Современные тенденции развития агломераций

Введение

Основным мировым урбанистическим трендом на рубеже XX–XXI вв. стал процесс концентрации населения, производственных мощностей, инфраструктуры и сферы обслуживания в крупных городах, превращающихся (в большинстве случаев) в городские агломерации. По замечанию известного американского урбаниста, специалиста по инновационной экономике Р. Флориды, весь экономический и социокультурный прогресс осуществляется в крупнейших агломерациях, которые начинают «сливаться», объединяться между собой, превращаясь в агломерации агломераций (мегарегионы), в связи с чем он предлагает США называть Соединенными Мегарегионами Америки, поскольку американскую экономику формируют именно мегарегионы. Как отмечает данный эксперт, «функции подлинных двигателей глобальной экономики переходят от городов к мегарегионам как более конкурентоспособным экономическим единицам, под которыми он понимает новую естественную экономическую единицу, какая «проявляется при разрастании, уплотнении и взаимном прорастании агломераций» [1, с. 118–124] (Florida, 2016, р. 118–124).

Однако необходимо учитывать и региональные особенности агломерационных процессов. Так, для городских агломераций в развивающихся странах характерно перемещение сельского населения в города без средств на покупку жилья, вокруг городов происходит образование «фавел», незаконные захваты государственных и частных земель и возведение временных построек из подручных материалов типа картонных коробок. Для мегаполисов Латинской Америки эта особенность, носящая массовый характер, позволила перуанскому исследователю Э. Де Сото обосновать ее причину: отсутствие отлаженного института частной собственности в латиноамериканских странах [2, с. 152–155] (De Soto, 2004, р. 152–155). Вместе с тем городские агломерации играют определяющую роль в пространственной организации современной экономики и социума, обеспечивают экономический рост как центры концентрации новых прорывных наукоемких производств и технологий [7, с. 140] (Rostanets, Kabalinskiy, Topilin, 2020, р. 140).

Исходя из этого, целью настоящей работы является системный анализ актуальных тенденций и трендов современного развития городских агломераций. В процессе достижения этой цели были рассмотрены региональные и структурные особенности образования городских агломераций и их последующей трансформации на мировом экономическом уровне, обобщены актуальные стратегические концепции развития крупных городов, определяемые национально-культурными моделями стран. Научная новизна настоящего исследования заключается в выделении особенностей передового опыта пространственного развития в части организации и обеспечение связанности территорий путем повышения эффективности использования промышленного потенциала территории в рамках городской агломерации на основе развития периферийных производственных зон.

В целях решения намеченных задач авторами в данной научной работе использованы следующие методы, которые составили методологическую основу исследования: сравнительного анализа, анализа и синтеза, системный, экономико-статистический, экспертных оценок.

Модели развития мегаполисов: международный опыт

Особенности образования и развития мегаполисов как формы городской агломерации во многом определяются национально-культурной моделью страны. Направленность процессов и динамика развития мегаполисов имеют культурно-цивилизационный характер, очевидны особенности формирования отдельных институтов, закрепляющих субъектность городских агломераций. При общем тренде на глобализацию содержательное наполнение процесса агломерирования городов, как и самого процесса глобализации, различно в зависимости от национально-культурного и цивилизационного характера. Так, если ведущими силами развития американской модели мегаполиса является транснациональный капитал, и соответственно, прослеживается ориентация на финансовую глобализацию, при которой национальная принадлежность транснациональных компаний (далее – ТНК) только по месту дислокации является американской, а по характеру – космополитической, то для восточной модели, например японской, – характерно именно националистическое наполнение всех трендов развития мегаполиса. Движущими силами здесь является государственная бюрократическая элита не только по месту дислокации, но и по всем остальным признакам. Для таких ТНК глобализация выражается посредством рассредоточения по всему миру компаний при строгом сохранении национальной идентичности, то есть данные компании являются национальными. Аналогично в части организации субъектности ведущих сил: американский мегаполис характеризуется вертикально интегрированными фирмами и финансовыми ТНК, японский мегаполис – связанными с бизнесом через ведущие банки государственными министерствами и ведомствами [3] (Stroev, Ravaev, 2016). В части экономической идеологии наблюдается аналогичная ситуация: базирующаяся на концепции саморегулирующегося рынка либеральная идеология, свойственная американской рыночно-ориентированной модели, с одной стороны, и государственно ориентированная политико-бюрократическая модель, характеризующаяся соответствием стратегическим национальным интересам и приоритетам перспективного развития, свойственная национально ориентированной модели, с другой стороны.

