Концептуальные основы развития жилищной политики на основе доверительного управления многоквартирными домами

Введение

На сегодняшний день перед правительством стоит вопрос развития институтов и моделей управления жильем, гарантирующих возмещение ущербов, повлекших аварийность на многоквартирном доме [2].

Актуальность замены управления жильем на управление недвижимостью в жилищной сфере обусловлена углубляющимися проблемами качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг по содержанию и обслуживанию общего имущества собственников жилых помещений, а также низкой мотивацией собственников помещений в многоквартирных домах к обеспечению их безопасной и безаварийной эксплуатации [2].

Настоящая статья посвящена обоснованию экономической целесообразности применения модели управления недвижимостью в жилищной сфере в виде многоквартирного дома на основе доверительного управления.

Целью работы является обоснование нового подхода к решению проблемы по совершенствованию регулирования государственного управления в жилищной сфере.

Используя теоретические положения и методологический инструментарий современных областей научного знания в исследовании системы управления недвижимостью в жилищной сфере, автор ставит следующие задачи:

•оценить степень влияния системы управления многоквартирными домами с объектом управления в виде жилья на экономику страны;

•обосновать необходимость внедрения системы управления многоквартирными домами с объектом управления в виде недвижимости в жилищной сфере;

•предложить экономико-правовую модель управления недвижимостью в жилищной сфере на основе доверительного управления.

Научная новизна исследования определяется тем, что на основе анализа систем управления в жилищной сфере с разными объектами управления и оценки их эффективности для создания безопасных условий проживания и сохранности жилья разработан новый научный подход к управлению недвижимостью в жилищной сфере.

Авторская гипотеза заключается в утверждении, что для обеспечения соответствия технического состояния многоквартирного дома законодательным требованиям объектом управления должен быть дом, а не помещение в доме, поскольку именно целостность дома и состояние его жизнеобеспечивающих систем создает условия безопасного проживания в нем.

В качестве методов исследования использованы такие общенаучные методы, как качественный и количественный анализ и обобщения, сравнительный анализ, методы систематизации информации, методы сравнительного [3] (Gerasimov, Popova, Zlobina, 2011), системного [4] (Polyakov, 2020) и институционального [5] (Shorokhova, Kislyak, Mariev, 2015) анализа, а также экономико-статистический метод [5] (Shorokhova, Kislyak, Mariev, 2015).

Вопросам вещного права, доверительной собственности и управления были посвящены труды советских, российских и зарубежных ученых.

Е.А. Суханов, определяя доверительную собственность, выделял «непосредственное господство лица над вещью, при котором материальные потребности владельца удовлетворяются только за счет вещи, – вот то, что составляет содержание вещного права» [6, с. 116] (Litovkin, Sukhanov, Chubarov, 2008, р. 116).

Нарышкина Р.Л. раскрывала экономическое содержание доверительной собственности через «расщепление права собственности, когда одна часть правомочий (управлять, распоряжаться имуществом) принадлежит одному лицу, а другая часть (использование выгод, доходов от этого имущества) – другому» [7, с. 3] (Naryshkina, 1965, р. 3).

Андерхилл А. понимал содержание доверительной собственности как «обязательство, согласно которому одно лицо (доверительный собственник) должно управлять имуществом, переданным ему для этих целей другим лицом (учредителем), в интересах третьих лиц (бенефициантов), обладающим правом требовать принудительного исполнения» [8, с. 3] (Underbill, 1926, р. 3).

Джэнкс Э. доверительную собственность представлял как обязательство со множеством элементов [9, с. 318] (Dzhenks, 1947, р. 318).

Классическим функциям управления были посвящены труды А. Файоль [10, 11] (Fayol, 1991; Fayol, Teylor, Ford, 1992). Глубокие исследования, обеспечившие развитие теоретико-методических подходов к организации и осуществлению управленческого учета и контроля, представлены в работах отечественных ученых А.И. Агеева [12] (Ageev, Radina, 2019), В.С. Ефремова [13] (Efremov, Kalygina, 2019), Р.И. Капелюшникова [14] (Kapelyushnikov, 2016).

Исследованию проблематики, связанной с контрольной деятельностью как элементом общей системы управления организациями различных форм собственности, посвящены труды Вертаковой Ю.В. [15] (Vertakova et al., 2017), использование историко-генетического подхода к исследованию процессов управления нашло отражение в работах М. Вебера [16, 17] (Veber, 2017), С. Витте [18] (Vitte, 2016), Ф. Листа [19] (List, 2017), П. Струве [20] (Struve, 2016).

Ретроспективный анализ жилищной политики

за период 1928–1996 гг.

История развития жилищной политики в России начиная с 1917 года связана с централизацией жилищного хозяйства и переходом с 1996 г. к многоукладной собственности на жилищный фонд.

