Государственно-частное партнерство в Казахстане: оценка динамики, институциональное обеспечение, приоритеты развития

Введение. Стратегическая цель вхождения Казахстана в сообщество развитых стран мира ставит перед ним новые задачи, одной из которых является модернизация и переход к инновационной модели развития в базовых секторах экономики. Многие отрасли народного хозяйства Казахстана нуждаются в переходе на более высокий технологический уровень с соответствующей производительностью труда. В связи с этим активно идет поиск инструментов, способных обеспечить эффективное сочетание интересов государства, бизнеса и общества, что выдвигает государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) на первый план [1].

В мировой практике отсутствует общепринятое определение государственно-частного партнерства. Одним из самых востребованных является определение Всемирного банка. Согласно этой трактовке, ГЧП – это «соглашение между публичной и частной сторонами, поводом которого выступает производство и оказание инфраструктурных услуг, заключенное для того, чтобы привлечь дополнительные инвестиции и…. в качестве средства повышения эффективности бюджетного финансирования» [2].

Группа исследователей, типичными представителями которой являются экономисты C. Линдер и Е. Саваc, предлагают альтернативную точку зрения. По их мнению, термин государственно-частное партнерство в некой степени скрывает истинное значение этих экономических отношений, которые вовлекают частные предприятия в процесс предоставления общественных благ за государственный счет [3, 4] (Linder S., 1999; Savas, 2000).

Еще одна точка зрения представлена в исследованиях американского профессора П. Розенау, который рассматривает ГЧП как юридическую форму кооперации, с помощью которой можно устранить провалы рынка и государства, совместив лучшие качества обеих сторон, для получения синергетического положительного эффекта [5] (Rosenau, 2000).

Более общее определение было дано В.Г. Варнавским: ГЧП – альянс институционального и организационного характера между государством и бизнесом, создаваемый в целях реализации проектов различного масштаба, но всегда общественно значимых в различных сферах деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ до оказания общественных услуг [6] (Varnavskiy, 2005).

Большинство современных исследователей придерживаются расширительной трактовки данного варианта экономических отношений между государством и частным сектором.

Милославский В.Г., исследуя различные подходы к определению понятия ГЧП, отмечает, что специалисты сходятся на том, что ГЧП – всеобъемлющая, целостная стратегия, условием для которой является рост значимости и ценности корпоративного партнерства различных отраслей общества [7] (Miloslavskiy, 2019).

Таким образом, существует большое количество подходов к определению данного понятия, что не мешает применению механизма ГЧП в различных странах. Тем не менее исследователи отмечают, что определение понятия, а точнее, его правильность и четкость – одно из условий становления и развития института, потому что должна быть выработана единая правовая категория для того, чтобы исключить разногласия, которые могут возникнуть при реализации проектов ГЧП [8] (Pakhomova 2012).

Согласно Закону Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве» от 2015 года, ГЧП – это форма сотрудничества между государственным и частным партнерами, соответствующая признакам, определенным настоящим Законом. Признаки ГЧП следующие: отношения между публичной и частной стороной строятся путем заключения договора ГЧП; среднесрочный или долгосрочный срок взаимодействия сторон по реализации; обе стороны договора участвуют в реализации проекта; для реализации проекта необходимо объединение ресурсов государственного и частного партнеров [9].

Потенциал ГЧП для ускорения экономического развития и расширения возможностей государства в предоставлении общественных благ определяет актуальность исследования этого института в Казахстане и результатов его развития.

Целью статьи является исследование институционального обеспечения ГЧП и оценка его проектной базы для разработки рекомендаций по интенсификации развития.

Методы. В процессе работы были использованы методы системного, институционального, сравнительного и статистического анализа.

Основные результаты. Политические и социально-экономические изменения последних лет, быстрые темпы процесса глобализации и кризисы, стремительная цифровизация промышленности стимулировали плодотворную интеграцию государства и бизнеса для повышения конкурентоспособности экономики и благосостояния населения.

Сегодня многие страны обращаются к необходимости формирования и реализации национальной концепции государственно-частного партнерства, что дает дополнительные инвестиции в экономику в условиях ограниченности ее ресурсов.

Во многих развитых странах уже накопился длительный опыт и наработаны эффективные практики ГЧП. Сама концепция развития партнерства в каждой стране имеет свою специфику, поскольку каждой экономике присущи свои особенности социально-экономического развития, от которых зависит выбор основного направления.

Исследователи условно разделили развитие ГЧП на три этапа. На первой стадии происходит разработка концепции и становление законодательной базы.

