Доверие как инструмент взаимодействия власти и общества

Введение

В современных условиях высокой турбулентности и подверженности социально-экономической системы экономическим, геополитическим и биологическим кризисам, отношения государства и общества становятся все более сложными. Доверие населения к государству и существующим институтам является одним из наиболее важных факторов обеспечения стабильного и устойчивого развития и успешного преодоления кризиса и его последствий. Актуальность работы обусловлена необходимостью поиска способов эффективного взаимодействия государства и общества в условиях влияния глобализации, разрушения многих хозяйственных и культурных связей в результате роста напряжения международной обстановки и развития информационно-коммуникационных технологий, ослабляющего личный характер коммуникаций. Доверие как фактор преодоления кризисных ситуаций и обеспечения устойчивого развития общества изучался в зарубежных и отечественных исследованиях следующих авторов: Ф. Фукуяма [1], К. Эрроу [2], П. Зак и С. Кнек [3], В. Е. Дементьев [4], В. М. Полтерович [5], А.В. Белянин [6].

В работах, посвященных поиску инструментов для преодоления кризиса и минимизации его последствий для общества, часто отмечается роль общественного доверия – его влияния на способность сообщества преодолеть кризисную ситуацию с наименьшими потерями. В значительной части исследований в данной области высокий уровень доверия однозначно рассматривается как фактор, помогающий смягчить негативные последствия кризиса.

Однако высокий уровень доверия может оказывать неоднозначный эффект на функционирование общества, а государство может в ряде случаев стремиться к снижению, а не к повышению уровня определенных видов доверия. Более того, различные меры государственной поддержки, потенциально направленные на повышение уровня институционального доверия, могут характеризоваться низкой процессной эффективностью. Данные вопросы на данный момент являются недостаточно изученными как отечественной, так и в зарубежной практике. Целью данной работы является осмысление накопленного опыта использования государством института доверия для формирования социального капитала общества и преодоления социально-экономических дисфункций, возникающих в кризисных ситуациях. Новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении различных мер повышения уровня институционального доверия (в зависимости от типа реципиента помощи) и сравнения их потенциальной эффективности и уровня поддержки со стороны общества. Гипотеза исследования заключается в значительной роли институционального доверия для повышения эффективности взаимодействия государства и общества для преодоления кризиса и обеспечения устойчивого развития. В рамках исследования применялись следующие методы: анализ, синтез, метод аналогии и исторический метод.

В работе используется следующая терминология [7]:

- под доверием понимается вера доверителя (лица, которое доверяет) в то, что другие акторы будут действовать в соответствии с его ожиданиями;

- генерализированное доверие – это доверие к другим членам сообщества, с которым ассоциирует себя доверитель. Оно отражает чувство общественной солидарности, веры в то, что другие члены сообщества относятся к нравственной группе доверителя;

- межличностное доверие относится к конкретным, выделяемым из общей группы (сообщества), акторам;

- горизонтальное доверие относится непосредственно к субъектам доверия. Оно включает в себя и межличностное (конкретные акторы), и генерализированное (большинство других членов сообщества) виды доверия;

- институциональное доверие – это доверие к институтам, определяющим правила функционирования определенного сообщества. Оно базируется на вере в то, что акторы, в том числе органы власти, будут соблюдать имеющиеся социальные нормы как формальные, так и неформальные, а также в то, что данные нормы эффективны и справедливы. В отличие от горизонтального, этот тип доверия является опосредованным;

- политическое доверие предполагает общее доверие к политическим институтам - организациям, в том числе, органам власти, политическим партиям, средствам массовой информации, социальным сетям и т.п. Как и институциональное, оно является опосредованным, но, в отличие от институционального, предполагает отношение не к институциональной (нормативной) среде, а к созданным в этой среде организациям.

Обзор современного состояния исследований

Ряд исследователей обратили внимание на то, что иногда действия государства могут быть направлены на снижение уровня доверия. Так, К. Доули и Б. Силвер изучали инструменты разрушения межличностного и генерализированного доверия в СССР [10]. По мнению этих ученых, советское государство намеренно разрушало отношения доверия между членами общества для более эффективного управления обществом, в том числе за счет насаждения культуры «доносов». Интересное исследование К. Буа и Д. Познера посвящено намеренным действиям испанских наместников, которые целенаправленно разрушали социальный капитал южной Италии путем культивирования отношений «выслуживания и патронажа» [11]. Еще одним примером такого манипулирования является система «ярлыков», получаемых русскими князьями во время правления Золотой Орды. Данная политика снижала склонность отдельных княжеств и князей к сотрудничеству и объединению и, как следствие, делала территорию более управляемой.