Современные тренды развития городских агломераций в России

Что касается России, то здесь в части пространственного развития в стране в целом и агломерационных процессов в частности следует отметить в числе важнейших приоритетов реализацию Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. (далее – Стратегия), которая направлена как на раскрытие социально-экономического потенциала страны, так и на увеличение темпов ее экономического роста. Первоочередными задачами являются повышение устойчивости системы расселения на основе социально-экономического развития городов и необходимость сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов РФ [4]. Отмечается в Стратегии, что несмотря на сложившийся тренд возрастающего социально-экономического значения городов, большая часть населенных пунктов характеризуется низким уровнем комфорта городской среды. Это выражается в различных аспектах, характеризующих в первую очередь неудовлетворительное состояние окружающей среды: низкий уровень переработки и утилизации бытовых отходов, недостаток зеленых насаждений. Также малым и средним городам свойственен низкий уровень предпринимательской активности [5] (Kolomak, Kryukov, Melnikova, Seliverstov, Suslov, Suslov, 2018).

В соответствии со Стратегией без развития перспективных центров экономического роста, которыми являются крупные и крупнейшие города России, невозможно обеспечить устойчивое и сбалансированное пространственное развитие страны в целом. В рамках Стратегии устанавливаются задачи улучшения качества городской среды, внедрения и развития информационно-телекоммуникационных технологий, освоения неэффективно используемых территорий, осуществления реновации, создания систем управления городской инфраструктурой и т.п.

При этом определенные Стратегией ключевые направления пространственного развития России, в рамках которых реализуется территориальное развитие городов, соответствуют мировым трендам, к которым относятся [6] (Musinova, 2019):

- усиление процессов урбанизации населения;

- разница уровня урбанизации между странами и регионами в зависимости от уровня развития: максимальная доля городского населения (79%) в развитых странах, что составляет четверть всего городского населения мира; 54% – уровень урбанизации в развивающихся странах мира, что составляет 2/3 общей численности городского населения мира;

- концентрация населения в крупнейших городах и агломерациях (к настоящему моменту в городах-миллионерах проживает почти четверть населения мира – 23%);

- увеличение количества крупнейших городов и городских агломераций и численности населения в них.

Увеличение роли городов подтверждается выделенными трендами, что обуславливает актуальность изучения возможностей рационального пространственного развития городских территорий для решения проблем размещения и формирования в рамках ограниченного городского пространства необходимых условий жизнедеятельности.

Систематизация международного и отечественного опыта развития агломераций позволила выделить ключевые тенденции и проблемы, учет которых необходим как при осуществлении политики пространственного развития России в целом, так и городских агломераций.

Создание регионального центра экономического роста вокруг «ядра» агломерации

Для российских городских агломераций характерны тенденции к концентрации населения и производственных мощностей вокруг города-ядра с последующей экспансией на пригородные территории разрастающихся мест расселения населения и вовлечение в состав города-ядра агломерации городов-спутников и пригородов. Также отметим возможность образования конурбаций, как это имело место в Самарско-Тольяттинской агломерации.

Улучшение транспортной связности центров экономического роста будет активизировать процесс вовлечения территорий в экономический рост. Включение в радиус транспортной доступности крупных городских агломераций городов и муниципалитетов с численностью населения до 7 млн человек станет одним из ключевых результатов развития транспортной инфраструктуры.