Вторая стадия характеризуется интенсивным расширением сферы реализации ГЧП. В ОЭСР создаются государственные департаменты и институты поддержки, разрабатываются новые модели экономических отношений, количество проектов с каждым годом растет.

Малое количество стран смогло достичь третьей стадии, к таким странам, как правило, относят Австралию, Ирландию и Великобританию. Здесь проекты приобретают долгосрочный характер, средства для финансирования могут быть привлечены из паевых и пенсионных фондов. На этом этапе уже оттачиваются приобретенные навыки посредством совершенствования моделей ГЧП, подсчетов системы рисков, подготовки специалистов в этой сфере [10, 11].

Государственно-частное партнерство в Республике Казахстан – только на стадии становления, однако термин «государственно-частное партнерство» с каждым годом становится все популярней, этим и объясняется актуальность данной темы.

Динамика развития ГЧП в Казахстане нами оценена в разрезе двух аспектов:

- становление институциональной среды;

- оценка проектной базы ГЧП.

Становление институциональной среды

Механизм ГЧП очень сложен, так как здесь должно быть урегулировано значительное количество вопросов, что невозможно осуществить без правового обеспечения.

Закон Республики Казахстан (далее – ЗРК) № 167-III «О концессиях» был принят 7 июля 2006 года. Именно он является первым законом, регулирующим ГЧП.

Целевой ЗРК № 379-V «О государственно-частном партнерстве» был принят 31 октября 2015 года. Данный закон основывался уже на международном опыте реализации проектов, он определил большое количество мер поддержки со стороны государства для инвесторов, как отечественных, так и иностранных [12] (Zhaksylykov, Tkachenko etc., 2018).

В то же время специалисты юриспруденции считают, что существование этих двух законов создает искусственную дополнительную законодательную базу. Во многих случаях становится неясно, когда какой закон применять [13].

За первые 10 лет применения ЗРК «О концессиях» на территории Казахстана было реализовано всего три достаточно крупных концессионных проекта в инфраструктуре. Активизация механизма ГЧП произошла после принятия ЗРК «О государственно-частном партнерстве» (2015 г.), который предполагал реализацию проекта в любой сфере. В период с 2003 по 2016 годы был заключен всего 21 договор на сумму 59,4 миллиарда тенге, а с 2017 по 15 октября 2018 года заключено 422 договора на сумму более триллиона тенге, это в 21 раз больше чем в предыдущие годы [14].

Государственная политика в области ГЧП осуществляется Правительством Республики Казахстан. Министерство национальной экономики, Министерство финансов, местные исполнительные органы (далее – МИО) и иные уполномоченные органы реализуют политику в рамках своей компетенции. Министерство национальной экономики играет роль межотраслевого координатора и методологического руководителя.

Местные исполнительные органы осуществляют мониторинг по договорам и реализации проектов ГЧП, готовят и проводят экспертизу местных проектов, создают региональные центры ГЧП по принципу «одного окна» и выполняют другие функции [12] (Zhaksylykov, Tkachenko etc., 2018).

Казахстанский центр ГЧП проводит исследования и выработку рекомендаций по вопросам партнерства, осуществляет экспертизы проектов, обучает специалистов, оказывает методологическую и информационную поддержку [15].

В 2014 году было создано ТОО «Центр сопровождения проектов государственно-частного партнерства», единое юридическое лицо по консультативному сопровождению республиканских и в некоторых случаях местных концессионных проектов. В 2016 году он переименован в ТОО «Kazakhstan Project Preparation Fund» в связи с расширением функций. Фонд осуществляет поиск инвестиционных и инфраструктурных проектов и финансовых решений для проектов, разрабатывает проектную документацию для подобных проектов на основе самостоятельного финансирования на условиях возвратности [16].

В областях создаются региональные центры ГЧП, задачами которых являются содействие развитию государственно-частного партнерства и привлечение инвестиций частных партнеров. Центры есть в Мангистауской, Алматинской, Актюбинской, Восточно-Казахстанской и других областях.

Кроме вышеупомянутых есть также другие центры, уделяющие внимание вопросам ГЧП: АО «Центр развития города Алматы», ТОО «Городской центр развития инвестиций «Astana Invest» и некоторые другие [15].

Национальная палата предпринимателей РК «Атамекен» (далее – НПП) является крупнейшей некоммерческой организацией взаимного типа, имеющей представительства во всех областях Казахстана. Палата создана для усиления переговорной силы бизнеса с Правительством Республики Казахстан и государственными органами. Согласно ЗРК «О ГЧП», НПП занимается подготовкой экспертного заключения к концепции проекта ГЧП; формирует реестр потенциальных частных партнеров; осуществляет участие в конкурсной комиссии; принимает участие в мониторинге реализации проектов ГЧП [17].