В то же время многие исследователи подчеркивают положительное влияние государства на уровень доверия за счет выполнения функции контролера и гаранта соблюдения договоренностей между доверителем и субъектом доверия. Р. Хардин исследовал источники межличностного и генерализированного доверия в сообществе и отдельно выделял уверенность членов сообщества в устойчивости устанавливаемых государством рамок [12]. С. Хак рассматривал правовой аспект как перевешивающий влияние оценки надежности контрагентов друг другом [13]. М. Леви изучал влияние доверия к государству на готовность членов сообщества участвовать в политической жизни и возможности формирования гражданского общества [14]. К. Хаймер отмечал, что легитимность институтов не менее важна для повышения уровня генерализированного доверия, чем их эффективность в глазах членов сообщества [15].

П. Пакстон обнаружил взаимосвязь между уровнем доверия в сообществе и степенью его демократичности [16]. Ван Уршот исследовал влияние объема государственных расходов в социальной сфере на уровень доверия в сообществе [17]. Б. Ротштнейн изучал взаимосвязи между генерализированным доверием и доверием к судебной системе как одному из политических институтов [18]. В. Ран исследовал зависимость между доверием в сообществе и эффективностью политических кампаний [19].

Джордж Акерлоф и Роберт Шиллер утверждали, что доверие и справедливость являются ключевыми факторами создания институциональной среды, способной обеспечить устойчивый экономический рост [20]. Дуглас Норт полагал, что одной из основных причин стагнации сообществ является их неспособность к созданию и обеспечению эффективного аппарата принуждения к соблюдению норм, характеризующегося низкими издержками [21].

Позитивное влияние доверия исследовалось как на микроуровне (как источник минимизации трансакционных издержек), так на макроуровне: высокий уровень доверия повышает эффективность демократической власти и обеспечивает повышение эффективности экономической политики. По Ф. Фукуяма доверие в условиях существования в экономике трансакционных издержек является «своеобразной смазкой социального механизма». В соответствии с данной точкой зрения «экономическая отсталость в значительной степени может объясняться отсутствием взаимного доверия» [2, стр.357]. П. Зак и С. Кнек разработали модель, которая демонстрирует, как различные микроэкономические эффекты доверия оказывают влияние на темпы роста инвестиционной активности и темпы экономического роста в целом [3]. К таким эффектам авторы относили сравнительно более низкий уровень расходов населения на дополнительную защиту себя и своих прав, а также более низкий уровень затрат организаций на контроль и мониторинг деятельности сотрудников и партнеров. Р. Инглехарт утверждал, что доверие является обязательным условием реализации демократических ценностей, в том числе, предоставления партией власти оппозиции ряда прав [22]. Ван дер Меер считал, что взаимность в отношениях между государством и его гражданами основывается на доверии, а маркерами недостаточно высокого уровня доверия в сообществе может выступать налоговая дисциплина [23]. Кроме налоговой дисциплины уровень институционального доверия в сообществе отражается в распространенности коррупции и использования членами сообщества услуг частных охранных организаций.

Тем не менее, доверие следует рассматривать как обоюдоострый инструмент в обеспечении стабильности и долгосрочного устойчивого развития сообщества. По мнению М. Гарджило и Г. Эртаг, в исследованиях по теме доверия долгое время существовало «позитивное предубеждение» (positive bias), заключающееся в видении доверия как сугубо положительного фактора социально-экономического развития [24]. Относительно недавно исследователи стали в своих работах обращать внимание и на значительные недостатки сообществ с высоким уровнем доверия. Одними из первых о двояком влиянии доверия на функционирование сообщества начали говорить Б. МакЭвили [25] и Б. МакАлистер [26]. Среди негативных эффектов высокого уровня доверия в сообществе они выделили присутствие систематических предубеждений (systemic biases), из-за которых принимаемые решения основываются на безусловном предположении о надежности и честности акторов, а это в ряде случаев может ограничивать уровень взаимного контроля и мониторинга и создавать возможности для оппортунистического поведения. На организационном уровне вопрос «предательства в бизнесе» изучался в работах В. Джонса [27] и С. Шапиро [28]. Также смешанный характер влияния государства и других институтов на доверие как фактор обеспечения устойчивого развития выделял Э. Усланер [29].

Отметим, что в отечественных исследованиях институционального доверия «позитивное предубеждение» относительно исключительно положительного влияния доверия на функционирование социально-экономических систем гораздо ярче выражено по сравнению с зарубежной практикой (в отечественной литературе отрицательное влияние высокого уровня доверия в сообществе практически не рассматривается).

