Особенности развития городских агломераций России: ретроспективный анализ

Введение

В последнее время уделяется большое внимание вопросу развития городских агломераций в отечественной науке и на государственном уровне.

Задачи анализа пространственного развития нашли свое отображеие в целом перечне публикаций таких авторов как Абузярова М.И., Авцинова А.А., Макаров И.Н., Бекарев А.В., Тишков С.В., Ивашко Е.Е. , Бухвальд Е.М., Главацкий В.Б., Пыткина С.А., Глезман Л.В., Урасова А.А. [2 - 22] анализ развития непосредственно городских агломераций встречается в работах [23 - 30], а тематика моногородов представлена в [31 - 34].

Приказом Минрегиона России от 30 сентября 2013 г. № 415 создана Межведомственная рабочая группа по социально-экономическому развитию городских агломераций (далее - МРГ). Основными задачами МРГ были определены:

• подготовка предложений по мерам государственного регулирования и поддержки развития агломераций;

• разработка механизмов управления городскими агломерациями;

• формирование Перечня пилотных проектов по развития городских агломераций;

• подготовка предложений по формированию технического задания по разработке стратегий развития крупных городских агломераций;

• подготовка информационно-аналитических материалов и содействие распространению лучших практик управления развитием городских агломераций.

Ранее, в рамках деятельности МРГ Приказом Минрегиона России от 2 сентября 2014 г. № 263 утвержден Перечень из 16 пилотных проектов по апробации и совершенствованию механизмов управления развитием городских агломераций. Основная цель пилотных проектов - апробация и совершенствование механизмов управления развитием городских агломераций. После ликвидации Минрегиона России деятельность МРГ координирует Минэкономразвития России, однако в последнее время такая форма работы признана министерством неэффективной.

Институциональной основой работы государства в части оптимизации развития городских агломераций является Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. №13, котопым утверждены «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». Здесь отображены следующие моменты:

- В числе принципов государственной политики регионального развития - стимулирование развития крупных городских агломераций, способных успешно выдерживать конкуренцию на мировых рынках.

- В ожидаемых результатах реализации в документе отмечено дальнейшее развитие процесса урбанизации, в частности развитие крупных городских агломераций, как необходимое условие обеспечения экономического роста, технологического развития и повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках.

Также Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р утверждена Стратегия пространственного развития Российской Федерации, в которой в качестве одного из ключевых элементов пространственного развития страны определены городские агломерации – как полюса экономического роста и воспроизводства человеческого капитала. Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 года ввела понятие крупных и крупнейших городских агломераций.

- "Крупная городская агломерация" - совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними, с общей̆ численностью населения 500 тыс. человек - 1000 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями.

- "Крупнейшая городская агломерация" - более 1000 тыс. человек.

В настоящее время на территории страны сформировалось около 40 таких агломераций, численность населения в которых превысила 73 млн человек.

В дополненной редакции Стратегии введено понятие прочих (менее крупных) агломераций с численностью от 250 тыс. чел.

Стратегия пространственного развития одной из важнейших проблем определяет нереализованный потенциал межрегионального и межмуниципального взаимодействия, а в числе основных принципов - содействие развитию межрегионального и межмуниципального сотрудничества.

К основным направлениям пространственного развития Российской̆ Федерации отнесено формирование и развитие в каждом субъекте Российской̆ Федерации межмуниципальных (межрайонных) центров оказания услуг и обеспечения деятельности отраслей̆ социальной̆ сферы (методическое, информационное и кадровое обеспечение). Все это вписывается в задачи агломерационного строительства.

Несмотря на существенные изменения законодательства и принятие отдельных нормативно-правовых актов в целях развития городских агломераций существует еще много аспектов агломерационного развития, требующих законодательного и нормативного регулирования. Однако, для этого необходимо прежде всего выявить основные особенности агломерационного развития и разработать мероприятия по его оптимизации.