Одним из субъектов инновационного развития территорий призваны стать социально-предпринимательские корпорации (СПК). Основной целью СПК является содействие экономическому развитию регионов путем консолидации государственного и частного секторов; формирования экономической среды, которая будет благоприятной для привлечения инвестиций и инноваций; участие в разработке и реализации программ/проектов в областях разведки, добычи, переработки полезных ископаемых. Социальная миссия корпорации реализуется через участие в проектах социального развития региона [18].

Институциональное обеспечение ГЧП представлено на рисунке 1.

Рисунок 1. Институциональное обеспечение партнерства на республиканском и местном уровнях

Источник: составлено автором по источникам [15, 16, 17, 18, 19].

Из всех субъектов, обеспечивающих продвижение партнерства в Казахстане (рис. 1), только СПК выступают партнерами в проектах, т.е. могут создать совместное предприятие.

От имени государства партнерами могут быть уполномоченные на эти действия органы в соответствии с законом. Например, на республиканском уровне партнером может выступать Министерство индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан, на местном уровне – ГУ «Управление физической культурой и спортом области». За консультативным сопровождением обращаются на республиканском уровне к ТОО «Kazakhstan Project Preparation Fund», на местном уровне – к юридическому лицу, уполномоченному МИО [12, 15] (Zhaksylykov, Tkachenko etc., 2018).

В целом можно отметить, что по мировым критериям в Казахстане институциональная среда достаточно развита, критическая масса организаций и механизмов института ГЧП создана, о чем свидетельствует количество проектов на разных стадиях реализации.

Проектная база ГЧП. Переходя к анализу проектной базы ГЧП, следует отметить, что первым концессионным проектом в Казахстане был проект «Строительство и эксплуатация новой железнодорожной линии «Станция Шар – Усть-Каменогорск», стоимость которого 24,4 млрд тенге (около 4 млрд рублей). Новая железнодорожная ветка позволила осуществлять перевозки без двукратного пересечения границы государства, что ускорило поставки и увеличило товарооборот.

Если обратиться к основным этапам жизненного цикла проектов, то в странах ЕАЭС они одинаковы, с оговоркой на то, что есть некоторые расхождения, связанные со спецификой национального регулирования [12] (Zhaksylykov, Tkachenko etc., 2018).

Проект ГЧП проходит следующие этапы:

1. Инициирование и разработка проекта ГЧП.

2. Оценка и согласование проекта.

3. Подготовка и проведение конкурсной процедуры по отбору частного партнера, с которым впоследствии заключается соглашение.

4. Прединвестиционный этап, на котором проводятся проектно-изыскательские работы; происходит передача необходимого имущества; частный партнер привлекает финансирование; разрабатываются и утверждаются регламенты взаимодействия партнеров и другие необходимые договоры и соглашения.

5. Инвестиционный этап, на котором частный партнер вкладывает наибольший объем инвестиций, так как начинает строить, реконструировать, в общем, осуществлять работы согласно выбранной модели.

6. Эксплуатационный этап, в этот период происходит эксплуатация и завершение проекта [12] (Zhaksylykov, Tkachenko etc., 2018).

По итогам 3 квартала 2019 г. проектная база казахстанских проектов состоит из 1235 проектов.

По стадиям реализации 1223 проекта местного уровня могут быть классифицированы следующим образом:

- 582 проекта введены в эксплуатацию;

- на стадии строительно-монтажных работ находятся 44 проекта;

- 292 проекта находятся на стадии конкурса/переговоров и разработки/экспертизы конкурсной документации;

- 166 проектов планируются;

- по 46 проектам разрабатываются инвестиционные предложения;

- по 12 проектам определяется юридическое лицо на консультативное сопровождение проекта;

- подан запрос выражения интересов в рамках 30 проектов;

- проходят регистрацию в казначействе 22 проекта;

- по 12 проектам осуществляется финансовое закрытие;

- по двум проектам разрабатывается проектно-сметная документация;

- конкурс не состоялся, расторгнут договор в 15 случаях (рис. 2) [15].

Рисунок 2. Статус проектов ГЧП местного уровня

(по итогам 3 квартала 2019 г.)

Источник: составлено автором по источнику [15].

По данным Казахстанского центра ГЧП, по состоянию на май 2019 года было заключено 539 договоров по проектам ГЧП местного уровня, при этом привлеченные средства составили большую долю инвестиций в проекты – 450,289 млрд тенге, а 322,230 млрд тенге – государственные обязательства. Из этого следует, что в рамках данных договоров на 1 тенге государственных средств приходится 1,5 тенге частных инвесторов [15].

