеспечение населения доступным жильем, удовлетворяющим определенным нормам качества. Помимо данной цели государство нередко преследует дополнительные цели, как-то: обеспечение политической стабильности, поддержание конкурентоспособности отечественной экономики и даже стимулирование индустриализации. Например, в Германии в межвоенный период наемная плата ограничивалась для того, чтобы умерить требования рабочих о повышении заработной платы и тем самым удешевить отечественные товары. В Бразилии же в 1920-х гг. власти желали переключить на промышленный сектор капиталы, которые преимущественно вкладывались в городскую недвижимость, приносившую тогда высокую прибыль. В конце концов, ограничив наемную плату за жилье, власти добились падения его доходности, в результате чего вложения капитала в промышленность стали относительно более прибыльными [17] (Bonduki Nabil Georges, 1994).

Инструменты жилищной политики

Инструментарий жилищной политики весьма разнообразен. Он предусматривает поощрительные и ограничительные меры. К числу первых относятся стимулирование жилищного строительства (в том числе социального) и пособия на наем жилья. В состав ограничительных мер входят ограничение наемной платы за жилье, защита нанимателей от выселения и рационирование жилья. Ниже каждый из упомянутых инструментов рассматривается более подробно.

Стимулирование строительства

Основной целью данного инструмента жилищной политики является расширение предложения жилья, в особенности дешевого. Рост предложения должен способствовать большей доступности жилья. Однако нередко преследуется и другие цели. Например, создание мощного класса собственников с устойчивым иммунитетом к коммунистической пропаганде. Также часто постулируется цель накопления богатства в форме недвижимого имущества как способа обеспечить свою старость, что особенно актуально в обществах со стареющим населением.

Политика стимулирования жилищного строительства включает в себя следующие инструменты: 1) предоставление государственной помощи в форме строительных субсидий и займов с низкой или нулевой процентной ставкой; 2) предоставление государством гарантий по строительным кредитам; 3) льготные налоговые ставки (в частности, земельного налога) и сборы; 4) выделение земельных участков по разумным (сниженным) ценам или в аренду, а также участков с уже подготовленной государством инфраструктурой.

С помощью этих инструментов государство стремится подстегнуть жилищное строительство и обеспечить доступным жильем, в первую очередь, домохозяйства с низкими доходами. Такое жилье – его называют еще социальным жильем – может быть как собственным, так и наемным. Иногда (например, в Испании 1940–70-х гг.) наемное жилье строится с тем, чтобы в дальнейшем наниматели могли приобрести его в собственность. Наемное социальное жилье может находиться как в государственной, так и в частной собственности. Наемная плата за него подлежит ограничениям и, как правило, устанавливается на уровне строительных и эксплуатационных затрат плюс небольшая надбавка, представляющая собою «справедливую прибыль» домовладельца.

Для вселения в социальное жилье нанимателю необходимо доказать, что у него достаточно низкие доходы. Однако в дальнейшем уровень его доходов фактически не контролируется. В итоге домохозяйства с выросшими доходами продолжают занимать социальное жилье, хотя формально не имеют на это права. Из-за этого многие люди с низкими доходами не могут получить доступ к социальному жилью. Проблема в том, что контроль за уровнем доходов домохозяйств, проживающих в социальном жилье, а особенно выселение сопряжены со слишком высокими затратами. Это можно считать одним из основных недостатков системы социального наемного жилья, снижающим его эффективность.

Пособия на жилье

В качестве альтернативы или дополнения к социальному жилью, создаваемому в рамках политики поощрения жилищного строительства, используются пособия на жилье. Они предоставляются, как правило, домохозяйствам с низкими доходами в качестве субсидии, покрывающей часть вносимой ими наемной платы, чтобы позволить им жить в достойных условиях.

Графически политику пособий на жилье можно проиллюстрировать следующим образом (рис. 1). Для простоты изложения допустим, что домохозяйство потребляет два блага: жилье (h) и хлеб (c). Количество обоих благ откладывается, соответственно, на вертикальной и горизонтальной осях. Также для простоты нормируем цены так, что единица хлеба стоит 1, а единица жилья (скажем, 1 квадратный метр) r рублей.

Рисунок 1. Эффект пособия на жилье

Источник: составлено автором

Бюджетное ограничение домохозяйства составляет rh+c=y, где y – это доход. Изначально домохозяйство с низкими доходами может позволить себе потреблять лишь h₀ квадратных метров жилья. В этой точке его кривая безразличия касается бюджетного ограничения, наклон которого равен -1/r. Чаще всего государство предоставляет так называемое «пропорциональное пособие на жилье» (PRS [1]), покрывающее определенную долю расходов на жилье, которую мы обозначим как β. В этом случае домохозяйство может потратить пособие только на жилье. То же происходит в случае социального жилья, когда домохозяйство может нанимать жилье за наемную плату, сниженную на величину государственных субсидий. Тогда бюджетное ограничение домохозяйства можно переписать так: r(1 – β)h+c=y. Соответствующая бюджетная линия будет иметь более крутой наклон (рис. 1). В результате домохозяйство будет потреблять больше жилья (h_PRS), так как жилье – это нормальное благо, потребление которого увеличивается с падением эффективной, то есть фактически уплачиваемой за него домохозяйством цены. Потребление другого блага, хлеба, может как возрасти, так и сократиться. В данном случае оно выросло. Таким образом, пособия на жилье повышают потребление жилья и поднимают полезность, извлекаемую домашним хозяйством.

Данная политика вносит наименьшие искажения на рынке жилья, поскольку не предполагает прямого воздействия на наемную плату и предложение. В то же время если она осуществляется в широких масштабах, она способна, по крайней мере, в краткосрочной перспективе привести к росту средней наемной платы за счет повышения общего спроса на жилье. Однако при отсутствии других ограничений в долгосрочной перспективе повышение наемной платы должно способствовать расширению предложения жилья.

Политика стимулирования жилищного (социального) строительства и предоставления жилищных пособий обходится государству весьма дорого, поскольку оно либо напрямую затрачивает деньги на субсидии, либо недополучает часть налоговых поступлений, вводя льготные ставки налогов. Этим поощрительные меры жилищной политики отличаются от ограничительных, которые не создают для государства прямых затрат.

Защита нанимателей от выселения

Цель данной политики заключается в том, чтобы уменьшить риск выселения для нанимателей, которых принято считать более уязвимыми, чем домовладельцев, хотя это далеко не всегда так. До Первой мировой войны в этом вопросе господствовал либеральный подход. Главным регулятором отношений между нанимателями и домовладельцами должен был быть заключаемый ими договор. Договоры могли заключаться на определенный срок или быть бессрочными. Если договор имел срок действия, то по истечении данного срока домовладелец мог без лишних формальностей выселить нанимателя. В период действия договора выселение обычно могло происходить лишь при выполнении определенных указанных в договоре или гражданском кодексе условий. Например, если наниматель неоднократно допускал задержки платежа.

В ту эпоху договоры, как правило, заключались на короткие сроки – до одного года. В нормальных условиях это не создавало для нанимателей слишком больших проблем. Однако при возникновении чрезвычайных ситуаций, таких как войны, революции, землетрясения, приводящих к острому дефициту жилья, потеря жилища в результате выселения могла грозить бездомностью. Поэтому, столкнувшись с подобной ситуацией, законодатели практически повсеместно стали вводить следующие ограничения, затруднявшие выселение нанимателей: 1) автоматическое продление договоров о найме жилья по истечении срока предыдущего договора; 2) запрещение домовладельцам расторгать договоры найма с нанимателями за исключением более или менее четко определенного круга причин (например, неуплата нанимателем наемной платы, настоятельная потребность домовладельца или членов его семьи в занимаемом квартирантом жилье, небрежное обращение нанимателя с жильем, неприемлемое поведения квартиранта по отношению к другим жильцам или домовладельцу и т. д.); 3) установление минимальной продолжительности срочных договоров; 4) запрет на краткосрочную (менее одного года) сдачу жилья в наем.