В качестве вывода, несущего элементы научной новизны авторами отмечается, что в подавляющем большинстве российских агломераций динамика численности населения «ядра» (столичного города) имеет высокую корреляцию с динамикой численности населения агломерации в целом, поскольку «ядро» российской агломерации практически всегда составляет более половины ее населения, но при этом наиболее вероятным становится инерционный сценарий, предполагающий усиление тренда центростремительных миграционных потоков ("западный дрейф"), дальнейшее усиление асимметрий в пространственном развитии России, "угасание" социально-экономического развития геостратегических территорий востока страны.

Основная часть

Городские агломерации в Стратегии пространственного развития страны определены как полюса экономического роста и воспроизводства человеческого капитала. В данном разделе проанализирована динамика некоторых основных показателей развития городских агломераций с целью определения их места и роли в развитии страны, а также выработки предложений по финансовым и другим инструментам, обеспечивающим их приоритетное развитие, при этом отдельное внимание уделено демографическим характеристикам развития городских агломераций.

В Стратегии пространственного развития России до 2025 года концентрация населения и экономики в крупнейших формах расселения, среди которых ведущие позиции занимают крупнейшие городские агломерации, обозначено в качестве глобальной тенденции, активно проявляющейся и в России. При этом под городской агломерацией понимается совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями. Особая роль придается крупным - с общей численностью населения 500 тыс. человек - 1000 тыс. человек (агломерации II порядка) - и крупнейшим - с населением более 1000 тыс. человек городским агломерациям (агломерации I порядка).

Территории агломераций традиционно делятся на ядро и периферию, в дву- и многоядерных агломерациях выделяются также дополнительные ядра. Периферия обычно делится на ближнюю и дальнюю. Возможно также выделение зоны интенсивного развития (расползания) ядра агломерации, которую уже трудно назвать даже ближней периферией.

Для анализа использованы 3 группы городских агломераций: крупнейшие (более 1000 тыс. жителей), крупные (500–1000 тыс. жителей) и прочие (менее крупные – 250–500 тыс. жителей). В каждой из групп проанализированы показатели по 3 агломерациям.

Городские агломерации характеризуются ускоренными темпами роста численности жителей по сравнению с показателями по стране в целом.

Вывод – чем более крупная городская агломерация, тем больше рост численности населения.

Уровень средней заработной платы и темпы ее роста в городских агломерациях также превышают соответствующие показатели по стране.

Это, наряду с другими причинами, позволяет сделать вывод о том, что крупные города и городские агломерации привлекают более квалифицированных работников.

Уровень заработной планы в более крупных агломерациях выше, чем в агломерациях меньшего размера, однако темпы роста средней зарплаты не сильно отличаются, что может трактоваться при прочих равных условиях как тенденция на выравнивание.

В целях анализа динамики демографических процессов городских агломераций проведен углубленный анализ демографических показателей развития крупных и крупнейших городских агломераций. На основе данных текущего учета нами были сделаны следующие оценки численности крупных и крупнейших агломераций России и их структурных единиц в 2020 году.

Таблица 1. Распределение численности населения ядер городских агломераций и их периферии (2020)

Согласно данным текущего учета, за период с 2012 по 2021 г. численность населения центральных муниципалитетов в растущих крупнейших агломерациях увеличивалась более высокими темпами, чем численность населения агломераций в целом. Опережающий рост ядра по отношению к периферии характерен для Ростовской и Камской агломераций. Однако данной тенденции не соответствует развитие наиболее крупных Казанской, Уфимской, Красноярской и Иркутской агломераций, что вероятно, может свидетельствовать о развитии процессов субурбанизации в периферийных муниципалитетах. Ядра теряющих население Омской, Самарской, Волгоградской агломераций сокращаются более высокими темпами, чем агломерации в целом. численность населения Нижегородского городского округа за 2012–2021 гг. почти не изменилась, несмотря на демографическое сжатие агломерации (Таблица 2).