Условия и меры по обеспечению высокого уровня институционального доверия

- обеспечение социальной ответственности и транспонентности власти: прозрачность процессов принятия и исполнения решений, возможность членов сообщества осуществлять мониторинг деятельности политических организаций, открытие данных о госзакупках, доходах сотрудников местной и государственной власти, создание электронного правительства (e-government);

- вовлечение членов сообщества в осуществление народовластия через привлечение их к планированию и проектированию актуальных решений, приоритезации задач, а также к непосредственному принятию решений. Вовлеченность членов общества в процессы самоуправления позволяет членам сообщества ощущать свою причастность и возможность влиять на значимые для них сферы жизни, а органам власти позволяет принимать решения, соответствующие текущим общественным интересам. В случае необходимости принятия решений, конфликтующих с общественным мнением, вовлечение общественности позволяет эффективно доносить необходимость принятия непопулярных решений и снижать уровень общественного сопротивления изменениям;

- фокус на интересах сообщества при принятии решений: положительное влияние на восприятие справедливости решений, а также на соблюдение правил, вводимых при принятии данных решений;

- эффективность и прозрачность системы налогообложения: отношение членов сообщества к существующей системе налогообложения в значительной степени отражает уровень их доверия к государству. С. Кумагаи [30] выделяет четыре основных условия, которым должна соответствовать система налогообложения, чтобы поддерживать достаточный уровень институционального доверия: (1) честность-прозрачность (система налогообложения должна разрабатываться и управляться компетентно); (2) справедливость (налоговое бремя должно распределяться справедливо); (3) взаимность (в ответ на уплаченные налоги члены сообщества ожидают равноценной поддержки со стороны государства); (4) ответственность (налоговые органы ответственны и подотчетны населению). По мнению Х. Чан [31] то, насколько члены сообщества считают систему налогообложения справедливой и эффективной, влияет на то, насколько члены сообщества доверяют государству.

- компенсации проигравшим: любое изменение институциональной среды связано с изменением баланса прав, свобод и привилегий между членами сообщества [32]. В результате нарушения статуса-кво часть членов сообщества становится более уязвимой, что снижает их готовность поддерживать действия государства и негативно сказывается на общей эффективности проводимых изменений. Одним из решений в данной ситуации может являться предоставление компенсации членам сообщества, чье положение ухудшилось. Примером таких мер является предоставление программ по переобучению и пособий по безработице в результате закрытия части предприятий, «спасение» которых является нецелесообразным или чрезмерно затратным для государства. Также примером компенсаций проигравшим может считаться предоставление более качественных квартир людям, лишающимся своего жилья в рамках программы реновации. Иными словами, компенсация нарушения изначального баланса обеспечит лояльность и непосредственно пострадавших от реформ членов общества и общества в целом.

Описанные условия поддержания и повышения уровня доверия применимы как в условиях кризиса, так и в периоды относительной стабильности. Однако именно в кризисные периоды члены сообщества оказываются в более уязвимом положении, а, значит, нуждаются в большей поддержке. Таким образом, государство оказывается перед вызовом, при успешном разрешении которого, оно может обеспечить себе значительную поддержку и доверие со стороны сообщества, но для успешного преодоления кризиса , государству изначально необходим определенный кредит доверия для реализации антикризисного плана и принятия зачастую непопулярных решений, но в случае успешного разрешения. Иными словами, вопрос доверия в данном случае является критическим, а проблема его недостатка может образовывать «замкнутый круг».

Меры по повышению уровня институционального доверия в сообществе можно разделить на группы исходя из того, кто именно является реципиентом поддержки: домохозяйства, коммерческие организации, финансовые организации, территории (регионы).

Домохозяйства. Поддержка домохозяйств может включать в себя: предоставление прямой финансовой помощи, налоговые льготы, а также реализацию специальных социальных программ. К прямой финансовой поддержке относят предоставление пособий и различных льгот отдельным социальным группам, например, бесплатный проезд на общественном транспорте для учащихся, пенсионеров и семей с низким доходом. В эту же категорию можно отнести организацию бесплатного питания для нуждающихся и приостановку требований выплат по студенческим кредитам в период пандемии covid-19 в США. Налоговые льготы подразумевают автоматическое подтверждение льготного статуса для незащищенных групп населения, а также временное снижение налогового бремени.