Из всех инструментов жилищной политики защита нанимателей от выселения оказалась самой живучей. В первые десятилетия после ее введения она считалась экстренной мерой, вызванной чрезвычайными обстоятельствами. Однако затем она прочно укоренялась в сознании людей и в законодательстве. Отчасти это связано с тем, что она не требует прямого манипулирования рыночной ценой, как это происходит в случае с политикой ограничения наемной платы. Положительной стороной этой политики можно считать то, что она делает отношения найма более стабильными. Отрицательной ее стороной является то, что она затрудняет разрыв договорных отношений с недобросовестными нанимателями и снижает тем самым привлекательность инвестиций в жилищный сектор. Не случайно, что, например, в Германии с ее сильной защитой нанимателей от выселения выставляемое на продажу жилище, в котором проживает наниматель, стоит существенно дешевле, чем такое же, но пустующее жилье [27] (Kholodilin, 2017).

Ограничение наемной платы за жилье

Главной целью данной политики является защита нанимателей от роста наемной платы за жилье. При обострении дефицита жилья наемная плата начинает расти, так как в коротком периоде, который может продолжаться несколько лет, невозможно быстро расширить предложение жилья. Наемная плата является важнейшим элементом потребительских расходов (в разных странах доля бюджета, затрачиваемая домашними хозяйствами на жилье, составляет в среднем 15–30 %), поэтому ее повышение болезненно отражается на покупательной способности населения.

Подобно многим другим инструментам современной жилищной политики, ограничение наемной платы уходит своими корнями в эпоху Первой мировой войны. Исследователь Willis находит многочисленные примеры этой политики в еще более отдаленном прошлом. Однако они не носили тогда такого систематического и массового характера, как в ХХ веке [25] (Kholodilin, 2016). К началу войны подавляющее большинство городского населения было нанимателями. Массовая мобилизация превратила их в грозную силу, с которой власти вынуждены были считаться. Поэтому чтобы избежать социального взрыва, они стали проводить политику замораживания цен на товары и услуги первой необходимости, в том числе на жилье. Изначально эта политика рассматривалась лишь как временная экстренная мера, которую после стабилизации положения на рынке жилья можно было бы отменить. В соответствующих законодательных актах указывалось, что срок их действия должен закончиться через 1–2 года после принятия или через несколько месяцев по окончании войны. Но будучи однажды введенной, она многократно продлевалась и в итоге вместо нескольких лет оставалась в силе многие десятилетия.

Политика ограничения наемной платы включает в себя 1) правила, касающиеся установления наемной платы во вновь заключаемых договорах найма (либо в самый первый раз после постройки жилища, либо по окончании предыдущего договора); 2) правила, касающиеся установления наемной платы в рамках существующих договоров найма.

Исследователи выделяют первое и второе поколения ограничений наемной платы, см., например, Arnott [16] (Arnott, 2003). Первое поколение предполагает фактическое замораживание наемной платы, когда она фиксируется на уровне некоей базисной платы. Существуют самые разнообразные формы определения базисной наемной платы: 1) плата за данное или схожее с ним жилье на какую-то дату, как правило, накануне войны или на момент вступления в силу соответствующего закона (например, в Германии, Испании и Польше после Первой мировой, в Российской империи и на ее обломках во время Первой мировой и Гражданской войн), 2) определенный процент от кадастровой стоимости жилья (например, в Португалии и Чили), 3) абсолютная величина (например, в Италии и СССР), 4) величина, устанавливаемая местными органами власти в зависимости от некоторых физических и пространственных характеристик жилья (например, в СССР). Базисную плату время от времени могло изменять лишь государство. При этом осуществлялось не только повышение базисной наемной платы, чтобы хоть немного приблизить ее к фактическим затратам домовладельцев, но и ее понижение в ответ на тот или иной политический или экономический кризис. Так, базисная наемная плата понижалась в Чили в 1925 году как реакция на забастовку нанимателей [23], в Италии в 1927 и 1934 гг., в Германии в 1931 году в результате Великой депрессии, в Польше в 1935 году. Ограничения первого поколения возникли в годы Первой мировой войны и сохранялись до 1960–1970-х гг., когда им на смену пришло второе поколение ограничений.

Это второе поколение ограничений наемной платы предполагает более или менее свободное ее установление при заключении новых договоров и введение ограничений на ее рост в рамках существующих договоров. Верхним пределом повышения наемной платы могут быть темп роста индекса потребительских цен за прошедший год (в Испании, Италии, Колумбии, Польше, Португалии, Франции и Чехии), процентная ставка по ипотечным кредитам (в Швейцарии) или курс государственных облигаций (в Бразилии). Иногда наемная плата во вновь заключаемых договорах может также подвергаться ограничениям. Например, в Германии с 2015 года в регионах с острым дефицитом жилья она не может превышать больше чем на 10 % среднерыночную наемную плату за схожее жилье.

Какое же воздействие оказывает ограничение наемной платы на рынок жилья? В упрощенном виде воздействие ограничений наемной платы на рынок жилья можно описать графически с использованием модели запасов и потоков.

Рисунок 2. Эффект ограничений на наемную плату

Источник: составлено автором

Левая часть графика отображает жилой фонд, тогда как правая – его изменение в результате нового строительства, перестроек и ликвидации жилищ.

Изначально рынок находится в равновесии в точке пересечения кривой спроса D и кривой предложения H_e. Затем происходит положительный шок спроса, причиной которого может быть увеличение миграции извне, рост числа браков или повышение доходов населения. В результате кривая спроса перемещается в положение . В отсутствие государственного регулирования у инвесторов возникают стимулы к строительству нового жилья. В первом раунде жилой фонд расширяется на . Далее он продолжает расти, подобно тому, как это описано выше, (рис. 2), пока не достигает нового равновесного положения в точке пересечения .

События развиваются иначе, если власти решают в ответ на положительный шок спроса ввести ограничения на наемную плату. Допустим, они фиксируют ее на уровне r_c. При этом мы делаем упрощающее допущение о том, что сектор нового жилья также подлежит ограничениям, хотя, как правило, он исключается из сферы регулирования. В данном случае жилой фонд в следующем периоде также увеличивается, но на меньшую величину, чем без ограничений, так как , а, следовательно, и стимулы к строительству нового жилья будут меньше. Таким образом, расширение жилого фонда происходит медленнее, чем без ограничений наемной платы. Когда жилой фонд вырастает до H_c, ограниченная законом наемная плата сравнивается с рыночной, и далее все развивается по сценарию без ограничений. В конечном итоге, как и в случае без ограничений, достигается равновесие на пересечении кривых . Однако путь туда занимает гораздо больше времени, чем в случае, когда государство не вводит ограничений на наемную плату. Таким образом, ограничения наемной платы замедляют переход в новое равновесное состояние.

Кроме того, в процессе этого перехода возникает неэффективное распределение жилья. В самом деле, в точке пересечения и S_c образуется избыточный спрос на жилье, равный H_c–H_e. В таких случаях распределение дефицитного ресурса зачастую происходит произвольным образом, когда те, для кого этот ресурс представляет собой наибольшую ценность, не всегда могут получить к нему доступ. Одно из проявлений неэффективности – это т. н. «эффект старушки» [2]. Он заключается в том, что наниматель, проживающий в квартире с регулируемой наемной платой, не имеет стимулов съезжать оттуда, т. к. за новое жилище ему, скорее всего, придется платить гораздо больше, при том что, вполне возможно, оно будет гораздо менее комфортабельным. Поэтому на практике часты случаи, когда просторные жилища в центре города заняты пресловутыми одинокими старушками, снимающими их за бесценок, а многодетные семьи вынуждены обитать в небольших перенаселенных жилищах и платить за них баснословные деньги. В отсутствие ценовых ограничений наша старушка под давлением возросшей наемной платы съехала бы в жилище поменьше или перебралась к своим детям, а многодетная семья въехала бы в ее большую квартиру.