В основу жилищной политики, как при централизации жилищного хозяйства, так и при многоукладной собственности на жилищный фонд, были положены домовладения, под которыми понимались здания с прилегающими участками, принадлежащими на праве собственности конкретным лицам [21] (Evgeneva, 1999).

Основной причиной, по которой недвижимость в виде дома стала объектом жилищной политики, является тот факт, что жилищный фонд является одним из основных показателей, характеризующих материальное благосостояние народа [22].

Рост материального благосостояния народа за период 1922–2020 гг. за счет жилищного фонда составил 1954% [23] и составил 3 780 млн кв. м жилой площади [24].

Основными источниками прироста жилищного фонда за период 1960–1972 гг. [23] являлись:

-прирост городского жилищного фонда на 698 140 тыс. м² общей полезной жилой площади;

-новое строительство на 758 692 тыс. м² общей полезной жилой площади;

-выбытие городского жилищного фонда от сноса и по другим причинам на 112 745 тыс. м² общей полезной жилой площади.

Состав источников прироста жилищного фонда за период 2010–2020 гг. по сравнению с 1972 г. не изменился. За счет строительства нового жилья прирост жилья за этот период составил 29,6%, или 75,7 млн м² [24].

Материальное благосостояние, обосновывающее необходимость внесения изменений в жилищную политику в настоящее время, характеризуется следующими показателями:

1) водопроводом, канализацией, отоплением, горячим водоснабжением, газом или напольными электроплитами одновременно оборудовано только 67% от общей площади жилищного фонда [24];

2) число семей, получивших жилье и улучшивших жилищные условия, составило 4% от общего числа семей [24];

3) уровень возмещения населением затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг составляет 94% [24];

4) удельный вес расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в потребительских расходах домашних хозяйств вырос до 9,6% [24];

5) численность граждан, пользующихся социальной поддержкой по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, выросла до 24% от общей численности населения [24];

6) учет объектов жилищной политики страны в виде многоквартирных домов (далее – МКД) отсутствует.

В Едином государственном реестре недвижимости не зарегистрированы ни домовладения, ни их владельцы.

«Так стал бесхозным русский дом. Но для огромного большинства человечества хозяйственная деятельность есть единственная форма культурной активности. Утрата хозяйственной свободы может повлечь за собой закрепощение и других, более глубоких сфер жизни». Поэтому возвращение русскому дому хозяина есть задача не только экономическая, но и духовная. А до тех пор, пока не будет решена эта задача, наш дом останется пуст» [22, 25] (Fedotov, 1991).

Жилищная политика изначально разделяла жилище и недвижимое имущество жилищной сферы в целях разделения права граждан на жилье, и обязанность государства – обеспечить безопасную жизнедеятельность на территории дома в целом.

Жилищный фонд представлялся как совокупность всех жилых помещений, а недвижимость в жилищной сфере – в виде жилых домов. При этом дом характеризовался прочной связью с земельным участком и совокупностью жилищного фонда, нежилых помещений и элементов инженерной инфраструктуры с установленными правами владения, пользования и распоряжения в границах имущества [26].

Жилищная политика как деятельность государства направлена, с одной стороны, на строительство жилья и реализацию гражданами права на жилище, с другой стороны, на создание условий безопасного проживания в недвижимом имуществе жилищной сферы, в связи с чем объектами жилищной политики является жилищный фонд и недвижимость жилищной сферы [26].

Структура жилищной политики в части недвижимого имущества жилищной сферы была утверждена в 1928 г. Постановлением ЦИК СССР СНК СССР от 4 января 1928 года «О жилищной политике» [26].

Система управления недвижимым имуществом жилищной сферы состояла из двух подсистем: подсистемы управления и подсистемы эксплуатации, каждая из которых имела участников, отличных друг от друга.

Местные советы и предприятия, являясь участниками обеих подсистем одновременно, должны были не только осуществлять управление недвижимым имуществом жилищной сферы в интересах государства, владеющего им на праве собственности, но и осуществлять эксплуатацию домов.

В отличие от них, жилищно-арендные кооперативы товариществ, госучреждения и общественные организации несли ответственность перед представителями государства в лице местных советов за результаты эксплуатации недвижимого имущества жилищной сферы, полученного ими на правах арендаторов.

Жилищная политика в период 1917–1996 гг. была построена на признании и разделении функции собственника МКД в лице государства, представителя собственника МКД в лице местных советов и предприятий и исполнителя услуг по эксплуатации МКД, в результате чего стало возможным установить участников системы управления жилищным фондом в лице государства, являющегося собственником МКД, местных советов, которым были переданы МКД, предприятий и учреждений, за которыми были закреплены МКД с обязанностью обеспечить их сохранность.

Источником финансирования управления МКД была установлена квартплата, максимальный размер которой должен был обеспечить улучшение технического состояния МКД [26].