Таблица 2. Динамика численности населения крупнейших агломераций России

Результаты Всероссийской переписи населения 2020 года дают нам более точный эмпирический материал для анализа демографической динамики городских агломераций за последнее десятилетие, их структурных изменений и перспектив развития как в целом, так и по отдельным агломерациям.

В рамках настоящей научно-исследовательской работы впервые на основе данных переписи 2020 года сведены данные о численности населения каждой из крупных и крупнейших агломераций России, сформированы обобщенные сведения по группам агломераций и по типам их структурных единиц, выявлены ключевые тенденции и закономерности их демографической динамики.

Таблица 3. Перечень агломераций 1 и 2 порядка

Для анализа использовались данные о перечне и составе каждой крупнейшей или крупной городской агломерации, обозначенные в приложении к проекту Стратегии пространственного развития России до 2025 года, направленном для согласования и обсуждения федеральным органам исполнительной власти письмом заместителя министра экономического развития России В.А. Живулина от 27.07.2018 №21077-ВД/27 (в утвержденную версию Стратегии данное приложение не вошло, однако является единственным сводным документом подобного рода, используемым органами власти).

Нами были проведены расчеты и сравнение данных ВПП 2010 и 2020 года по каждому муниципальному образованию из указанного списка. Отдельно учитывались крупные, крупнейшие агломерации, отдельно Московская и Санкт-Петербургская городская агломерация.

Была сформированы следующие сравнительные таблицы с перечнем агломераций. (см. Перечень муниципальных образований, входящих в состав крупных городских агломераций)

В результате были получены следующие сведения о динамике демографического развития каждой городской агломерации из списка Минэкономразвития.

Таблица 4. Динамика численности населения в агломерациях «Центры экономического роста»

Таблица 5. Динамика численности населения в агломерациях «Прочие крупные городские агломерации»

Анализ (без учета Московской и Санкт-Петербургской агломерации) показывает - вопреки расхожему представлению о городских агломерациях как источниках практически гарантированного демографического роста - что демографическая динамика крупнейших агломераций крайне неравномерна. Самые динамичные из агломераций выросли за 10 лет на 39,11% (Краснодарская), 36,77% (Тюменская), 23,89% (Ставропольская) и 20,37% (Красноярская). Рост еще 5 агломераций наблюдался на уровне 10-15 процентов: Казанской, Махачкалинской, Новосибирской, Уфимской и Иркутской. Динамика трех соседних агломераций Урала - Екатеринбургской, Челябинской и Пермской, а также Саратовской, Томской и Хабаровской - оказалась на уровне 5-7 процентов. Близки к ним по показателям Камская (4,26%) и Кемеровская агломерации (4,19%).

Однако большая группа крупных и крупнейших агломераций продемонстрировала достаточно умеренные показатели роста - Ростовская, Тульская, Барнаульская, Чебоксарская, Оренбургская агломерация росли в пределах 3,5% за десятилетие. Самарская, Владивостокская, Кавминводская, Рязанская демонстрировали весьма условный рост не более 2% за десятилетие.

Наконец, мы видим значительную часть ключевых агломераций без демографического роста. Численность населения сокращается в 7 крупных агломерациях (Новокузнецкой, Кировской, Астраханской, Ярославской, Ульяновской, Пензенской и Ижевской) и даже в 3 крупнейших агломерациях - Нижегородской, Омской и Волгоградской. Важно отметить, что в крупнейших агломерациях (“центрах экономического роста”) население за десять лет между переписями населения выросло на 5,82%, то по прочим крупным агломерациям - оно даже сократилось в среднем на 0,91%.

Важным показателем, описывающим демографическое и социально-экономическое развитие каркаса расселения агломераций, является измерение численности её ядра (главного города или городов). В свою очередь, увеличение численности населения ряда городов нередко связано не с естественным или миграционным приростом, а с административно-территориальными преобразованиями. Количество муниципалитетов второго уровня, отнесенных к включаемых в состав крупнейших агломераций, разнится от 3 в Тюменской до 21 к Екатеринбургской. Рассматривая в качестве ядра агломерации главный городской округ в моноцентрических агломерациях или два городских округа в конурбациях, можно проследить изменение численности населения ядра и агломераций в целом.