Кроме того, невозможность повысить наемную плату легально побуждает домовладельцев искать обходные пути. Так, большое распространение получает принуждение нанимателей к покупке установленной в сдаваемом жилище мебели за астрономическую цену. В ряде стран (например, в Португалии до Второй мировой войны) наемная плата назначается в иностранной валюте и, будучи номинально замороженной, может свободно расти по мере обесценивания национальной валюты. По той же причине домовладельцы реже проводят ремонт, чтобы хоть как-то восстановить прибыльность за счет снижения затрат.

Искусственное удерживание наемной платы на низком уровне также ведет к уменьшению стимулов инвестировать в строительство и содержание съемного жилья, доходность которого падает из‑за невозможности повышать наемную плату, несмотря на рост всех остальных цен. В итоге инвесторы перестают вкладывать капитал либо в жилищный сектор в целом, еще более усугубляя дефицит жилья, либо в сегмент съемного жилья в частности, в результате чего оно вытесняется собственным жильем. Также может происходить перепрофилирование жилых помещений в нежилые, например, во врачебные кабинеты или юридические конторы. В некоторых случаях неправильно сформированные стимулы ведут к парадоксальной реакции. Так, в Чили в 1925 году владельцам жилищ с антисанитарными условиями было предписано сократить наемную плату на 50 % и заморозить ее на этом уровне. В итоге некоторые наниматели стали сознательно приводить свои жилища в антисанитарное состояние, чтобы добиться снижения наемной платы!

Наконец, запреты на свободное повышение наемной платы уменьшают доходы домовладельцев, а значит, и налоговые поступления государства.

Рационирование жилья

В условиях острого жилищного дефицита государство идет подчас на такие меры, как вмешательство в распоряжение жильем с тем, чтобы максимально полно использовать наличный жилой фонд. При этом используются следующие меры: 1) регистрация жилья и жильцов, благодаря которой создаются список имеющихся и освобождающихся жилищ, а также список очередников на их занятие; 2) сохранение жилья путем запретов на его снос или нецелевое использование (например, в качестве офисов или жилья для туристов); 3) перераспределение жилья путем вселения новых жильцов в неиспользуемое или недоиспользуемое жилье; 4) установление норм использования жилищ (например, максимальной жилплощади на человека); 5) ограничение свободы перемещений, предусматривающее создание препятствий для вселения в районы с острой нехваткой жилья и облегчения выселения из них в другие районы; 6) национализация/приватизация частного жилья.

Как видно из приведенного выше списка инструментов, данная политика означает, что государство пытается манипулировать как спросом, так и предложением на рынке жилья. Спрос снижается за счет ограничения свободы передвижения, а также благодаря установлению низких норм потребления жилья. а предложение сохраняется и в известной мере увеличивается путем мобилизации имеющихся в наличии помещений (в том числе и нежилых, но пригодных для жилья) для использования их в качестве жилья.

В наиболее полной мере политика рационирования жилья применялась в странах с централизованно планируемой экономикой, таких как СССР, Польша и Чехословакия. Однако она была в ходу и в странах с рыночной экономикой, например, в Германии, Испании, Италии, Люксембурге, США, Швейцарии и межвоенной Эстонии. Чаще всего такие методы используются в чрезвычайных ситуациях, когда жилой фонд подвергается сильным разрушениям (в результате бомбардировок или землетрясений), при этом на его быстрое восстановление рассчитывать не приходится. После стабилизации рынка эти меры, как правило, отменяются. Но и в гораздо более спокойные времена может осуществляться рационирование жилья. Например, запреты на нецелевое использование жилых помещений.

Рационирование жилья снижает привлекательность жилищного сектора для инвесторов, увеличивая их риски. Поэтому можно ожидать ее отрицательного воздействия на предложение жилья.

Описанные здесь инструменты жилищной политики обычно используются не по отдельности, а в различных комбинациях. При сочетании их эффекты могут как взаимопогашаться, так и взаимоусиливаться. Например, одновременное применение защиты от выселения и от повышения наемной платы существенно снижает стимулы к расширению предложения жилья. Поэтому в качестве компенсирующей меры используются рационирование жилья, несколько ослабляющее сокращение предложения, и стимулирование строительства, которое позволяет увеличить жилой фонд за счет нового строительства.

Приведенный выше список мер государственной жилищной политики далеко не полон. На решения хозяйствующих субъектов о строительстве, спросе на жилье и выборе между наемным и собственным жильем влияют также многие другие меры государственного регулирования, например, градостроительное, природоохранное, налоговое и банковское законодательство.

Градостроительное законодательство вводит ограничения на размещение и плотность жилой застройки. Как показали Hilber and Vermeulen [22] (Hilber, Vermeulen, 2014), регулирование землепользования способно уменьшить ценовую эластичность предложения жилья. Итогом является меньшее предложение при более высоких ценах. Природоохранное регулирование, ужесточая требования к новым домам (обязательное наличие солнечных батарей, утепление домов), ведет к повышению строительных затрат, а значит, к росту цен и уменьшению нового строительства. Налоговое законодательство устанавливает налоги на покупку, использование и наследование жилья, а также может предусматривать налоговые вычеты, например, процентов, выплачиваемых по ипотеке. Тем самым оно изменяет относительные расходы на собственное и наемное жилье, делая тот или иной выбор более или менее привлекательным с финансовой точки зрения. В большинстве стран налоговая политика в большей степени «благоволит» к собственному жилью. Так, во многих странах (например, в Нидерландах и США) процентные платежи по кредиту вычитаются из налогооблагаемой базы, в результате чего покупка собственного жилья за счет заемных средств становится весьма привлекательной. Это может приводить к образованию спекулятивных пузырей на рынке недвижимости [19] (Figari, Paulus, Sutherland, Tsakloglou, Verbist, Zantomio, 2017). В качестве противовеса возможно использование налога на вмененную наемную плату за жилье. Однако этот инструмент применяется гораздо реже (например, в Греции для больших жилищ и в Нидерландах для всех жилищ).

Банковское законодательство может ограничивать выдачу ипотечных кредитов вообще и определенным лицам (в зависимости от их доходов и взятых на себя долговых обязательств) в частности. После Великой рецессии 2008–2009 гг. во многих странах было введено макропруденциальное регулирование, цель которого – избежать образования спекулятивных пузырей на рынке недвижимости путем ограничения ипотечного кредитования. Противники этой политики, однако, указывают на то, что она ведет к увеличению разрыва между богатыми и бедными, так как последние менее платежеспособны, а значит, именно их и затрагивают ограничения на выдачу ипотечных кредитов.

В завершение следует добавить, что законодательные акты порою не действуют, оставаясь лишь мертвой буквой. Во-первых, законы, которые вызывают большие неудобства у участников рынка, будут обходиться с помощью разного рода лазеек. а фантазия у большого числа людей, мотивированных на поиск обходных путей, гораздо богаче, чем у небольшой группы законодателей, имеющих значительно меньшую мотивацию к устранению лазеек в законах. Во-вторых, чтобы законы действовали, нужны механизмы обнаружения их нарушений. Государство не в состоянии приставить к каждому жилищу или даже дому полицейского, который бы следил за соблюдением законодательства. Чаще всего о нарушениях сообщает заинтересованная сторона, т. е. наниматели. Однако и они не всегда готовы это делать, поскольку, даже выиграв в суде, они останутся один на один с домовладельцем, отношения с которым будут безнадежно испорчены. В-третьих, исполнению законов мешает их незнание населением. Так, Franco Ubilla [20] (Franco Ubilla, Enrique Daniel, 2016) на основании опроса, проведенного в столице Эквадора Кито среди юристов, домовладельцев и нанимателей, показал, что лишь 1 % домовладельцев и столько же нанимателей осведомлены о законах, регулирующих наемный рынок. Аналогичным образом в Боливии население игнорирует жесткое законодательство, призванное защищать нанимателей, ибо в подавляющем большинстве своем попросту не знает о его существовании.