Внедрение системы управления городскими агломерациями как целостным урбанистическим образованием позволит решить эти первоочередные задачи. Однако необходимо отметить, что в российском федеральном законодательстве понятие городской агломерации отсутствует, несмотря на его активное применение в научных исследованиях и на практике. В свою очередь, это не всегда позволяет применять сложившиеся в мировой практике формы и модели управления городскими агломерациями из-за законодательных норм [7] (Rostanets, Kabalinskiy, Topilin, 2020). Несмотря на данный факт, не менее 40 крупных городских агломераций общей численностью более 73 млн человек сформировалось в России, при этом они устойчиво разрастаются.

Сложившаяся ситуация обусловила внесение существенных поправок в базовый федеральный закон в области местного самоуправления с 2014 года, которые были призваны сформировать основу для организации управления пространственным развитием городских агломераций в будущем. А именно, федеральным законом № 136-ФЗ в мае 2014 г. были внесены поправки в несколько соответствующих статей (ст. 2, ст. 10-14, ст. 14.1, ст. 16.1, ст. 16.2, ст. 17–19), которые устанавливают порядок преобразования крупных городских округов в городские округа с внутригородским делением [8]. Таким образом, было осуществлено введение двухуровневой модели организации местного самоуправления на урбанизированных территориях, что реализовалось в трех крупнейших городах – Самаре, Челябинске и Махачкале. Эти города, являясь центрами экономического роста, стали ядрами городских агломераций. При этом в рамках двухуровневой модели допускается перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. В результате являющиеся точками роста крупные городские округа получают стимулы для развития.

Концентрация населения в агломерации путем повышения плотности и наращивание маятниковой миграции жителей соседних населенных пунктов с последующей джентрификацией

Особенность общего тренда, свойственного для современных российских городских агломераций, заключена в следующем: для большинства из них воспроизводится американская модель, для которой присуще: достижение определенного уровня концентрации населения в городской агломерации путем повышения уровня плотности населения и наращивание маятниковой ежедневной миграции жителей соседних населенных пунктов с последующим усилением субурбанизации (перемещение коренных горожан из города-ядра в сельскую местность) благодаря автомобилизации, повышению качества покрытия автодорог, строительству коттеджных поселков, переоборудованию летних дач в дома, пригодные для круглогодичного проживания.

Для внутригородских перемещений населения городских агломераций характерен новый тренд – джентрификация – облагораживание бывших промышленных зон и территорий прежних крупных государственных предприятий через строительство элитных и благоустроенных жилых домов, парковых зон [9] (Bogatyrev, Kuznetsova, 2020).

Обеспечение связанности территорий городских агломераций на основе единой интермодальной системы городского пассажирского транспорта

Цель формирования такой системы – создание условий для укрепления и повышения надежности и качества связей на территории городской агломерации для увеличения пространственной мобильности населения. Совершенствование транспортного каркаса подразумевает необходимость снижения перепробегов транспорта и перегрузки сети транспортными потоками, формирования соответствующих условий, способствующих беспрепятственным связям территорий города, которые разобщены естественными преградами, железной дорогой и магистральными улицами с учетом строительства искусственных сооружений [10] (Animitsa, Vlasova, 2020). Происходит совершенствование транспортного каркаса с помощью документов территориального планирования федерального, регионального уровней и документации по планировке территории городской агломерации.

Формирование интегрированной интермодальной системы городского пассажирского транспорта будет способствовать уменьшению доли пользования индивидуальным легковым транспортом, созданию условий для повышения привлекательности использования пассажирского транспорта, снижению негативного воздействия автотранспорта на окружающую среду.

Развитие единой транспортно-логистической системы городской агломерации позволит создать условия для эффективного и безопасного движения и хранения грузов на территории агломерации, обеспечения надежных логистических связей.

Управление городской агломерацией осуществляет правительство субъекта Федерации

С позиций управления актуально следующее понятие: «под городской агломерацией понимается совокупность муниципальных образований (поселений и городских округов), в пределах территории которых компактно расположен ряд населенных пунктов, главным образом городских, объединенных в сложную динамическую развивающуюся систему с интенсивными производственными, инфраструктурными, социальными и экономическими связями, с общим использованием прилегающих территорий и ресурсов развития, находящихся в границах территории различных муниципальных образований» [11].

