Определение позиций государства в формировании информационного общества на основе институционального подхода

Введение

Развитие телекоммуникационных технологий, использование компьютеров, распространение сети Интернет и активное внедрение их в общественную жизнь привели к появлению нового типа экономики – цифровой (электронной). Под цифровой экономикой понимается форма ведения хозяйственной деятельности информационного общества, которая характеризуется совокупностью отношений, которые складываются в системе цифрового производства товаров и услуг, их распределения, обмена и потребления [1].

Все большее формирование и развитие цифрового общества привели к появлению новых форм хозяйственной деятельности, основным отличием которых от общепринятых является виртуальность. Действующие сектора экономики стали появляться в цифровом пространстве. Таким образом, отдельные сектора реальной экономики нашли свое продолжение в онлайн-пространстве.

В настоящее время написано много работ, освещающих различные аспекты развития цифрового сектора экономики России. Например, вопросы, касающиеся формирования виртуального сектора экономики параллельно с реальным, отражены в работах Дятлова С.А. [2] (Dyatlov, Maryanenko, Selishcheva, 2020). Как меняется структура российской экономики под воздействием процесса цифровизации, рассматривает Селищева Т.А. [3] (Selishcheva, 2006). О том, как уровень развития цифровых технологий и формирующиеся в связи с этим процессом институты влияют на уровень конкурентоспособности страны, можно узнать в работах Дробот Е.В., Сопина Н.В., Печаткина В.В. [4–8] (Drobot, 2012; Drobot, 2015; Pechatkin, 2019; Sopina, 2019; Sopina, Kan, 2020). Однако мало работ, которые освещают роль самого государства в формировании цифрового общества, этому вопросу, например, посвящена статья Мехренцева А.В. и др. [9] (Mekhrentsev, Starikov, Mezentseva, 2018). Проблема соотношения государственного и частного секторов экономики подробно рассматривалась в работах Балацкого Е. В своих статьях он пытался ответить на вопросы о том, насколько опасно расширение масштабов госсектора [10, 11] (Balatskiy, Konyshev, 2003), как взаимодействуют государственный и частный сектора экономики и каково должно быть их оптимальное соотношение [12] (Balatskiy, Konyshev, 2004), и как исторически складывалось это соотношение [13] (Balatskiy, Ekimova, 2006).

Задачи данного исследования заключаются в том, чтобы определить, влияет ли институт собственности, характерный для институциональной X и Y-матрицы каждой страны на реализуемую ей политику по созданию информационного общества. И посмотреть, каким образом можно оценить долю государственного сектора в цифровой экономике.

Научные методы, которые применялись для решения поставленных задач: теоретический, эмпирический, статистический. Теоретический метод исследования позволил сравнить подходы различных стран к реализации политики по формированию информационного общества. На основе эмпирического метода исследования с учетом теории институциональных матриц были сделаны выводы о влиянии института собственности на развитие цифрового общества различных стран. Статистические методы позволили подтвердить сделанные выводы.

Гипотеза исследования сводится к тому, что институт частной и государственной собственности, который формирует экономическую сферу стран с X- и Y-матрицами, оказывает влияние на политику стран по формированию информационного общества. И что сегодня пока нет точного показателя, по которому можно было бы определить долю государства в цифровом секторе экономики страны. В качестве альтернативы предлагается индекс развития электронного правительства.

Возникновение цифрового бизнеса, онлайн-фирм и компаний, развитие телекоммуникационных сетей происходят при непосредственном участии государства. Соотношение частной и государственной собственности в условиях цифровой трансформации определяется, с нашей точки зрения, долей присутствия государства и частного бизнеса в онлайн-среде. Только функции государства в этом случае более широкие. Оно, в отличие от частного бизнеса, оказывает не только услуги, но еще и осуществляет контроль.

Долю частного сектора в цифровой среде можно определить на основе числа компаний (сайтов), которые действуют в интернет-пространстве. Долю государственного сектора, по нашему мнению, можно определить исходя из уровня развитости электронного правительства. Российские власти под электронным правительством понимают систему организации деятельности федеральных и региональных государственных органов власти, органов местного самоуправления, а также организаций, участвующих в реализации полномочий государственных (муниципальных) органов, которая обеспечивает на основе ИКТ качественно новый уровень взаимодействия при реализации функций (оказания услуг) [14].