Измерение интенсивности государственного регулирования рынка жилья

Государственное регулирование экономики – это весьма сложный механизм. Пытаясь предусмотреть все возможные ситуации и прореагировать на них, законодатель издает порою чрезмерно изобилующие подробностями законодательные акты. Несмотря на похожесть жилищных проблем в разных странах, в них присутствуют и специфические местные черты, что накладывает дополнительный отпечаток на жилищное законодательство.

С точки зрения экономической науки, особый интерес представляет возможность количественно измерить степень регулирования и провести ее сравнительный анализ между разными эпохами и странами. Кроме того, построение индексов регулирования позволило бы оценить их воздействие на рынок жилья.

Ниже приводится таблица для измерения степени вмешательства государства на рынке жилья [26, 29] (Kholodilin, 2017). В ней рассматриваются три класса государственного регулирования: ограничение наемной платы, защита от выселения и рационирование жилья. Каждый из них представлен в виде нескольких бинарных переменных, принимающих только два значения: 1 или 0 в зависимости от того, выполняется ли соответствующее значение или нет.

Таблица

Количественное измерение регулирования с помощью бинарных переменных

Из индивидуальных бинарных переменных строится совокупный индекс регулирования для каждого из упомянутых в таблице трех классов. Например, индекс политики ограничения наемной платы рассчитывается как среднее арифметическое из соответствующих бинарных переменных (формула 1):

(1)

где N – это количество бинарных индексов, а RC_i – индивидуальный бинарный индекс. Каждый совокупный индекс варьирует от 0 до 1, причем 0 соответствует полному отсутствию регулирования, а 1 – тотальному государственному вмешательству.

Рисунок 3. Ограничительная жилищная политика по континентам, 1910–2017 гг.

Источник: составлено автором

Выше изображены индексы ограничения наемной платы, защиты от выселения и рационирования жилья, усредненные по континентам (рис. 3). Первоначально такие ограничения были введены в ходе или после Первой мировой войны, причем пионером в этой области была Европа. Затем, в 1920-х гг. во многих странах последовала либерализация, а в отдельных случаях (например, в Бразилии, США и Швейцарии) и полная отмена регулирования. С середины 1930-х гг. и особенно с началом Второй мировой ограничения усиливаются и достигают своего пика. Их демонтаж после войны занимает десятилетия. В 1970-е гг. в связи с нефтяными шоками и вызванной ими гиперинфляцией на время происходит реактивация ограничений на квартплату. В этот же период на смену первому поколению ограничений приходит второе, что также является реакцией на высокие темпы инфляции: при столь быстром росте цен замораживание наемной платы за жилье было бы немыслимо. В начале 1990-х гг. процесс дерегулирования усиливается благодаря переходу бывших социалистических стран к капиталистической экономике.

В отличие от ограничения квартплаты защита от выселения не ослабляется, а стабилизируется на относительно высоком уровне. Если установление верхних ограничений рассматривается как вмешательство в нормальное функционирование рыночного механизма, то защита от выселения жильцов домовладельцем, подобно защите работников от увольнения работодателем, представляется обществу вполне оправданной мерой.

Рационирование жилья применялось на всех континентах, но особенно активно в Европе. Наиболее интенсивным оно было в годы мировых войн. Однако и в мирное время оно находит применение, зачастую в видоизмененных формах. Пример тому ограничительные меры в отношении краткосрочной сдачи жилья в наем, например, через AirBnB. Кроме того, рецидивы данной политики наблюдаются в условиях экономических кризисов. Так, в Испании после того, как там в 2008 году лопнул спекулятивный пузырь и начался продолжительный спад, регионы стали вводить обязательные регистрацию и реквизицию пустующего жилья.

Жилищная политика в избранных странах

Германия

Динамику государственного регулирования рынка жилья в Германии за минувшие сто лет показывает рисунок 4. На нем изображены индексы ограничения наемной платы, защиты нанимателей от выселения и рационирования жилья (более подробно в [26]).

Ограничение наемной платы. В Германии на общенациональном уровне ограничение наемной платы действует с 1922 года (в Пруссии оно было введено уже в 1919 году). До конца 1960-х гг. применялось ограничение первого поколения, когда наемная плата замораживается на определенном уровне (например, июля 1914 года или сентября 1939 года) и может изменяться лишь правительственными постановлениями. С начала 1970-х гг. в Федеративной Республике вводятся ограничения второго поколения, при котором наемная плата привязывается к определенной меняющейся под действием рыночных сил величине. В ФРГ такой величиной была типичная для данной местности наемная плата за схожее жилище (ortsübliche Miete). При заключении новых договоров о съеме жилья было возможно назначить рыночную плату. В то же время типичная плата могла использоваться, чтобы противостоять установлению «ростовщической наемной платы». На практике, однако, антиростовщические меры применялись крайне редко. Свобода изменения наемной платы заканчивалась при заключении договора. В период действия договора допускалось лишь ограниченное повышение платы. Во-первых, после повышения она не должна была превышать типичной для данной местности платы. Во-вторых, разрешалось увеличивать ее лишь ограниченным темпом, не превышающем определенного порога (Kappungsgrenze). Так, с 1982 года ее можно было повышать не более чем на 30 % в течение 3 лет. С 1993 года – не более чем на 20 % в течение 4 лет.

Рисунок 4. Ограничительная жилищная политика в Германии, 1910–2017 гг.

Источник: составлено автором

В 2010-х гг. регулирование наемной платы в Германии усилилось. В 2013 году в местностях с особо острым дефицитом жилья был опущен порог повышения платы в рамках существующих договоров до 15 % в течение 4 лет. В 2015 году был введен т. н. «квартплатный тормоз» (Mietpreisbremse), который покончил со свободой установления наемной платы при заключении новых договоров. На территориях с острым дефицитом жилья вновь устанавливаемая наемная плата не может превышать более чем на 10 % типичную для данной местности плату.

Защита от выселения. В Германии защита нанимателей от выселения была введена еще во время Первой мировой войны. Первоначально она касалась лишь военных и членов их семей, но в дальнейшем была распространена на всех нанимателей. Домовладелец не имел права выселять жильцов без веских на то причин, например, если жилье неотложно требовалось ему или членам его семьи или если наниматель был злостным неплательщиком. На первых порах эта политика рассматривалась как экстренная мера, связанная с чрезвычайными обстоятельствами послевоенного времени. Поэтому в 1920-х гг. стала проводиться постепенная либерализация: часть жилого фонда (новое и дорогое жилье) выводилась из-под регулирования. Однако Великая депрессия и Вторая мировая война поставили крест на попытках отменить защиту нанимателей от выселения. В 1960-х гг. вновь стали предприниматься попытки ее демонтажа. Однако в начале 1970-х гг. повсеместно была вновь введена жесткая, с точки зрения домовладельца, защита от выселения, действующая и поныне.

Рационирование жилья. Манипулирование спросом и предложением жилья происходило в Германии главным образом в конце Первой мировой и во время Второй мировой войны. В эти периоды жилье подлежало жесткому контролю и перераспределению. В 1920 и 1943 гг. вводились также ограничения на свободу перемещения: переезды в регионы с острым дефицитом жилья запрещались, зато поощрялось выселение из них «лишних» людей. Люди, нуждавшиеся в жилье, ставились на учет, причем в зависимости от их «заслуг» им присваивалась различная степень приоритетности при получении жилья. В начале 1970-х гг. в ФРГ произошла реактивация отмененного было в начале 1960-х гг. рационирования: были введены ограничения на использование жилья в иных целях. В тот же период появилась новая мера регулирования – защита социального состава населения. Во избежание джентрификации, т. е. вытеснения из какого-то квартала бедных богатыми, устанавливались ограничения на качество ремонта и перестроек. После ремонта жилье не должно было превышать неких средних норм комфорта.