Для российских городских агломераций актуальна проблема их легитимизации как целостного урбанистического формирования. Практически на уровне федерального законодательства официальный статус городские агломерации получили только в рамках Стратегии пространственного развития России. Однако на уровне субъектов Федерации их правительствами разрабатывались нормативно-правовые акты для поиска подходов к управлению городской агломерацией как единым организмом. Задача осложняется тем, что городские агломерации представляют собой рядом расположенные муниципальные образования разных типов. Главы администраций муниципальных образований, являющихся городом-ядром городской агломерации, заинтересованы быть лидерами в согласованном развитии всех муниципальных образований, входящих в городскую агломерацию. Возникают амбиции глав администраций муниципальных образований, не являющихся городами-ядрами городских агломераций. Поскольку пропорциональное совместное развитие муниципальных образований, которые формируют городскую агломерацию, содержит некоторое ограничение полномочий, объединяющихся для ведения единого хозяйства администраций муниципальных образований, то имеет место рассогласованность действий.

Практически известен только один прецедент, когда администрации муниципальных образований создали межмуниципальное соглашение, в котором распределили в общих интересах полномочия между сторонами для пропорционального развития городской агломерации. Речь идет о Челябинской городской агломерации, объединившей все муниципальные образования, в нее входящие. Во всех других случаях – и в этом особенность развития российских городских агломераций – целостность городской агломерации обеспечивает правительство того субъекта Федерации, на территории которого она расположена. Исключение составляют только Московская и Санкт-Петербургская городские агломерации, когда практически речь идет о формировании макрорегионов как объединения двух и более субъектов Федерации, как это трактует Федеральный закон №172-ФЗ от 28.06.2014 г. «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [12].

Городская агломерация требует создания соответствующей системы управления, которая направлена не столько на постоянное административное вмешательство, сколько на создание условий для развития муниципальных образований, входящих в ее состав. Отсутствие официального учета городских агломераций, недостаточная разработанность методических рекомендаций по формированию системы управления агломерациями в Российской Федерации создает ряд ограничений для институционализации процессов их регулирования и управления.

В последнее время получил развитие тренд, когда функцию управления городской агломерацией выполняет правительство субъекта Федерации, не нарушая конституционного права самостоятельности муниципальных образований и отделенности их от государственного управления. Реализация процесса управления происходит через разработку в правительстве субъекта Федерации Схемы территориального планирования городской агломерации, как это имеет место в Новосибирской области. Правительством Новосибирской области принято Постановление № 186-п от 28.04.2014 г. «Об утверждении Схемы территориального планирования Новосибирской агломерации Новосибирской области» [13].

Организационной формой государственного регионального управления развитием городских агломераций является создание при правительстве субъекта Федерации, на территории которого находится городская агломерация, координационного совета как совещательного органа по развитию агломерации, объединяющего министерства и ведомства этого правительства. Решения комиссии реализуются в деятельности соответствующих региональных министерств и ведомств либо межведомственной комиссии, также принимающих проекты решений, которые затем утверждаются руководителем субъекта Федерации (рис. 1). К настоящему моменту такие координационные советы созданы и функционируют в Ростовской, Новосибирской, Старооскольско-Губкинской, Барабинско-Куйбышевской, Владивостокской, Саратовской, Самарско-Тольяттинской, Белгородской, Ульяновско-Димитровградской, Челябинской агломерациях. При этом в Челябинской агломерации координационный совет имеет правовую форму ассоциации муниципальных образований.

Рисунок 1. Региональное управление городской агломерацией

Источник: составлено авторами.

Необходимо отметить, что функции таких координационных советов (далее – КС), которые устанавливаются соответствующими положениями, практически одинаковы для всех указанных агломераций и формируются по единому шаблону. Данные функции обычно представлены информационным взаимодействием в тех или иных сферах муниципального управления (в первую очередь в сфере градостроительной деятельности), участием в разработке социально-экономических программ по развитию агломерации и отдельных территорий, входящих в ее состав, формировании рекомендаций и предложений субъекту РФ. Помимо этого, советы имеют право инициировать формирование рабочих групп, а в некоторых агломерациях – консультационных советов с привлечением лиц, не являющихся членами координационных советов. Так, при КС Самарско-Тольяттинской агломерации, в частности, сформированы Консультационный совет в сфере градостроительного планирования и ряд рабочих групп: по оптимизации занятости населения, по экологической политике, по реализации земельной политики и др.