Возникновение, формирование и развитие любого общества может осуществляться в соответствии с теорией институциональных матриц, которые определяют его природу и особенности. Базовые институты сохраняются в течение всего времени существования общества и определяют новые условия его развития [15] (Kirdina, 2004). В связи с этим можно сказать, что формирование информационного общества также можно рассматривать в контексте теории институциональных матриц.

Институциональная матрица представляет собой базисную структуру прав собственности и политическую систему общества. Политические и экономические институты взаимозависимы, и каждое общество формирует свойственную только ему институциональную матрицу. Изменение и развитие общества происходит на основе базовых институтов институциональной матрицы, которая постоянно воспроизводится.

Институциональные матрицы делятся на Х-матрицу, или восточную, и Y-матрицу, западную. Матрица Х характерна для стран, где ведущая роль в экономике принадлежит государству, в политической сфере действует унитарно-централизованное устройство, а в идеологии превалируют институты коллективной ценности. Х-матрица характерна для России, стран Азии и Латинской Америки. Y-матрица строится на ведущей роли рыночных экономических институтов, на федеративном политическом устройстве, и основу идеологии составляют индивидуальные, личностные ценности. К данному типу матрицы относятся страны Западной Европы и США [15] (Kirdina, 2004).

Экономические институты институциональных матриц в первую очередь строятся на институте собственности, который определяет ведущую роль государства или рынка. Институт собственности является базовым. Однако в каждой матрице действуют и альтернативные институты, только роль их не так сильно выражена, как у базовых, и они представляют собой комплементарные (вспомогательные) институты. Так, институты рынка выполняют функцию по обеспечению воспроизводства в тех отраслях, где формы государственной собственности являются неэффективными. В периоды кризиса или трансформации общества комплементарный институт частной собственности для стран с Х-матрицей может занимать ведущие позиции в экономике. Но несмотря на это, институт государственной собственности продолжает оказывать определяющее воздействие на развитие экономики страны и остается основным участником экономических отношений.

Сосуществование базовых и комплементарных институтов необходимо, поскольку действие базовых институтов носит стихийный характер и их бесконтрольное функционирование может привести к кризису. И это стихийное воздействие сдерживает работа альтернативных институтов, заставляет общество развиваться сбалансированно. Например, стихийное действие рыночного механизма может привести к кризису перепроизводства, нарушению хозяйственных связей, поэтому при осуществлении процесса производства следует использовать инструменты редистрибутивной экономики – планирование производства, регулирование цен. А в экономиках с приоритетом государственной собственности, наоборот, необходимо внедрять инструменты рынка для преодоления кризиса недопроизводства. В данном случае это объясняет экономическое развитие Китая и других стран Юго-Восточной Азии, когда при сохранении базовых институтов, свойственных им Х-матрицы к процессу модернизации экономики были подключены и инструменты рыночной экономики. В России наблюдалась обратная ситуация, когда в переходный период базовые институты утратили свое ключевое значение за счет интенсивного внедрения «чуждых» элементов рыночной экономики, что сопровождалось тяжелым экономическим кризисом. Однако впоследствии институт государственной собственности вновь занял ведущую роль в экономике России, что соответствует базису институциональной Х-матрицы. И в настоящий момент наблюдается компенсирующее влияние института частной собственности при ведущем воздействии института государственной собственности.

Сегодня формирование информационного общества происходит в международном масштабе в соответствии с общими тенденциями и закономерностями, но для каждой страны характерна своя специфика, определенная ее национальными особенностями. Рассмотрим, какие особенности в развитии информационного общества наблюдаются в различных странах и насколько они соответствуют базовым национальным институтам.

Согласно Вершинской О.Е., развитие информационного общества происходит по двум направлениям: по западному типу и восточному [16] (Vershinskaya, 1999).

В основе определения направлений лежат следующие принципы:

· политика государства, осуществляемая с учетом направления развития информационного общества;

· идеология построения информационного общества;

· особенности законодательства, разрабатываемого в области информационного общества;

· национальные особенности страны.

Западная модель делится на два направления: европейское (политика континентальной Европы) и американо-английское.