Стимулирование социального жилья. Государственная поддержка доступного жилья началась в Германии после Первой мировой войны, когда замораживание наемной платы за жилье, защита жильцов от выселения и гиперинфляция 1922–1924 гг. сделали частное жилищное строительство (особенно жилья для бедных) нерентабельным. После Второй мировой войны масштабы государственной поддержки жилищного строительства выросли в разы. Это было связано с большими разрушениями жилого фонда и притоком беженцев и перемещенных лиц из Восточной Европы. В отдельные годы свыше двух третей вводившегося в строй жилья приходилось на социальные жилища.

В Германии социальное жилье финансируется государством, но строится частными лицами. При этом речь идет как о съемном, так и о собственном жилье. Наибольшее распространение, однако, в Германии получили социальные наемные жилища [3]. Политика социального наемного жилья предусматривает, что домовладельцы сдают жилье внаем за доступную плату, а за это государство предоставляет им ряд стимулов. К числу последних относятся: 1) кредиты с низкими процентами, беспроцентные кредиты или субсидии как на строительство жилья, так и на его последующую эксплуатацию; 2) кредитные гарантии; 3) снижение налогообложения; 4) дешевые земельные участки; 5) снижение ставок страхования и т. д.

С середины 1965 гг. доля социального жилья в жилом фонде Германии непрерывно сокращается. Если в 1965 году 18 % всего жилого фонда (38 % съемного жилья) были социальными, то в 2014 году это доля сократилась до 3,5 % (7 %).

Жилищные пособия. Германия (ФРГ) была одной из первых развитых стран, которая ввела жилищные пособия (Wohngeld) – данная форма социальной поддержки действует в Германии с 1956 года [4]. При этом денежные пособия на жилье выделяются как для нанимателей, так и для собственников жилья. Они выплачиваются напрямую домохозяйствам, которые затем с помощью этих денег погашают часть своих затрат на жилье, оплачивая оставшуюся часть из собственных средств. Размеры жилищного пособия в Германии зависят от 1) количества членов домохозяйства, 2) величины наемной платы [5] для нанимателей или затрат на собственное жилье для собственников (обслуживание ипотечного кредита и эксплуатационные расходы) и 3) совокупного дохода домохозяйства [6]. Чтобы исключить случаи, когда люди поселяются в заведомо дорогом для себя жилье и оплачивают его за счет государства, законом определены верхние границы наемной платы, которые зависят от размеров домохозяйства и категории муниципалитета [7] (всего имеется 6 категорий: от I с самым низким уровнем наемной платы до VI – с самым высоким). Кроме того, во избежание злоупотреблений пособием домохозяйства обязаны ежегодно сообщать о своих текущих совокупных доходах. В 2015 году свыше 11 % немецких домохозяйств получали жилищное пособие.

США

Ограничение наемной платы. В отличие от Европы, в США Первая мировая война не сопровождалась массовым введением законодательных ограничений на наемную плату. Такого рода инициативы имели место лишь в нескольких штатах: Вашингтон, Висконсин, Массачусетс, Мэн и Нью-Йорк. Наиболее известные примеры – это законодательные акты, принятые в Вашингтоне (округ Колумбия) в 1919 году и в Нью-Йорке в 1920 году [15, 21, 18] (Neizvestnyy avtor, 1921; Collins, 0). Подобное государственное вмешательство было связано, в первую очередь, с почти полной остановкой жилищного строительства во время Первой мировой войны и в первые несколько лет после нее, а также с ростом военного производства, вызвавшим приток в города рабочих с семьями. Во время Второй мировой войны ограничение наемной платы было установлено на национальном уровне. Однако к 1950 году оно было почти повсеместно отменено и осталось только в Нью-Йорке. Следующий виток ограничений начался в 1973 году на фоне нефтяных шоков 1973 и 1975 гг., вызвавших сильную инфляцию, в том числе наемной платы за жилье (рис. 5).

Рисунок 5. Ограничительная жилищная политика в США, 1910–2017 гг.

Источник: составлено автором

Стимулирование (социального) жилищного строительства. Первая программа социального жилья в США была запущена в 1937 году [8]. В рамках этой программы федеральное правительство выделяло местным государственным жилищным службам (public housing agencies) субсидии на улучшение жилищных условий семей с низкими доходами путем строительства государственного социального жилья. Наибольшего размаха эта деятельность достигла в 1960-х гг., когда количество государственных социальных жилищ выросло с 0,6 млн в 1960 году до 1,1 млн в 1970 году. Своего пика социальное жилье достигло в 1970 году, когда оно составляло 1,8 % от всего жилого фонда страны [14]. В дальнейшем количество государственных социальных жилищ сокращалось за счет сноса и перевода в категорию обычного жилья. К 2016 году осталось всего 1,07 млн таких жилищ, т. е. 0,8 % общего жилого фонда [9]. Право на социальное жилье имеют лица или семьи, доходы которых составляют не более 80 % медианного дохода того графства (county) или метропольного региона (metropolitan area), где они проживают. Наивысший приоритет имеют лица с очень низкими доходами, которые определяются как доходы, не превышающие 50 % медианного дохода. Считается, что политика государственного социального жилья потерпела фиаско. С одной стороны, оно слишком дорого обходилось казне и было выгодно только строительной промышленности. С другой стороны, оно привело к созданию гетто для бедных с высоким уровнем преступности и низкими шансами подняться по социальной лестнице [14].

Помимо государственного социального жилья в США с 1968 года [10] существует также частное социальное жилье (multifamily assisted, или privately-owned, project-based housing). Его владельцы получают от государства субсидии на строительство, капитальный ремонт и текущее содержание жилья. В 2016 году имелось 1,24 млн таких жилищ, или примерно 0,9 % общего жилого фонда.

Жилищные пособия. В США жилищные пособия [11] призваны помогать бедным домохозяйствам, а также пожилым и инвалидам. Они называются жилищные ваучеры (housing choice vouchers). В отличие от Германии и России в США домохозяйства не получают деньги на руки, т. к. жилищные пособия выплачиваются напрямую домовладельцам. Право на получение ваучера зависит от 1) количества членов и 2) совокупного валового годового дохода семьи. Как правило, доход семьи не должен превышать 50 % медианного дохода соответствующего муниципалитета или метропольного региона. В каждом регионе не менее трех четвертей пособий должны выделяться особо бедным семьям, совокупные доходы которых не превышают 30 % медианного дохода. Выплатой ваучеров заведуют местные государственные жилищные службы. Они устанавливают платежный стандарт, представляющий собою сумму, необходимую для найма жилища с умеренной наемной платой на местном рынке съемного жилья. Сумма жилищного ваучера определяется как наименьшая из двух величин: 1) платежный стандарт минус 30 % месячного дохода семьи и 2) валовая наемная плата минус 30 % месячного дохода семьи. Остальное платит сама семья – получательница жилищного пособия. В 2015 году в США жилищные пособия получали свыше 2,2 млн домохозяйств [12], т. е. всего около 1,9 % всех американских домохозяйств.

В целом в 2016 году в США субсидировалось свыше 5 млн жилищ, или 3,7 % жилого фонда страны, которые примерно поровну распределялись между социальным жильем и жилищными пособиями.

Рационирование жилья. Элементы рационирования жилья существовали и в США, а именно: обязательная регистрация жилья и запрет на его нецелевое использование или на преобразование наемного жилья в собственное. Такого рода политика применялась, например, в Санта-Монике (Калифорния) [24]. Однако такого же широкого распространения, как в Германии и СССР, в США она не получила

Жилищная политика в России

Дореволюционный период

Первая мировая война сыграла важнейшую роль с точки зрения социально-экономической политики, приведя к значительному усилению роли государства в экономике. В частности, эта война стала катализатором государственного вмешательства на рынке съемного жилья. Если до Первой мировой войны государство практически не вмешивалось в отношения участников рынка съемного жилья (нанимателей и домовладельцев), лишь время от времени предпринимая на местном уровне робкие попытки противодействовать таким двум верным спутникам индустриализации, как перенаселенность и антисанитария жилья, то с началом боевых действий в странах-участницах войны были введены ограничения на уровень квартплаты и защита квартирантов от выселения в городских населенных пунктах (рис. 6).