Среди примеров социальных программ можно выделить программы поддержки населения в области здравоохранения и социального страхования. Так, в США в 1960-х годах были созданы программы медицинской помощи для малоимущих (Medicare) и для пожилых людей (Medicaid). В ходе реализации «Нового курса» Рузвельта были созданы Администрация общественных работ, обеспечивающая занятость населения, и Национальная администрации восстановления, установившая минимальный размер оплаты труда и сократившая рабочий день. Меры, направленные на поддержку населения как совокупности отдельных домохозяйств, обладают сравнительно большей популярностью в глазах общественности по сравнению с поддержкой других субъектов за счет того, что большинство членов общества могут непосредственно получить эту поддержку.

Коммерческие организации и бизнес-структуры. Аналогично с домохозяйствами, одним из основных видов поддержки для бизнес-структур является предоставление прямой финансовой помощи – субсидии наиболее пострадавшим от кризиса отраслям; льготные условия кредитования на ряд целей, например, на выплату заработной платы сотрудникам. Так, в период пандемии в США, России и других странах для бизнеса временно замораживались требования по арендным платежам.

В 2020-2021 годах как в отечественной экономике, так и в экономиках других стран для смягчения воздействия пандемии covid-19 предоставлялись налоговые каникулы и административные льготы (снижение числа налоговых и санитарных проверок).

Так же среди мер поддержки бизнеса можно выделить совершенствование институциональной среды – Национальная администрация восстановления, созданная после Великой Депрессии обеспечила создание отраслевых кодексов и введение добросовестных практик, специфицировав тем самым правовые рамки функционирования бизнеса.

Поддержка бизнеса в период кризиса является чрезвычайно важной, так как оказывает влияние на благополучие отдельных домохозяйств, самих фирм и определяет потенциал экономики в целом. Предоставляя доступные кредиты и вводя налоговые льготы для ряда компаний, государство не только позволяет этим компаниям пережить кризис и обеспечить национальной экономике возможности для более быстрого восстановления, но и сохраняет рабочие места, не допуская роста социальной напряженности и замедляя снижение общего уровня потребления. Однако в силу популистских настроений помощь бизнесу может восприниматься членами сообщества с меньшим уровнем солидарности и рассматриваться как конкурирующий с поддержкой непосредственно домохозяйств набор мер.

Финансовый сектор (в первую очередь банки). Поддержка банковского сектора включает в себя снижение требований к уровню резервов, сокращение объема платежей в фонд страхования вкладов и предоставление банкам непосредственной финансовой помощи со стороны Центробанка. Поддержка банковского сектора обеспечивает эффективное преодоление кризиса за счет своего мультипликативного эффекта. Однако это направление поддержки вызывает меньший уровень солидарности со стороны населения по сравнению с поддержкой домохозяйств и реального сектора и оказывает меньший эффект на уровень институционального доверия.

Это может происходить по нескольким причинам: низкий уровень доверия к банкам как отдельному институту, в целом низкий уровень институционального доверия и недостаточная финансовая грамотность членов сообщества. В результате государству приходится выделять средства на поддержку банковского сектора, но это не только не повышает, но иногда и снижает уровень институционального доверия и общественной поддержки.

Территории (регионы). В ряде случаев поддержка может оказываться отдельному территориальному образованию или ряду регионов страны как наиболее пострадавшим от кризиса, затронувшего национальную экономику в целом, или же в результате локальных кризисов различного происхождения (например, лесные пожары летом 2021 года в Сибири). Наиболее распространенной формой поддержки в этом случае является предоставление финансовой помощи в виде трансфертов из федерального бюджета в региональные, которые потом распределяются в первую очередь между домохозяйствами и бизнесом в соответствии с решениями местной администрации. В случае более глобального характера кризиса выделение отдельных регионов как наиболее нуждающихся в поддержке может оказаться не только непопулярно, но и спровоцировать общественные волнения. Однако, если регион столкнулся с локальным кризисом (катастрофой), государственная поддержка со значительно большей вероятностью будет воспринята обществом позитивно. Также помощь может оказываться за счет добровольных пожертвований населения, в данном случае масштаб поддержки значительно меньше, однако это может использоваться для повышения уровня солидарности и взаимопомощи в сообществе (землетрясение в Турции).

Наряду с антикризисными мерами, направленными на реальную поддержку населения и бизнеса, для которых повышение уровня институционального доверия носит сопутствующий характер, многие государства используют имиджевые меры, призванные внушать членам сообщества уверенность в компетентности государственных институтов и снижать уровень паники и недоверия к ним со стороны населения.