Европейская модель формирования информационного общества строится на том, что ищет компромисс между полным контролем со стороны государства и действием рыночных сил. То есть действия государства, так же как и рынка, могут сочетаться в обществе, но в зависимости от складывающейся ситуации либо государство, либо рынок могут занимать позиции лидера. Такой подход к роли государства в информационном обществе был зафиксирован в резолюции Европейского союза в 1993 году, где говорилось о необходимости достижения баланса между рынком и государством [16] (Vershinskaya, 1999). Также подтверждение этому содержится в отчете правительства Дании, где говорится, что стратегия развития рыночных сил должна учитываться при формировании информационного общества, но инструменты распространения информации не должны быть под его непосредственным контролем. Похожие тезисы содержатся в официальных документах и других европейских государств, которые свидетельствуют о ведущей роли правительства (государства) в развитии информационных технологий. Следует отметить, что существующее законодательство в странах Европы во многом тормозит развитие информационного общества, в первую очередь это касается правовых норм, регулирующих рынок труда, поскольку направлены на сохранение занятости. Национальные особенности тоже следует учитывать, поскольку они во многом определяют, какие цифровые технологии использует страна. Например, в Германии население меньше использует электронную почту, чем население других европейских стран. И вообще граждане европейских государств более серьезно относятся к электронным сервисам, нежели жители США, предпочитающие ресурсы с развлечениями [16] (Vershinskaya, 1999).

Американо-английское направление развития информационного общества строится на существующей социально-экономической модели, действующей в этих странах, в основе которой функции государства сводятся к минимуму, а роль частного сектора – к максимуму. В данной модели развития информационного общества должны преобладать частные инициативы. По словам А. Гора, создание национальной и глобальной информационной инфраструктуры способствует усилению экономического развития страны и требует широкого привлечения населения к принятию соответствующих решений [17].

В Великобритании информационное общество строится на позиции, что государство должно как можно меньше вмешиваться в его развитие. Роль государства заключается только в том, чтобы способствовать расцвету рыночных сил. Развитие информационно-коммуникационных технологий должно быть максимально либерализовано, все нужно оставить в частных руках и силах рынка. Особенностью является то, что роль государства в сфере управления телекоммуникациями невелика. И первоначальная цель развития ИКТ – это создание сетей, и только затем уже на базе них – оказание услуги. А в европейской модели, наоборот, сначала следует определиться с услугами (вдруг на них не будет спроса), а потом уже создавать сети [16] (Vershinskaya, 1999).

Законодательство в США и Великобритании более подвижное, чем в континентальной Европе, и дает возможность перейти от увядающих отраслей экономики к более перспективным.

Идеология азиатской модели строится на отрицании западных норм и, учитывая национальные особенности, пытается разработать собственный подход социального развития. Сущность его в том, чтобы осуществлять сотрудничество между государством и рынком и установить связь между культурными ценностями и социальными изменениями. Данная модель характерна для Японии, Китая, Индии.

Формирование информационного общества в России происходит на базе программ, принимаемых государством. Если сравнивать программы информатизации западных стран и России, то можно отметить следующее. Российская программа в большей степени отражает интересы государства, нежели граждан, в частности интересы государственных институтов, органов власти, и укрепляет механизм взаимодействия государства с хозяйствующими субъектами.

Становление информационного общества в России официально началось в 1998 году с принятия Концепции информационной политики, в которой говорилось, что информационная политика является важной частью внутренней и внешней политики страны и охватывает все сферы жизни общества [17]. Для страны главными проблемами по освоению информационно-коммуникационных технологий стали масштабность решаемых задач по внедрению технологий и необходимость мобилизации значительных средств. Поскольку внедрение ИКТ проходило на фоне глубокой структурной трансформации экономики, экономических кризисов, это все тормозило этот процесс. Уровень образования и грамотности населения давали возможность быстро осваивать новые пионерные технологии, но массового распространения и использования их органами власти не происходило. Государство стало активно включаться в процесс цифровизации намного позже, что и отразилось в содержании программ по информационной политике. Другими словами, государство не смогло быстро мобилизовать свои ресурсы и направить их в информационное пространство, в отличие от населения, которое активно стало использовать инструменты цифровизации.

Таким образом, формирование и развитие информационного общества, исходя из рассмотренных выше примеров, тоже происходит в русле теории институциональных матриц. Страны, для которых характерна Y-матрица, на первый план в развитии информационно-коммуникационных технологий ставят рыночный сектор, а роль государства является второстепенной. И если для некоторых стран Европы присущи твердые позиции государства в формировании цифрового пространства, то это связано с их социально ориентированной политикой в отношении населения. Для стран с Х-матрицей, наоборот, ведущая роль в формировании цифровой экономики принадлежит государству.