Анализ доли населения агломераций региональных центров в общей численности населения соответствующих субъектов Российской Федерации показывает, что в большинстве случаев население агломерации уже давно и явно доминируют в населении регионов - уже десятилетие назад крупнейшие агломерации составляли большинство населения в девятнадцати из двадцати двух крупнейших агломераций.

Исследование показывает, что в подавляющем большинстве российских агломераций динамика численности населения «ядра» (столичного города) имеет высокую корреляцию с динамикой численности населения агломерации в целом, поскольку «ядро» российской агломерации практически всегда составляет более половины ее населения.

Важным показателем, описывающим демографическое и социально-экономическое развитие каркаса расселения агломераций, является измерение численности её ядра (главного города или городов). В свою очередь, увеличение численности населения ряда городов нередко связано не с естественным или миграционным приростом, а с административно-территориальными преобразованиями. Количество муниципалитетов второго уровня, отнесенных к включаемых в состав крупнейших агломераций, разнится от 3 в Тюменской до 21 к Екатеринбургской. Рассматривая в качестве ядра агломерации главный городской округ в моноцентрических агломерациях или два городских округа в конурбациях, можно проследить изменение численности населения ядра и агломераций в целом.

Наиболее высоким удельным весом ядра в населении характеризуются (по данным текущего учета) агломерации Красноярска, Перми, Тюмени, Омска. Наименьшая доля ядра в населении характерна для Иркутской, Нижегородской, Ростовской, причём в последней в главном городском округе сосредоточено менее половины жителей агломерации.

Таблица 6. Сравнение динамики роста городской агломерации и ее “ядра” (лидеры роста)

Как видим, в период с 2010 по 2021 гг. численность населения «ядра» наиболее существенно увеличилась в Краснодарской (44,72%), Тюменской (40,12%), Ставропольской (37,33%), Красноярской (21,95%), Екатеринбургской (14,86%), Казанской (14,44%), Новосибирской (10,85%), а также Чебоксарской (9,45%), Уфимской, Махачкалинской и Саратовской (по 8,97%) и Воронежской (8,44%) агломерациях. Формальный рост ядра Тульской агломерации (9,47%) был обусловлен административно-территориальными изменениями (присоединением Ленинского района к городскому округу Тула).

Обращает на себя внимание расхождение между данными ВПП и данными текущего учета в части динамики развития ядер агломераций. Так, по данным текущего статистического учета в период с 2012 по 2021 гг. численность населения «ядра» наиболее существенно увеличилась в Тюменской (29,1%), Краснодарской (21,9%), Ставропольской (12,3%), Красноярской (9,6%), Казанской (8,3%), Екатеринбургской (8,2%), Новосибирской (8,1%) и Чебоксарской (7,5%) агломерациях. Однако во всех данных случаях по данным ВПП к 2021 году динамика роста оказалась существенно выше - применительно к Краснодару, Ставрополю - даже кратно. Это говорит о существенной недооценке их динамики и, возможно, об ускорении темпов прироста именно среди самых быстрорастущих городов страны.

Таким образом, в значительной степени рост динамичных агломераций обуславливался именно развитием ядра. Демографический рост агломерации практически невозможен без роста его ядра - поэтому обеспечение экономического и инфраструктурного развития, качества среды и привлекательности центрального города выступает обязательным условием позитивной демографической динамики самой агломерации. Однако среди лидеров роста только в 4-х самых быстрорастущих агломерациях, а также в Екатеринбургской, Хабаровской, Камской и Саратовской динамика роста ядра опережает общую для всей агломерации динамику.