Опыт развитых стран показывает, что инновационный процесс может развиваться интенсивно, как за счет частного, так и за счет государственного финансирования. Важнее не источник финансирования, а эффективность данных инвестиций [10].

Согласно нашим оценкам по данным аналитического центра РОСИНФРА, объем частных инвестиций в среднем на 1 проект в России составляет 0,6 млрд рублей, а в Казахстане – 0,2 млрд рублей [20].

В отраслевой структуре проектов доминируют сфера образования (49 %), здравоохранения (21 %), ЖКХ (10 %) (рис. 3).

Рисунок 3. Структура проектов ГЧП по отраслям сферам деятельности, % (по итогам 3 квартала 2019 г.)

Источник: составлено автором по источнику [15].

Таким образом, на территории Казахстана больше всего проектов – в сферах образования и здравоохранения. В сфере образования это реализация проектов по таким объектам, как детские дошкольные учреждения, школы, общежития для учащихся и преподавателей и т.д., в сфере здравоохранения – больницы, поликлиники, медицинские лаборатории, фельдшерско-акушерские пункты и т.д. [12, 15] (Zhaksylykov, Tkachenko etc., 2018).

Региональный профиль ГЧП представлен в таблице 1.

Таблица 1

Региональный профиль ГЧП по отраслям и сферам деятельности (по итогам 2019 г.)*

Больше всего проектов реализуется в Восточно-Казахстанской (18 %), Туркестанской (12 %), Кызылординской (9 %), Жамбылской (9 %) областях; меньше всего – в Западно-Казахстанской области (1 %), Мангистауской области (2 %), городе Шымкент (3 %), Атырауской области (3 %).

Из приведенных данных следует, что есть регионы, лидирующие по общему количеству проектов, но проекты там реализуются не во всех отраслях. Наиболее диверсифицированную отраслевую структуру ГЧП имеет в Кызылординской, Карагандинской, Актюбинской, Алматинской областях и в городе Нур-Султан.

Виды контрактов. Среди 1235 проектов есть все виды контрактов, разрешенных законодательством страны (контракт жизненного цикла, доверительное управление государственным имуществом, лизинг,концессия, сервисный контракт, аренда, иные договора, соответствующие признакам государственно-частного партнерства и др.). Наибольший удельный вес среди контрактов составляют договоры, соответствующие признакам ГЧП (31 %), и сервисные контракты (23 %).

При заключении сервисного контракта государство платит за доступность и качество услуги, а все риски, связанные с сохранностью объекта, ложатся на плечи частного партнера. Сферами применения данного вида контракта являются следующие отрасли: ЖКХ, здравоохранение, образование и сервисное обслуживание в сфере информатизации [15].

Проекты, введенные в эксплуатацию

Республиканские проекты. Согласно реестру Казахстанского центра ГЧП, в эксплуатацию введено 589 проектов, из них 7 проектов республиканского уровня: Железная дорога «Станция Шар – Усть-Каменогорск», межрегиональная линия электропередачи «Северный Казахстан – Актюбинская область», пассажирский терминал международного аэропорта Актау, информационная система «Күнделік», автомобильный пункт пропуска «Нур-жолы», информационная система безбумажного документооборота в области грузовых авиаперевозок (eFreight)», система освещения здания административно-технологического комплекса «Transport tower».

Лидирующей отраслью в рамках данной группы проектов является: транспорт и коммуникации.

Региональные проекты. Отраслевая структура региональных проектов, введенных в эксплуатацию, представлена на рисунке 4.

Большая часть – это проекты в сфере образования (58 %), здравоохранения (21 %) и культуры, спорта, туризма и информационного пространства (7 %) [15].

Рисунок 4. Отраслевая структура местных проектов, введенных в эксплуатацию (по итогам 3 квартала 2019 г.)

Источник: составлено автором по источнику [15].

Таким образом, и в проектах на стадии эксплуатации, и в общем числе проектов ведущими отраслями выступают здравоохранение и образование [15].

Выводы

На сегодняшний день специалисты ЕАЭС считают, что Казахстан в развитии государственно-частного партнерства подходит к завершению этапа «зарождения», так как сформированы соответствующие первому этапу предпосылки:

− правительством уже приняты соответствующие политические решения;

− осуществлена проверка действующего законодательства, вследствие чего сформированы нормативно-правовые акты в сфере ГЧП;

− формируется портфель проектов;

− разрабатываются базовые концепции, типовая документация и практические рекомендации;

− систематизирован накопленный в других странах опыт партнерства [10, 21].