Степень участия государственного сектора в цифровой экономике, с нашей точки зрения, можно оценить на основе уровня развития электронного правительства страны. При этом следует отметить, что его становление в разных странах проходило по-разному [18] (Vaslavskiy, Gabuev 2017). Сравним процесс формирования электронного правительства на примере различных стран.

В Китае электронное правительство стало развиваться с принятия в 1999 году проекта «Правительство онлайн». Его целью было повышение качества государственного управления и обеспечение доступа населения страны к информации, публикуемой правительством. Это достигалось за счет оптимизации числа министерств и ведомств, омоложения состава государственных служащих, снижения государственных расходов и борьбы с коррупцией. Также в рамках политики административного реформирования была запущена внутренняя сеть координации между правительственными органами, которую многие расценили как попытку централизации контроля со стороны властей. В развитии порталов электронного правительства были определены следующие задачи: предоставление правительственной информации; предоставление государственных услуг в электронной форме; прозрачность и открытость органов власти; обеспечение оперативной обратной связи с населением в процессе государственного управления [18] (Vaslavskiy, Gabuev, 2017).

Еще одной причиной активного внедрения электронного правительства стало желание сократить расходы частного бизнеса на взаимодействие с органами государственной власти. Еще одной особенностью для Китая стало то, что из-за необходимости доступа бизнеса к правительственной информации именно он стал требовать развития цифровых правительственных технологий. Также следует отметить активную роль государства во внедрении ИКТ в деятельность правительственного аппарата, которое стимулировало и контролировало отношения бизнеса и государства в области цифровизации. Несмотря на открытый доступ к сети Интернет, правительство Китая имеет рычаги воздействия на информационное пространство, оно может перекрывать доступ фирмам, которые не соблюдают генеральную линию партии.

Особенностью ведения политики по функционированию электронного правительства в США стала ориентация на нужды населения в области получения услуг от государства. Сам термин «электронное правительство» был введен в конце 1990-х годов вице-президентом США А. Гором в контексте проводимой на тот момент реформы государственного управления. В стратегии цифрового правительства указываются следующие задачи по его развитию: предоставление обществу доступа к официальной информации и государственным услугам; содействие государственным органам в использовании новых технологий; стимулирование использования официальной информации для поддержки инновационной деятельности и улучшения качества государственных услуг [18] (Vaslavskiy, Gabuev, 2017).

Электронное правительство США строится на 4 принципах: информационно-центричный, который основывается на удобстве использования дискретных данных гражданами страны; создание общей технологической платформы для более эффективной совместной работы участников и пользователей электронного правительства; ориентация на пользователя электронными услугами; принцип конфиденциальности и безопасности данных [18] (Vaslavskiy, Gabuev, 2017). То есть правительство страны создает все условия для того, чтобы обеспечить свободный и комфортный доступ населения к услугам электронного правительства. Но минусом в создании общей платформы оказания государственных услуг и предоставления информации является наличие слабого взаимодействия между национальным и региональными уровнями. Причиной тому стали разная степень реализации проекта электронного правительства в каждом штате, размер финансирования, уровень компьютерной грамотности населения. Но несмотря на это, США является лидером в области развития электронного правительства среди крупнейших стран мира.

Что касается России, то активное внедрение электронного правительства связано с административной реформой, которая начала проводиться в 2000-х годах. За прошедший период были приняты документы различного уровня, которые регламентировали осуществление электронных государственных услуг [1]. Основополагающим документом является Системный проект электронного правительства РФ, который претерпел несколько редакций. Основная его цель – это формирование государственной политики в сфере повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг [14].

Принципы оказания услуг органами власти сводятся к следующим:

· «любой гражданин», «любое ведомство», «любое время», «любое место», что гарантирует отсутствие бюрократических барьеров, пространственных и временных ограничений;

· «ноль бумаги», «ноль чиновников», «ноль проблем взаимодействия», то есть все этапы документооборота должны быть автоматизированы и осуществляться в рамках непрерывного электронного взаимодействия.

Проблемы, с которыми сталкиваются власти при реализации электронного правительства, сводятся к несовершенству законодательной базы и технической организации процесса. При этом, как и в западных странах, приоритетом является всеобщая доступность электронных услуг и открытость государственной информации. В России был создан Портал открытых данных, где содержится информация по различной тематике. Отличие России от других стран еще заключалось в том, что не было единого государственного органа управления и конкретного лица, которые бы отвечали за реализацию политики по развитию электронного правительства. Эти функции распределены были между отдельными ведомствами Минкомсвязи России, Министерством экономического развития, Правительственной комиссией по использованию информационных технологий. Только в 2018 году было создано Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ.