Особый случай представляет КС по разработке и реализации программы развития Ульяновско-Димитровградской инновационной агломерации. В соответствии с названием данный совет решает хоть и важную в контексте агломерационного развития, но достаточно узкую задачу, связанную с разработкой общей программы развития агломерации (необходимо отметить, что статус этой программы не вполне ясен). Наряду с указанной специализированной функцией КС Ульяновско-Димитровградской агломерации выполняет и традиционные для данного органа функции, связанные с:

- разработкой концепции развития агломерации;

- участием в апробации механизмов и моделей управления развитием агломерации;

- участием в подготовке и разработке документов территориального планирования муниципальных образований агломерации;

- оказанием содействия органам местного самоуправления муниципальных образований агломерации в разработке документов территориального планирования и пр.

Состав КС некоторых агломераций представлен в таблице 1.

Таблица 1

Состав координационных советов по развитию агломераций, чел.

Анализ состава КС свидетельствует о том, что превалируют в них представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации (исключение – КС по развитию Новосибирской агломерации). Руководство КС в большинстве агломераций осуществляет чиновник ранга заместителя главы или председателя правительства субъекта Российской Федерации. Особенно ярко ориентация на региональную власть прослеживается в Белгородской и Старооскольско-Губкинской агломерациях, которые и именуются соответствующим образом: «Советами при Губернаторе области», поэтому и возглавляет их сам губернатор.

Региональные министры (экономики, регионального развития, ЖКХ и пр.) составляют основной состав членов КС. При этом фактически руководителем КС является исполняющий обязанности заместителя председателя КС, который в большинстве случаев является министром строительства. Иногда в составе КС присутствуют депутаты представительного органа субъекта Российской Федерации в ранге главы представительного органа и руководителей комитетов, например в Новосибирской области.

Состав КС от муниципальных образований, как правило, представлен главами муниципальных образований или главами администраций муниципалитетов. В КС Саратовской агломерации помимо главы городского округа Саратова присутствует председатель комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации городского округа, в КС Барабинско-Куйбышевской агломерации – председатели местных советов депутатов, в КС Владивостокской агломерации – главы некоторых поселений, входящих в агломерацию.

«Иными участниками» КС являются руководители образовательных учреждений, экспертных организаций, проектных институтов, коммунальных организаций, иногда, в частности в Белгородской области, – крупнейших промышленных предприятий. Наиболее обширный круг «иных участников» – в КС Саратовской агломерации, что характеризует его как самый «демократичный» КС по составу из рассмотренных выше. В то же время некоторые регионы ограничивают состав КС только представителями регионального и местного уровней публичной власти, например в Самарской области. Только в положениях о КС агломераций Новосибирской области закреплена открытость работы советов: на их заседаниях вправе присутствовать все желающие. В других агломерациях на заседаниях КС могут присутствовать не-члены КС только при наличии приглашения, либо они вовсе лишены такого права.

Подводя итог анализу состава и полномочий КС, можно сделать вывод, что в существующем виде институт КС в большей степени ориентирован на согласование градостроительной деятельности.

Поскольку городские агломерации являются в основном «столицами» для субъектов Федерации, то для них характерна концентрация административных и менеджерских функций. По превалированию административных функций над менеджерскими можно судить о степени управленческого развития той или иной городской агломерации.

Единая инвестиционная среда развития городской агломерации

Обеспечение устойчивого экономического роста и конкурентоспособности социально-экономических систем во многом определяется их инвестиционной привлекательностью. Актуальность задачи повышения инвестиционной привлекательности обуславливается необходимостью модернизации инженерной инфраструктуры и повышения инвестиционного имиджа городской агломерации, способствующих увеличению привлекательности инвестиционного климата в промышленном, туристическом секторе строительства социальной инфраструктуры, а также иных секторах экономики [14] (Pavlov, Koroleva, Evdokimov, 2019).