Рисунок 6. Ограничительная жилищная политика в России, 1910–-2017 гг.

Источник: составлено автором

Вступление Российской империи в Первую мировую войну в августе 1914 года сначала привело к сильному оттоку мужского населения из городов. Это обусловило снижение спроса на жилье в городах [13]. Однако довольно скоро стали действовать противоположные тенденции, которые привели к возникновению избыточного спроса на жилье. Как показали Холодилин и Герасимов [9] (Kholodilin, Gerasimov, 2017), основными причинами обострения квартирного вопроса в России были: 1) реквизиции для нужд армии как квартир, так и других помещений, которые могли использоваться в качестве жилья; 2) фактическое прекращение жилищного строительства, сделавшее невозможным расширение и сохранение жилого фонда; 3) масштабные потоки беженцев, многие из которых искали убежища в городах. Так, согласно оценкам Михалева и Пьянкова [5] (Mikhalyov, Pyankov, 2015), общая численность беженцев составила от 5 до 15 млн человек; 5) эвакуация из прифронтовых и оккупированных территорий различных учреждений вместе с сотрудниками и их семьями.

Ухудшение ситуации на рынке жилья привело к тому, что власти на местах (в губерниях и примыкавших к театру боевых действий военных округах) стали издавать законодательные акты, вводившие защиту нанимателей жилья сначала от повышения наемной платы, а затем и от выселения. Также вводились элементы рационирования жилья, чаще всего как обязательная регистрация имеющегося и освобождающегося жилья домовладельцами. Особенно этот процесс усилился летом 1915 года, когда в 20 губерниях и трех военных округах были введены законодательные ограничения на рынке съемного жилья. К августу 1916 года подобные ограничения действовали уже как минимум в 88 из 101 административно-территориальной единицы (губернии и области), входившей накануне Первой мировой войны в состав Российской империи.

После многочисленных постановлений, выпущенных на местном уровне, осенью 1916 года, наконец, последовала реакция центрального правительства на растущую жилищную проблему. 9 сентября (27 августа по старому стилю) 1916 года вышло Положение Совета министров России «О воспрещении повышать цены на жилые помещения». В нем был четко определен круг населенных пунктов, подлежавших регулированию. Он охватывал 511 поселений с населением в 18,6 млн человек по состоянию на 1910 год. Таким образом, на долю этих поселений приходилось свыше 10 % населения страны. Был очерчен предмет регулирования: только жилые помещения, исключая квартиры для богатых. Наемная плата была зафиксирована на довоенном уровне – 1 августа (19 июля по старому стилю) 1914 года – плюс 10 %. Допускалось повышение квартплаты соразмерно удорожанию топлива, услуг дворников и швейцаров, а также в случае внутреннего ремонта. Была введена защита нанимателей от выселения, предусматривавшая автоматическое продление договора. При этом досрочное расторжение договора домовладельцем было разрешено только в трех случаях: при несоблюдении нанимателем всех условий договора; если жилье нужно домовладельцу для собственных нужд и если наниматель нарушает условия совместного проживания. Срок действия регулирования был установлен до августа 1919 года. Видимо, предполагалось, что к этому времени война закончится и условия на жилищном рынке нормализуются. Таким образом, «квартирный закон» царского правительства знаменовал собой значительный прогресс на пути регулирования рынка съемного жилья по сравнению с местными обязательными постановлениями. Он существенно уточнил объект и механизм регулирования.

18 (5) августа 1917 года Временное правительство издало постановление «Об установлении предельных цен на квартиры и другие помещения». Оно учитывало годовой опыт применения закона от 27 августа 1916 года и стало образцом для всех последующих «квартирных законов», издававшихся до 1920 года на территории бывшей Российской империи.

По сравнению с постановлением 1916 года «квартирный закон» Временного правительства ввел следующие изменения. Во-первых, в сферу регулирования закона помимо частных квартир были включены жилые помещения государственных, общественных, благотворительных и торгово-промышленных заведений. Во-вторых, закон был распространен на отношения поднайма. В то же время жилье в гостиницах и на дачах, если оно сдавалось временно, и в крупных пансионах или гостиницах было изъято из сферы действия закона. Наконец, допустимый потолок для квартплаты был поднят до уровня довоенной платы плюс 15–100 % в зависимости от класса населенного пункта и стоимостной категории жилья.

Начавшийся уже в 1917 году распад империи привел к возникновению на ее территории множества государственных образований. Почти каждое из них занялось своим законотворчеством в том числе в жилищной сфере [13]. Так, законы, регулировавшие уровень наемной платы и защиту нанимателей от выселения, были изданы 24 (11) августа 1918 года генералом Красновым в Области войска Донского, примерно 14 (1) октября 1918 года Краевым правительством Крыма, 2 ноября (20 октября) 1918 года гетманом Скоропадским в Украинской державе, 20 (7) марта 1919 года адмиралом Колчаком в Сибири, 6 мая (23 апреля) 1919 года генералом Деникиным на территории Вооруженных сил Юга России и 14 июля 1921 года в Дальневосточной республике. Кроме того, аналогичные постановления выпускались в Азербайджане, Армении, Грузии, Латвии, Литве, Финляндии и Эстонии. Во многом эти законодательные акты следовали традиции, заложенной постановлением Временного правительства 1917 года.

Советская Россия и СССР (1917–1990 гг.)

Жилищная политика советской России (СССР) в целом напоминала методы, использовавшиеся небольшевистскими правительствами других стран и регионов бывшей Российской империи [10]. Однако, как и в других областях, советская жилищная политика была доведена до крайности, как можно убедиться из ее нижеследующего описания.

Огосударствление жилья. Советское государство национализировало значительную часть жилого фонда, превратившись в своего рода мегадомовладельца. Так, в 1918 году было предписано национализировать в городах с населением от 10 000 человек все здания, ценность которых превышала установленные местными властями пределы [14]. Согласно различным оценкам, было национализировано немногим больше 25 % жилого фонда в 1918 году [1] (Belousov, Larin, 1930) или около 18 % к 1921 году [3]. Также, по официальным статистическим данным [15], доля площади частного жилья сократилась со 100 % в 1913 году до 52 % в 1926 году и 37 % в 1940 году. К 1990 году она упала до своего минимума в 26 %. Национализация жилья означала, что оно стало частью муниципальным, а частью ведомственным, т. е. перешло в распоряжение предприятий и учреждений.

Защита от выселения. По крайней мере, на первых порах наниматели совершенно не были защищены от выселения. Напротив, выселение определенных социальных групп (бывших дворян, капиталистов и священников) из государственного жилья было даже упрощено. Позднее угроза выселения стала применяться как инструмент дисциплинарного воздействия против представителей рабочего класса и служащих, которые либо плохо работали, либо противоречили руководству своего предприятия [4] (Meerovich, 2008). С годами сложилась следующая система: наниматели были бесправны перед государством, но в то же время договоры стали бессрочными и наследуемыми. Таким образом, де факто наниматели оказались хорошо защищенными от выселения.

Ограничение наемной платы. Ограничения наемной платы были построены совершенно иным способом, чем в других странах и у небольшевистских правительств российских регионов, т. к. их цель заключалась в дискриминации по социальному признаку. Уже в 1918 году домовладельцев и нанимателей уравняли в правах, причем первые также должны были вносить наемную плату за занимаемое ими жилье. От уплаты ее были освобождены бедные наниматели, в частности, красноармейцы и члены их семей. Для всех остальных наемная плата была заморожена на уровне, указанном в постановлении Временного правительства от 18 (5) августа 1917 года. В разгар «военного коммунизма» в январе 1921 года освобождение от наемной платы было распространено на всех рабочих и служащих государственных предприятий и учреждений, проживавших в государственном жилье [16]. В отношении всех остальных нанимателей по-прежнему действовало постановление Временного правительства [17]. Понятно, что в отсутствие наемной платы и без того уже расшатанное семилетней войной (Первая мировая плюс Гражданская) жилищное хозяйство не могло поддерживаться в надлежащем состоянии. Например, к концу 1921 года около 20 % домов Москвы пришло в нежилое состояние [7]. Очевидно, что и остальные 80 % домов нельзя было назвать абсолютно пригодными для жилья.