Можно предположить (хотя на момент исследования сведения ВПП 2020 года о миграции еще не опубликованы), что города-лидеры, привлекающие миграционные потоки, могут обеспечивать интенсивное строительство нового жилья при высоком спросе на него и выигрывать конкуренцию за потенциальных жителей с окружающей их периферией (а также с другими городами), но возможности концентрации населения в ядрах агломераций в большинстве случаев имеют серьезные ограничения. Это делает неизбежным заметное “расползание” агломераций на ближнюю периферию. В этой связи при анализе структуры рассматриваемых агломераций, нами были выделены в каждой из них “зоны развития ядра” и сведены по ним отдельные данные.

Агрегирование данных по 38 крупным и крупнейшим городским агломерациям (кроме Московской и Санкт-Петербургской, требующих отдельного рассмотрения) показывает, численность населения центральных муниципалитетов в крупнейших агломерациях (центрах экономического роста) увеличивалась более высокими темпами, чем численность населения агломераций в целом (5,97% против 3,72%). Однако “зона развития” сегодня демографически растет намного быстрее ядра (18,66% против 5,97% - в среднем). В то же время ближняя периферия этих агломераций выросла за десятилетие среднем только на 2,34%, а население дальних периферий - сократилось в среднем на 5,11%.

Можно предположить, что происходит не столько развитие ближних периферий агломераций, сколько фактическое расширение ядра агломерации на пригородные территории, интенсивная застройка которых обеспечивает “расползание” центрального города (без изменения его административных границ). Об этом может свидетельствовать масштабный рост в большинстве ближайших к крупным и крупнейшим городам муниципальных районов. Так, более чем на 90% выросли Пестричинский (около Казани), Гурьевский (около Калининграда) и Иркутский районы, более чем на 70% - Белгородский, Тахтамукайский (около Краснодара), Благовещенский, Иволгинский (около Улан-Удэ), районы; более чем на 50% - Лаишевский (около Казани), Уфимский, Тарбагатайский (около Улан-Удэ), Ставропольский (около Тольятти), Оренбургский районы.

В целом, рост более 10% наблюдается почти во всех “пригородных” районах и ближайших городах-спутниках “центров экономического роста” (по определению Стратегии пространственного развития России до 2025 года), а также центров субъектов Российской Федерации и городов с численностью свыше 250 тыс. чел. Заметными исключениями выглядят только депопулирующиеся “спутники” Нижнего Новгорода (Бор, Дзержинск, Балахна), Городищенский район и город Волжский (Волгоградская область), Шкотовский район Приморского края, город Новоульяновск, Ульяновский и Чердаклинский районы (Ульяновская область), Хабаровский район, город Северск (Томская область), Пригородный район (Северная Осетия) и Анадырский район (Чукотка). В данном случае депопуляция пригородной зоны чаще сочетается с сокращением населения и ядра агломерации (Нижний Новгород, Волгоград, Ульяновск, Владикавказ).

Отдельно следует сказать о Московской и Санкт-Петербургской агломерациях. Относясь, безусловно, к растущим агломерациям с высокой динамикой развития, они демонстрируют отличие в тенденциях как от других агломераций, так и между собой.

Московская агломерация (или, согласно определению в исследованиях Центра стратегических разработок - метрополия) в отличие от модели “Быстрый рост” способна транслировать позитивную демографическую динамику не только на ближнюю, но и дальнюю периферию (даже за границы Московской области - на север Калужской и Тульской областей). Однако действительно “полюсами роста” становится в ней только зоны интенсивного расползания “ядра”, фактически срастающиеся со столицей города-спутники - Долгопрудный, Мытищи, Королев, Балашиха, Реутов, Котельники, Люберцы, Дзержинский, Ленинский, Домодедово, Подольск, Одинцово, Красногорск, Химки. Рост периферии часто весьма условный, при этом необходимо сделать оговорку о невозможности прямого сопоставления данных переписей населения 2020 и 2010 года по Московской области ввиду многочисленности и бессистемности территориальных преобразований.