Так, после падения индекса Доу-Джонса в 1987 году («черный понедельник») действия Федеральной Резервной Системы (ФРС) характеризовались высоким уровнем прозрачности и скорости реакции – было сделано публичное заявление о планируемых действиях, которое в дальнейшем соответствовало деятельности ФРС. В данном случае снижение социальной напряженности и урегулирование кризисной ситуации было достигнуто, в том числе, и за счет процессной эффективности (procedural utility [33]). Паника на фондовом рынке была уменьшена, а население получило подтверждение надежности государства как особого экономического агента. Отчасти имиджевой мерой повышения уровня институционального доверия можно считаться действия государства в области защиты окружающей среды, так как оценить непосредственный эффект от таких действий в краткосрочной перспективе практически невозможно, но само намерение и обсуждение предлагаемых мер ассоциируется с высокой социальной ответственностью государства и заботой с его стороны о будущих поколениях.

Обсуждение результатов

Рис. 1 Государственная поддержка сообщества по объектам Составлено автором

Для повышения эффективности всех перечисленных мер должны выполняться описанные выше условия: обеспечение социальной ответственности, вовлечение членов сообщества в осуществление народовластия, фокус на интересах сообщества, эффективность и прозрачность системы налогообложения. В случае использования государством только антикризисных мер, приведение социально-экономической системы в устойчивое состояние, вероятно, потребует больше ресурсов, что в свою очередь будет негативно влиять на уровень доверия и поддержку государства членами сообщества.

Так, в период пандемии жесткость ограничений в разных сообществах варьировалась от необходимости носить маску в общественных местах до обязательных требований самоизоляции. При этом соблюдение этих мер обеспечивалось не только силой санкций за нарушение новых норм, но и верой членов сообщества в компетентность и справедливость принимающих решение лиц. Иными словами, если члены сообщества верили в то, что разработанные меры эффективны, а принявшие их органы власти руководствовались соображениями безопасности и благополучия населения, они демонстрировали большую готовность к добровольному ограничению своих прав и свобод. И напротив, даже минимальные ограничения могли восприниматься членами сообщества враждебно, если в сообществе укоренены стереотипы «власти доверять нельзя» и «большинство лиц, принимающих решения некомпетентны».

Так, агентством Bloomberg [34] был составлен рейтинг стран, наиболее успешно справившихся с пандемией covid-19. Оказалось, что в странах-лидерах жесткость ограничений не уступала жесткости мер в странах, замкнувших рейтинг. Таким образом, временные меры, ограничивающие права и свободы членов сообщества, оказывали значительно меньшее влияние на уровень поддержки действий государства населением, чем базовый уровень институционального доверия, сформированный в докризисный период и эффективное транслирование государством целей этих мер и их непосредственной важности для каждого члена сообщества.

Описанные выше меры повышения институционального доверия в значительной степени отражают идеалистические взгляды на условия формирования в сообществе устойчивых социальных связей, основанных на доверии. В реальности государство может использовать более прагматичные инструменты. Например, усиление бюрократизации в сообществе вместе с применением символического насилия может эффективно влиять на восприятие членами сообщества справедливости и эффективности действий государства и его органов. Под символическим насилием следует понимать «средства навязывания или легитимации господства [35].

Пропаганда является наиболее ярким примером символического насилия. Она может проявляться напрямую в виде социальной рекламы, но особенно эффективным инструментом является противопоставление существующего режима и поддерживающих его институтов внешнему противнику: советские и американские агитационные плакаты и карикатуры в журналах периода холодной войны, открытое создание образа внешнего врага (США и капиталистические общества в целом для Северной Кореи или Кубы). А также в менее явной форме – например, в искусстве. Достаточно вспомнить типичные голливудские фильмы со стереотипными отрицательными советскими персонажами, аналогичная ситуация наблюдалась в советском кино.

Заключение

Несмотря на существование альтернативной точки зрения на роль доверия, на практике наблюдается стремление к повышению наблюдаемого в сообществе уровня доверия, в первую очередь институционального. Среди используемых мер на данный момент можно выделить меры, непосредственно направленные на решение определенных социально-экономических проблем и имиджевые, призванные создавать положительный образ государства и его институтов в глазах общественности.

Стоит отметить, что в условиях кризиса различные виды мер обладают разной потенциальной эффективностью и разным уровнем общественной поддержки. Так, в ряде случаев меры, обладающие максимальной потенциальной эффективностью, в значительной степени ослабляются из-за отсутствия общественной поддержки и наоборот, самые популярные в глазах общественности меры оказываются в реальности наименее эффективными за счет отсутствия эффекта масштаба.

На практике применяемые меры по повышению доверия в значительной степени отличаются от идеалистических представлений об их направленности. Например, несмотря на существование запроса общественности на открытость информации и независимость СМИ, исторические примеры показывают, что государства могут целенаправленно искажать информацию и использовать средства символического насилия для обеспечения общественной поддержки своих действий.