Поэтому уже в 1922, когда в результате Новой экономической политики началось оживление экономики и была провозглашена новая жилищная политика, наемная плата за жилье была введена вновь [18]. Ее уровень зависел от трех факторов. Во-первых, от того, к какой социальной группе принадлежал наниматель. Наиболее высокую плату вносили лица с т. н. «нетрудовым доходом», а наиболее низкую – неквалифицированные рабочие. Причем разрыв в наемной плате мог достигать 100 раз. Во-вторых, наемная плата зависела от жилой площади на человека: если эта площадь превышала 4,55 кв. м, то наемная плата за «излишек жилплощади» удваивалась. В-третьих, наемная плата зависела от качества жилья: нанимателям, проживавшим в подвалах, на чердаках или иных жилищах с недостатком солнечного света, надлежало платить лишь половину наемной платы. Уровень наемной платы устанавливался местными властями совместно с профсоюзами. Их ставки были обязательны как для государственных, так и для частных жилищ.

В период НЭПа было выпущено несколько законодательных актов, регулировавших установление наемной платы. Изменения заключались в усложнении закона. Дифференциация оплаты по социальному положению, заработку и размеру семьи делалась более детальной. Наценка за избытки жилой площади увеличивалась. Вводились новые скидки (например, за удаленность от центра и за жилища выше четвертого этажа в домах без лифта) и наценки (при наличии особых удобств) за качество жилья. Наконец, в 1928 году было издано постановление [19], которое формально действовало до конца советской власти. В него вносились лишь косметические изменения. Главной же особенностью советского регулирования наемной платы было то, что она не покрывала затраты на текущее содержание и ремонт жилья. При этом доля расходов на оплату жилья в общих расходах домохозяйств неуклонно снижалась. К 1990 году она опустилась до 2,5 % [6]. Для сравнения в Западной Германии в 1993 году эта доля составляла 21,1 % [28].

Рационирование жилья. Рационирование жилья приняло в Советской России особенно жесткие формы, возможно, вследствие значительных разрушений жилищного фонда в ходе Первой мировой и Гражданской войн. В дальнейшем жилищная проблема оставалась неотъемлемым атрибутом советского государства.

Местные власти были вынуждены размещать растущее число работников, которым не хватало места в частных жилищах. С этой целью в 1920–1930-х гг. осуществлялась конфискация «излишков» жилплощади, на которые заселяли людей, стоявших в очереди на жилье. Определение «избыточного жилья» было дано на уровне всей страны никем иным, как самим В. И. Лениным, который ввел понятие «богатой квартиры», т. е. жилища, в котором число комнат было больше или равно числу обитателей. После 1 марта 1918 года это определение легло в основу советской политики рационирования жилья. В первую очередь, эта политика коснулась бывших домовладельцев, которых уплотняли за счет подселения в их квартиры новых жильцов. При сопротивлении уплотнению вся семья могла быть выброшена на улицу, причем без принадлежавшего ей движимого имущества. В дальнейшем излишек жилья определялся исходя не из соотношения числа комнат и жильцов, а исходя из жилой площади на человека. Причем нормы устанавливались на местах. Так, в июле 1924 года в Москве были введены следующие нормы: жилплощадь на взрослого не должна была превышать 8,25 кв. м, а на ребенка 2-12 лет – 5 кв. м. Но даже и эти очень низкие нормы чаще всего не соблюдались.

Современная Россия 1991 год – наши дни

Новый резкий поворот в жилищной политике произошел после развала СССР в результате перехода России к рыночной экономике.

Ограничение наемной платы. За почти 30 лет, миновавшие после развала СССР, доля наемного жилья резко сократилась. Если в 1990 году она составляла 74 %, то в 2015 году – менее 13 %. При этом львиная доля рынка наемного жилья приходится на муниципальные жилища. Собственно, рынок частного съемного жилья очень мал. Впрочем, официальная статистика недооценивает его из‑за недоучета «серого рынка», где жилье сдается неофициально, чтобы избежать уплаты налогов. Оценить его масштабы не представляется возможным. При этом часть этих квартир находится в муниципальной собственности и сдается в поднаем квартирантами. На небольшом легальном и, вероятно, более объемном «сером рынке» частного съемного жилья наемная плата государством не регулируется.

Защита от выселения. На рынке частного съемного жилья наниматели не защищены от выселения. Фактически они могут быть в любой момент и под любым предлогом выселены собственником жилища. Защита предоставляется лишь нанимателям, проживающим в жилье социального найма, т. е. в российском варианте социального жилья. Закон [20] предусматривает четыре причины, по которым договор может быть расторгнут досрочно: 1) невнесение нанимателем платы за жилое помещение и (или) коммунальные услуги в течение более шести месяцев; 2) разрушение или повреждение жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает; 3) систематическое нарушение прав и законных интересов соседей, которое делает невозможным совместное проживание в одном жилом помещении; 4) использование жилого помещения не по назначению, т. е. размещение в нем офиса, склада, промышленного производства и т. п. Данные причины традиционно используются в законодательствах многих стран для регулирования отношений между собственниками жилья и его нанимателями. Причем жилья вообще, а не только социального.

Стимулирование жилищного строительства. На протяжении почти всего советского периода за исключением НЭПа и послевоенных лет государство играло доминирующую роль в жилищном строительстве России (рис. 7). Доля жилой площади, построенной частными лицами (не считая колхозников, статистика по которым не публикуется с 1991 года), в общем вводе жилья в среднем в 1917–1991 гг. составляла 41 %. В отдельные периоды – в середине 1980-х гг. – она падала ниже 6 %.

Рисунок 7. Жилищное строительство в России: всего и частными лицами, 1917–2017 гг.

Источники: ЦСУ РСФСР (1977, 1987, 1990) [11–13], Российские статистические ежегодники разных лет, систематизировано и графически представлено автором

Если, как показывает рисунок 7, в сталинскую эпоху жилищному строительству уделялось мало внимания (возводились в относительно небольших количествах добротные «сталинские дома», игравшие скорее представительскую функцию), то со второй половины 1950-х гг. государство приступило к осуществлению программ массового строительства [21]. Следующая программа [22], запущенная в 1986 году и ставившая своею целью обеспечить каждую семью к 2000 году отдельной квартирой или домом, носила скорее декларативный характер. Во всяком случае, к существенному росту объемов строительства она не привела.

В 1993 году, в разгар переходного кризиса, Правительство РФ разработало программу стимулирования жилищного строительства – «Жилище» [23]. Она предусматривала предоставление субсидий, льготных кредитов и кредитных гарантий на жилищное строительство, а также развитие ипотечного рынка. Дальнейшие редакции этой программы издавались в 2001 и 2010 гг. [24] Существенных изменений в инструментах стимулирования жилищного строительства они не принесли. Адресатами программ являются в принципе все граждане РФ, но в особенности такие категории населения, как молодые семьи, ученые, государственные служащие и т. д. Главной целью всех этих программ является развитие в России собственного жилья. Рынку наемного жилья уделяется лишь очень небольшое внимание.

В современной России появился институт социального жилья. Он известен под названием договора социального найма и представляет собой государственное и муниципальное жилье для малоимущих.