Санкт-Петербургская агломерация, напротив, больше соответствует модели “расползание города”, при которой реальный рост населения ограничивается Санкт-Петербургом как субъектом федерации, а также несколькими сопредельными с ним районами Ленинградской области (Всеволожский, Гатчинский, Ломоносовский, Тосненский, Кировский, Волосовский).

Заключение

Анализ демографической динамики в структуре крупных и крупнейших агломераций позволяет (несмотря на различия в морфологии) отчетливо выявить 5 основных моделей их развития:

1. “Быстрый рост” - выраженный рост численности населения отмечается как в ядре, так и на периферии агломерации, в большинстве входящих в него муниципалитетов (Краснодарская, Тюменская, Ставропольская, Красноярская, Махачкалинская, Казанская, Новосибирская);

2. “Расползание города” - при относительно стабильной численности населения в ядре активно растет зона развития, а иногда и ближняя периферия; дальняя периферия обычно депопулирует (Екатеринбургская, Челябинская, Уфимская, Пермская, Ростовская, Воронежская, Камская, Иркутская, Тульская, Камская, Пензенская, Рязанская, Томская, Ярославская, Липецкая);

3. “Локализация” - общее население оказывается стабильным или умеренно растущим при стягивании население в ядро агломерации, иногда также в некоторые ближайшие пригороды (Саратовская, Чебоксарская, Хабаровская, Кавминводская);

4. “Субурбанизация” - при сокращении ядра агломерации, растет “зона развития” и (или) ближняя периферия, общая численность населения агломерации относительно стабильно (Оренбургская, Самарская, Ижевская, Астраханская);

5. “Депопуляция” - большая часть территории агломерации имеет выраженную тенденцию к сокращению, причем во всех случаях это относится и к “ядру” (Новокузнецкая, Кировская, Нижегородская, Омская, Ульяновская, Волгоградская).

Принимая во внимание текущую демографическую ситуацию, выраженную асимметрию в размещении производительных сил и продолжающийся отток населения в крупнейшие агломерации Европейской части России мы полагаем, что государственная политика поддержки развития полицентрических агломераций является более предпочтительной для сбалансированного пространственного развития страны в текущих геоэкономических условиях. Однако, для реализации данного сценария, необходимы масштабные реформы как в отношении действующей налоговой системы, так и в отношении институтов местного самоуправления. Продолжающаяся централизация социально-экономических, финансовых и политических процессов в России приведет к дальнейшему ослаблению потенциалов геостратегических регионов и "стягиванию" населения к Московской и Санкт-Петербургской агломерации с одновременным "демографическим сжатием" перспективных агломераций в Европейской и Азиатской частях страны. Формирование новых «точек роста», развитие модели бюджетного федерализма с расширением полномочий муниципальных образований могут стать базовым набором инструментов для усиления конкурентоспособности агломераций «второго порядка» и развития полицентрических агломераций. Кроме того, в российском экспертном и управленческом поле ошибочно доминирует позиция, что основной инструмент формирования агломераций должен сводиться к административному слиянию малых муниципальных образований с крупным городом-центром. Уже имеющийся некоторый российский опыт поддержки развития крупных агломераций показывает эффективность стимулирования договорного характера взаимодействия муниципалитетов с городами-ядрами.

При отсутствии такого подхода наиболее вероятным становится инерционный сценарий, предполагающий усиление тренда центростремительных миграционных потоков ("западный дрейф"), дальнейшее усиление асимметрий в пространственном развитии России, "угасание" социально-экономического развития геостратегических территорий востока страны. В этом случае ожидается усиление дифференциации и в демографической динамике агломераций - усиление разрыва "агломераций-лидеров" (Краснодарская, Тюменская, Ставропольская, Красноярская, Махачкалинская, Казанская, Новосибирская, Уфимская, Екатеринбургская, Иркутская) и "агломераций-аутсайдеров" (Новокузнецкая, Кировская, Нижегородская, Омская, Ульяновская, Волгоградская, Оренбургская, Самарская, Ижевская, Астраханская).