Создание единой инвестиционной среды позволит в полной мере наиболее эффективно использовать накопленный экономический потенциал территории городской агломерации. Для реализации этой цели требуется разработка и постоянная актуализация перечня приоритетных инвестиционных проектов, в том числе по созданию инженерно-транспортной инфраструктуры в муниципальных образованиях в составе городской агломерации, а также разработка муниципальными образованиями дорожных карт по совместной реализации приоритетных инвестиционных проектов.

Цикличность пространственно-территориального развития городской агломерации

Цикличность представляет собой процесс чередования с определенной периодичностью подъемов и спадов градостроительной активности на территории городской агломерации [15] (Erokhin, 2017). При подобном подъеме происходит увеличение жилищного фонда на исследуемой территории. Эту специфику нужно принимать во внимание, так как динамичные темпы прироста жилищного фонда за определенный период времени повышают дополнительную нагрузку на всю транспортную сеть и снижают степень привлекательности с точки зрения потребителей новых жилых районов на окраинах. Таким образом, градостроительная активность сконцентрирована в центральной части, замедляя территориальный рост. В то же самое время транспортная инфраструктура усовершенствуется и легче поддается адаптации к новым условиям в процессе территориального развития городской агломерации и смещения градостроительной деятельности на периферию [16] (Makar, Stroev, Morkovkin, 2019).

Увеличение территориальных границ формирует большую проблему централизации большей части объектов социальной инфраструктуры, благоустроенных рекреационных зон и транспортных маршрутов непосредственно в центральных районах городской агломерации, в то время как периферия остается малопривлекательной для жизни.

Повышение эффективности использования промышленного потенциала территории в рамках городской агломерации на основе развития периферийных производственных зон

В пределах городской агломерации предполагается формировать новейшие логистические и производственные зоны, базируясь на существующих документах территориального планирования с консервацией общей территории производственных площадок и модернизацией их использования. Учреждение данных зон происходит за счет:

– увеличения эффективности землепользования в пределах существующих производственных зон городской агломерации на основе анализа их эффективности;

– создания новых промышленных зон для производственных объектов в рамках 4, 5 и 6 технологических укладов, а также логистических центров;

– формирования базы данных и активного мониторинга использования производственных площадок в пределах городской агломерации;

– осуществления поддержки существующим производственным предприятиям и индустриальным паркам, новым предприятиям, чья деятельность направлена на развитие научных, логистических, а также производственных объектов в вопросах подготовки градостроительной документации и проектной документации по их развитию [17, 19] (Fattakhov, Nizamutdinov, Oreshnikov, 2019; Olifir, 2019).

Обеспечение благоприятной экологической обстановки в рамках городской агломерации

Целью обеспечения благоприятной экологической обстановки в процессе хозяйственной деятельности является уменьшение отрицательных эффектов от воздействия на окружающую среду и восстановление ассимиляционного потенциала на территории городской агломерации, которая предполагает решение следующих задач:

- формирование экологической ориентированности на защиту качества атмосферного воздуха от выбросов загрязняющих веществ стационарными и подвижными источниками загрязнения;

- развитие системы охраны водных объектов от негативного влияния урбанизированной территории;

- формирование и регулирование системы ритуальных услуг с учетом требований действующего законодательства;

- совершенствование системы комплексного управления отходами на территории городской агломерации;

- повышение качества системы экологического просвещения, информированности населения о состоянии окружающей среды и повышение экологической культуры граждан [18, 20] (Pivovarova, 2019; Drobot, Makarov, Yarikova, 2019).

Заключение

Таким образом, существующие тенденции в развитии агломераций демонстрируют возможность появления новых точек роста, экономической связанности территории, комплексного развития инфраструктуры, что в конечном итоге содействует формированию общей системы социально-экономического, транспортного, природно-экологического каркаса. Присущая агломерационным процессам цикличность, внедрение системы управления городскими агломерациями, формирование единой инвестиционной среды позволят обеспечить эффективность использования накопленного экономического потенциала территории городской агломерации как целостного урбанистического формирования.