Однако максимальный размер квартплаты был ограничен нормативным уровнем. Норма квартплаты представляла собой размер денежных средств, предназначенных для оплаты расходов по эксплуатации МКД, соответствующий размеру себестоимости затрат на эксплуатацию [27].

Через твердое нормирование домового расходного бюджета впервые был заложен расчетно-нормативный принцип расчета квартплаты для конкретного дома и отсутствия права на перекрестное финансирование других МКД.

В целях стабилизации экономики и контроля инфляции размер квартплаты не должен был превышать 10%-ный барьер в семейном бюджете [7] (Naryshkina, 1965).

Соблюдение этого принципа обеспечивало стабильный размер денежных средств, направляемых в экономику страны.

Стабильность экономики в секторе управления МКД обеспечивалась долгосрочными перспективными планами [26] эксплуатации МКД, что позволяло сформировать долгосрочные производственные планы для промышленности и обеспечить ее стабильное ежемесячное финансирование.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» данный порядок был дополнен [27].

Местные советы были наделены правом осуществлять технический и санитарный надзор, а также наблюдения и контроля содержания и производства ремонта всех МКД, независимо от того, в чьем ведении они находились. Кроме того, местным советам было предоставлено право на организацию жилищных управлений для осуществления работ по эксплуатации МКД [27].

Непосредственное управление отдельным домом или группой домов было возложено на управляющих домами, назначаемых жилищным управлением местного совета. Управляющий МКД нес ответственность за правильное ведение домового хозяйства, своевременный ремонт дома и надлежащее его качество, за содержание в порядке дома и его санитарно-технических устройств и мест общего пользования в квартирах, таких как отопление, освещение, кухни, лестницы, уборные, газ, ванны, лифт [27].

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» был установлен порядок сбора квартплаты и утверждено лицо, имеющее право распоряжения средствами конкретного дома в виде квартплаты [27].

Все поступления по дому должны были вноситься на текущий счет домоуправления, но распорядителем средств являлся управляющий домом [26].

Кроме того, был наложен запрет на заимствование денег одного дома на ремонт другого [27].

Для производства и обработки местных строительных материалов и мелкого оборудования для ремонта домов надлежало организовать при жилищных управлениях подрядные ремонтные конторы и мастерские, транспортные и снабженческие конторы и подсобные предприятия на основе хозяйственного расчета [27].

Объектом управления являлась недвижимость жилищной сферы, под которой понимался МКД со всеми его конструктивными элементами и внутридомовым инженерным оборудованием, поставленный на государственный учет.

Модель управления многоквартирными домами с объектом управления «недвижимое имущество в жилищной сфере»

Жилищная политика в секторе управления МКД на современном этапе делится на два периода:

-период с 1996–2005 гг., когда объектом управления была недвижимость в жилищной сфере [28];

-период с 1996 г. по настоящее время, когда объектом управления являются жилые помещения [29].

Жилищная политика периода с 1996–2005 гг. сохранила объектом управления недвижимость в жилищной сфере в виде МКД вслед за жилищной политикой СССР и находилась в соответствии с действующим гражданским законодательством в части отнесения МКД к недвижимому имуществу [30].

МКД был признан жилым зданием, в котором квартиры имеют общие внеквартирные помещения и инженерные системы [31, 32].

С 1996 г. объектом жилищной политики стало жилое помещение, и было введено понятие общего имущества МКД, которое не является вещью [29].

В результате исчез собственник МКД, функция собственника МКД, функция заказчика жилищно-коммунальных услуг (далее – ЖКУ) и функция ответственного лица за безопасность на территории МКД.

Оставшаяся функция исполнителя ЖКУ не имеет целевой направленности ни в адрес государства, ни в адрес собственника помещений МКД.

В результате введения современного жилищного законодательства с 2005 г. теоретически существуют две модели управления МКД: модель, основанная на управлении общим имуществом МКД, и модель, основанная на доверительном управлении МКД, из которых практически применяется только модель, основанная на управлении общим имуществом МКД.

Модель управления МКД, основанная на договоре доверительного управления МКД, заключаемом в письменной форме между учредителем управления в лице собственника МКД и доверительным управляющим, представлена на рисунке 1.

По мнению ряда исследователей, состав правомочий доверительного собственника выглядит следующим образом:

-выполнение распоряжений акта, учредившего его доверительную собственность;

-сохранение доверительной собственности;

-абсолютное беспристрастие в отношении бенефициантов;

-предоставление полного отчета об управлении собственностью;

-доверительный собственник не должен получать прямых или косвенных выгод [9, с. 323–327] (Dzhenks, 1947).

Доверительное управление имуществом является предпринимательской деятельностью в интересах собственника имущества или указанного им третьего лица, осуществляемая на нормативной основе и

на основе особого доверия, за вознаграждение в результате передачи имущества в доверительное управление другому лицу без перехода права собственности на имущество к доверительному управляющему.