Жилищные пособия. В России денежные пособия (субсидии) на жилье были впервые введены в конце 1992 года [25] в условиях чудовищной гиперинфляции, составившей свыше 2600 % на своем пике. Они распространяются на нанимателей и собственников жилья, покрывают оплату жилья и коммунальных услуг и предоставляются в виде наличных выплат (аналогично пособиям на жилье, выплачиваемым в Германии). Величина субсидии зависит от 1) региональных стандартов нормативной жилплощади, 2) стоимости жилищно-коммунальных услуг и 3) максимально допустимой доли расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (МДД). Федеральный стандарт МДД установлен на уровне 22 % [26]. Региональные МДД могут отличаться от федерального. Так, в Москве МДД может варьировать от 0 до 10 % в зависимости от совокупного дохода семьи, в Санкт-Петербурге действует единый стандарт МДД – 14 %. В целом в разных субъектах федерации стандарты МДД могут меняться от 0 до 22 %, при этом пониженные максимально допустимые доли устанавливаются для семей с низкими доходами, пенсионеров, многодетных семей и матерей-одиночек. В 2015–2016 гг., согласно данным Росстата, жилищные субсидии получали 6 % от общего числа семей.

Заключение

В настоящей статье были проанализированы основные инструменты государственной жилищной политики, которые применялись и применяются в различных странах с 1910-х гг. и до настоящего времени. Более подробно была описана жилищная политика в трех странах: Германии, США и России. Формирование эффективного рынка частного съемного жилья – необходимая предпосылка для успешного экономического развития России. а опыт других стран позволил бы нашей стране избежать чужих ошибок и выбрать наиболее удачные варианты.

Кроме того, в статье были представлены разработанные автором индексы регулирования, характеризующие такие инструменты жилищной политики, как ограничение наемной платы, защиту нанимателей от выселения и рационирование жилья, и охватывающие 81 страну/провинцию с 1910-го по 2017-ый год. Данные индексы позволяют измерять интенсивность государственного регулирования рынка съемного жилья как во времени (внутри одной страны), так и в пространстве (между странами). Подобная информация может быть весьма ценной с точки зрения инвестора, пытающегося оценить привлекательность жилищных рынков в разных странах, в том числе исходя из жесткости государственного регулирования. Помимо этого индексы регулирования можно использовать в качестве объясняющих переменных в эконометрических исследованиях жилищного рынка.

Несмотря на то, что автором уже накоплен большой фактический материал, представляется необходимым и возможным дальнейшее расширение базы данных об интенсивности жилищной политики. Помимо включения в нее дополнительных стран (например, Китая, Кореи и Японии) целесообразно было бы дополнить ее новыми индексами регулирования. Так, в базе пока совершенно не отражена стимулирующая жилищная политика (объектная и субъектная помощь, налогообложение жилой недвижимости), регулирование землепользования и выдачи ипотечных кредитов. Данные направления государственного регулирования весьма актуальны для современной России, и было бы крайне интересно понять место Российской Федерации в ряду других стран и те уроки, которые россияне могли бы извлечь из зарубежного опыта. Автор был бы очень рад, если бы своим примером ему удалось побудить других исследователей к измерению и изучению государственного регулирования рынка жилья.

[1]От английского «proportional rent subsidy».

[2]Такое название он получил, возможно, потому, что продолжительность жизни у женщин в среднем больше, чем у мужчин, а значит, имеется больше одиноких старушек, чем стариков.

[3]Съемных социальных жилищ в 1965–1987 гг. было намного больше, чем социальных жилищ, использовавшихся их владельцами. После 1987 года данные о социальном собственном жилье не публикуются.

[4]Введена § 73 «Второго закона о жилищном строительстве» (Miet- und Lastenbeihilfen) от 27 июня 1956 года.

[5]Расходы на отопление, подачу горячей воды и электричество в наемную плату не включаются и, таким образом, жилищным пособием не покрываются.

[6]Порядок выплаты денежного пособия на жилье определяется «Законом о жилищных субсидиях» (Wohngeldgesetz) от 24 сентября 2008 года. В результате реформы трудового законодательства, осуществленной кабинетом Г. Шредера, с 2005 года отдельное жилищное пособие безработным не выплачивается. Их расходы на жилье покрываются за счет пособия по безработице.

[7]Отнесение муниципалитетов к категориям осуществляется в соответствии с «Постановлением о жилищных субсидиях» (Wohngeldverordnung) от 19 октября 2001 года.

[8]The Housing Act от 1 сентября 1937 года (также известен как Wagner-Steagall Act или Low-Rent Housing Act), Pub. L. 75–412, 50 Stat. 888.

[9]Рассчитано на основе данных о количестве субсидируемых единиц (U.S. Department of Housing and Urban Development: https://www.huduser.gov/portal/datasets/assthsg.html#2009-2016_query) и о жилом фонде (база данных FRED Федерального резервного банка Сент-Луиса, https://fred.stlouisfed.org/series/ETOTALUSQ176N).

[10]Housing and Urban Development Act от 1 августа 1968 года, Pub.L. 90–448, 82 Stat. 476.

[11]Code of Federal Regulations 24, Parts 0 to 199, Housing and Urban Development от 1 апреля 2000 года https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CFR-2000-title24-vol1/content-detail.html.

[12]Center on Budget and Policy Priorities, National and State Housing Fact Sheets and Data: http://www.cbpp.org/research/housing/national-and-state-housing-fact-sheets-data.

[13]Аналогичные тенденции наблюдались и в других странах-участницах войны. Так, в столице Германского рейха Берлине мобилизация мужчин вызвала падение спроса на рынке жилья и понижение квартплаты, которое продолжалось до конца 1915 года [30] (Willis, 1950).

[14]Декрет ВЦИК РСФСР от 20 августа 1918 года «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах».

[15]Рассчитано авторами по данным статистических ежегодников ЦСУ РСФСР (1977), с. 225; ЦСУ РСФСР (1987), с. 225 и ЦСУ РСФСР (1990), с. 221.

[16]Декрет СНК РСФСР от 27 января 1921 года «Об отмене взимания платы за жилые помещения с рабочих и служащих и за пользование водопроводом, канализацией и очисткой, газом и электричеством и общественными банями –с государственных учреждений и предприятий и их рабочих и служащих и о распространении указанных льгот на инвалидов труда и войны и лиц, находящихся на их иждивении». Стоит отметить, что гиперинфляция, бушевавшая в стране в тот период, и так совершенно обесценила замороженную наемную плату.

[17]В некоторых случаях отношения найма жилья регулировались местными законодательными актами, изданными еще до августа 1917 года. Так, в Петрограде 20 декабря 1921 года было издано обязательное постановление Петрогубисполкома, которым устанавливалась плата за жилые помещения на уровне той, что уплачивалась за них 1 января 1915 года, помноженная на 1000 для обычных квартиросъемщиков и на 10.000 для «лиц, занимающихся торговлей, промыслом и т. п. в домах, переданных жилищным товариществам...». Таким образом, местные советские власти на раннем этапе своей жилищной политики воспользовались дореволюционными узаконениями: в данном случае они явно ориентировались на обязательное постановление начальника Петроградского военного округа от 9 декабря (26 ноября) 1915 года, которое заморозило наемную плату именно на уровне 1 января 1915 года.

[18]Постановление СНК РСФСР от 20 апреля 1922 года «О плате за пользование жилыми помещениями». На местах наемная плата была восстановлена еще раньше. Например, в Петрограде уже с 1 января 1922 года.

[19]Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 мая 1928 года «Об оплате жилых помещений в городах и рабочих поселках».

[20]Жилищный кодекс РФ, статья 83 «Расторжение и прекращение договора социального найма жилого помещения».

[21]Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 31 июля 1957 года «О развитии жилищного строительства в СССР».

[22]Постановление ЦК КПСС от 17 апреля 1986 года «Об основных направлениях ускорения решения жилищной проблемы в стране».

[23]Указ Президента РФ от 29 марта 1996 года №431 «О новом этапе реализации Государственной целевой программы "Жилище"» и Постановление Совета министров РФ от 20 июня 1993 года № 595 «О Государственной целевой программе "Жилище"».

[24]Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 года № 675 «О федеральной целевой программе "Жилище" на 2002–2010 годы» и Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 года № 1050 «О федеральной целевой программе "Жилище" на 2015–2020 годы».

[25]Закон РФ от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики». С 2004 года регулируются Жилищным кодексом РФ.

[26]Постановление Правительства РФ от 29 августа 2005 г. № 541 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг», пункт 1 подпункт «б».