Еще одна важная проблема – это оценка деятельности электронного правительства. В России как таковая отсутствует методология, содержащая соответствующие индексы. В официальной статистике используется показатель, отражающий долю населения страны, которая использует сеть Интернет для получения государственных услуг (рис. 1) [19].

Рисунок 1. Доля населения, использовавшая сеть Интернет для получения государственных и муниципальных услуг в России в 2013–2019 гг., %

Источник: [19].

Число граждан, которые используют государственные порталы для получения услуг, с 2013 по 2019 год выросло с 15% до 61%. Этот рост наблюдается как в городе, так и в сельской местности. То есть присутствие государства в интернет-пространстве выросло почти в 4 раза [19]. При этом учет Росстат ведет только по населению в возрасте от 50 до 72 лет, предполагая, что более молодое поколение все используют электронное правительство для получения услуг. Как нам кажется, данный показатель не отражает в полной мере число пользователей услугами электронного правительства, поскольку не учитывает все население страны.

На мировом уровне оценить степень развития электронного правительства можно с помощью рейтинга электронного правительства ООН – индекса развития электронного правительства (E-Government Development Index) (табл. 1). В данном рейтинге под электронным правительством понимается использование и применение ИКТ в государственном управлении для оптимизации и интеграции потоков и процессов, эффективного управления данными и информацией, повышения уровня государственных услуг [20].

Данный индекс строится на базе трех показателей:

· развитие онлайн-услуг;

· развитие человеческого капитала;

· развитие телекоммуникационной инфраструктуры.

То есть этот индекс включает в себя более широкие характеристики, которые дают общую картину того, какие складываются условия для реализации политики электронного правительства. Но отдельного показателя, характеризующего долю участия государства в цифровой экономике, нет.

Если сравнить с определением электронного правительства, которое указано в российских официальных документах, то заметна разница. Для ООН электронное правительство – это ИКТ, которые используются в госуправлении, а для нашей страны – это система организации деятельности органов власти.

Таблица 1

Страны-лидеры в рейтинге EGDI в 2010–2020 гг.

Таблица 2

Позиции России в рейтинге EGDI в 2010–2020 гг [2].

Позиция России в рейтинге EGDI за последние 10 лет значительно менялась, самое низкое значение индекса было в 2010 году, а в 2020 году страна поднялась до 36-го места. И значение всех субиндексов тоже увеличивалось, при этом среди них самые высокие значения показывает субиндекс, характеризующий использование человеческого капитала (табл. 2).

Однако в рамках данного исследования ООН рассчитывает еще один показатель – индекс электронного участия (E-participation), который характеризует возможности использования ИКТ для вовлечения людей в процесс принятия государственных решений, управления и предоставления услуг. Значения индекса позволяют отнести Россию к очень высокому уровню (интервал от 0,75 до 1), и основным механизмом взаимодействия власти и бизнеса, согласно отчету, является платформа общественной инициативы.

Заключение

На основании всего вышесказанного можно сделать несколько выводов.

Во-первых, формирование и развитие моделей информационного общества в различных странах происходит в соответствии с теорией институциональных матриц. В странах (Россия, Китай), для которых базовым является институт государственной собственности (Х-матрица), в реализации политики цифровизации и создании цифровой экономики решающая роль принадлежит государству, а частный сектор находится на второстепенных позициях. В странах (США, страны Европы), где государство строится на рыночных принципах, институт частной собственности определяет направления развития электронного общества.

Во-вторых, поскольку электронное правительство выступает составной частью политики перехода к цифровой экономике, его формирование происходит в разных странах под воздействием институциональных матричных институтов.

В-третьих, в рамках цифровой трансформации в настоящее время сложно определить долю государственного и частного секторов в цифровой экономике. Существующие методики и рейтинги не дают такой возможности, что с нашей точки зрения можно объяснить тем, что цифровая экономика все еще продолжает формироваться и роль институтов, в частности институтов собственности, оценить пока сложно.

[1] Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 (ред. от 09.06.2010) «О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002–2010 годы)"».

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212).

Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210-ФЗ.

Системный проект электронного правительства Российской Федерации.

[2] Online Service Index (OSI) – индекс онлайн услуг

Telecommunication Infrastructure Index (TII) - индекс телекоммуникационной инфраструктуры

Human Capital Index (HCI) - индекс человеческого капитала