Передача имущества в доверительное управление как форма осуществления собственником своего правомочия распоряжения выражает диалектическую взаимосвязь абсолютного права собственности и обязательственного права доверительного управления [33] (Benevolenskaya, 2017).

Правовая основа современной модели жилищной политики в секторе управления недвижимостью в виде МКД, основанной на доверительном управлении МКД, представлена на рисунке 2.

Источник: составлено автором.

Заключив договор доверительного управления имуществом, собственник лишается тех прав в отношении договорного имущества, которые он передал

управляющему. В этом обязательстве имущество в большей степени обособляется от собственника [34] (Romanets, 2001).

Организация системы управления МКД на доверительном управлении МКД основана на преемственности и непрерывности управления МКД, разграничении полномочий ее участников, сбалансированности системы планирования, результативности и эффективности управления МКД, ответственности участников управления МКД и прозрачности их деятельности, ресурсной обеспеченности [1].

Договорная модель управления МКД, основанная на доверительном управлении МКД, ориентирована на оказание возмездных услуг профессиональными доверительными управляющими, имеющими предпринимательский статус, основанное на фактическом доверии, зарегистрированном в ЕГРП [35, 36] (Podgornov, 2009).

Особенность МКД как объекта недвижимости для передачи в доверительное управление заключается в том, что МКД является юридически обособляемым, не потребляемым в процессе использования, что предполагает сохранность его полезных качеств в процессе эксплуатации или наличие объективной возможности к их восстановлению, находится в фактическом правомерном владении учредителя на момент заключения договора [35] (Podgornov, 2009).

Отличительной особенностью МКД от иных зданий, передаваемых в доверительное управление, является наличие в его составе земельного участка.

Цель жилищной политики на современном этапе в секторе управления МКД, как и ранее, заключается в капитализации МКД, извлечении дохода от имущества в виде МКД и сохранности жизни и здоровья граждан при нахождении на территории МКД.

Разница жилищной политики, основанной на доверительном управлении МКД, с жилищной политикой периода 1917–1996 гг. заключается в том, что лицом, заинтересованным в капитализации МКД и извлечении дохода от имущества в виде МКД, является не государство, а собственники МКД. Однако государство и граждане по-прежнему заинтересованы в сохранении жизни и здоровья граждан при нахождении в МКД.

Жилищная политика на основе доверительного управления МКД построена на признании и разделении функции собственника МКД в лице гражданина, представителя собственника МКД в лице доверительного управляющего и исполнителя услуг по эксплуатации МКД в лице управляющих организаций, ТСЖ, ЖСК.

Источниками финансирования жилищной политики в секторе управления МКД установлены:

-плата за содержание жилого помещения, максимальный размер которой должен обеспечить содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства [13] (Efremov, Kalygina, 2019);

-доход от аренды конструктивных элементов МКД;

-доход от аренды внутридомовых инженерных сетей для транспортировки коммунальных ресурсов до квартир;

-доход от аренды земельного участка придомовой территории.

В отличие от жилищной политики 1917–1996 гг., действующим законодательством не установлена зависимость размера платы за содержание жилого помещения:

-от качества жилищных услуг и твердого нормирования семейного расходного бюджета,

-от удельного веса в семейном бюджете, выше которого плата не может быть установлена.

Законодательством не заложен принцип расчета платы за содержание для конкретного дома и отсутствия права на перекрестное финансирование других МКД. Из действующего законодательства исключено требование разработки перспективных планов эксплуатации и содержания МКД, что привело к разрыву связи между стабильностью экономики в секторе управления МКД с экономикой промышленных предприятий. В настоящее время производственный план промышленных предприятий не зависит от потребности в материалах для эксплуатации МКД, его ремонта и содержания. Кроме того, отсутствует прямое финансирование промышленности за счет платы за содержание жилого помещения МКД.

Заключение

Внедрение модели «регионального оператора по управлению жильем» решит задачу по совершенствованию регулирования государственного управления в жилищной сфере при условии признания в качестве жилищного фонда недвижимости в виде многоквартирного дома и признании права собственности на многоквартирный дом за собственниками помещений многоквартирного дома путем регистрации в Едином государственном реестре недвижимости как дома, так и его собственников.

Восстановление государственного учета многоквартирных домов создаст техническую возможность для введения системы мониторинга технического состояния многоквартирных домов, восстановит систему планово-предупредительного ремонта, позволит ввести в систему расчетов за жилищно-коммунальные услуги экономически обоснованные цены и обеспечит стабильность семейного бюджета.

Количественно-стоимостной учет многоквартирных домов обеспечит промышленность ежемесячным заказом с ежемесячным финансированием, что, в свою очередь, обеспечит стабильность экономики в целом.