В стране к ноябрю 2019 года введены в эксплуатацию 589 проектов, из них 7 – республиканского уровня. Проекты ГЧП реализуются во всех регионах Казахстана, лидерами являются Восточно-Казахстанский и три южных региона: Туркестанский, Кызылординский и Жамбылский.

На республиканском уровне эксплуатируются проекты транспортной и энергетической инфраструктуры. На уровне регионов доминирует образование, здравоохранение, культура, спорт и информационное пространство, то есть фактически речь идет о предоставлении общественных благ. 86 % всех проектов местного уровня направлены на реализацию государственных социальных обязательств перед населением в области предоставления общественных благ.

Рекомендации

Подходя к завершению какого-либо этапа развития механизма ГЧП, необходима всесторонняя оценка, позволяющая определить положение той или иной страны.

Ключевой фигурой в сфере развития механизма ГЧП выступает Казахстанский центр ГЧП. Его деятельность по мониторингу исполнения проектов, разработке рекомендаций и типовой документации можно оценить достаточно высоко. В то же время нет возможности оценить деятельность конечных результатов проектов и института ГЧП в целом. Центр ГЧП позиционирует себя как ведущий аналитический центр инфраструктуры ГЧП, однако не проводит всесторонний анализ результатов функционирования этой инфраструктуры в Казахстане.

Проблема оценки результатов есть не только на уровне институтов, занимающихся вопросами ГЧП, но и по каждому конкретному проекту и их совокупности. Отсутствует информация о конечных результатах проекта, т.е. оценка экономического и (или) социального эффекта на макро- и мезоуровне, на уровне отдельного индивида, если социальный эффект присваивается им. Невозможность адекватной оценки гражданским обществом конечных результатов от реализации проектов ГЧП является основанием для критики со стороны научной общественности и СМИ. Поэтому необходимо прорабатывать методы получения обратной связи от населения, это могут быть и анкетные опросы, и телефонные опросы, и электронная книга жалоб, и опрос в социальных сетях и многое другое, что способствует получению достоверных отзывов. Так будет не только реализована обратная связь, но и выявлен социальный эффект от реализации проекта в этой сфере, в рамках данного контракта и т.п. При этом ГЧП не должно лишаться своего основного признака – социальной направленности, общественной ценности. Тут должны рассматриваться такие понятия, как доступность услуг, стоимость их для граждан, справедливость и равенство, стабильность и качество предоставляемых услуг и др. Оценки этих показателей по проектам ГЧП в Казахстане не ведется [10].

Отсутствие соответствующего законодательства в любой отрасли развития экономики тормозит ее развитие. Так было и с государственно-частным партнерством в Казахстане. Помимо двух упомянутых законов, безусловно, есть и другие документы, на которые опирается урегулирование вопросов, связанных с ГЧП. Сосуществование этих двух основных законов – частый повод для обсуждений, так как они во многом идентичны, в связи с чем Министерство совместно с отраслевыми ведомствами и Центром развития ГЧП осуществляют анализ выгод и затрат, последствий от объединения двух законов (с учетом рекомендаций ОЭСР) [14].

В ходе анализа проектной базы было выявлено, что на территории Казахстана больше всего проектов в сферах образования и здравоохранения. Это не минус для развития ГЧП, ведь в мировой практике у каждой страны есть приоритетные отрасли, однако отраслевая диверсификации могла бы положительным образом сказаться на экономике страны [10].

Аналитики Центра ГЧП объясняют это тем, что эти отрасли наиболее социально ориентированы, следовательно, в них быстрее и проще добиться более качественного и быстрого улучшения качества жизни населения [15].

В условиях децентрализации власти многие функции перешли к местной власти, в регионах отсутствуют критерии оценки эффективности механизма ГЧП, то есть тяжело оценить степень развитости ГЧП в субъекте. В регионе отсутствуют критерии оценки степени развитости и эффективности механизма ГЧП. Повышение инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности регионов – это одни из важнейших задач МИО. Рейтинг, отражающий достижения региона в развитии ГЧП, помог бы правительству оценить работу уполномоченных органов, а сами уполномоченные органы могли бы посмотреть на свою работу со стороны. К сожалению, на данном этапе подобных оценок не существует [22] (Arishkov, Belyaeva, 2014).

Корректировка курса модернизации и инновационное развитие – требование современных экономических условий, поэтому такой механизм, как ГЧП, выходит на первый план. Главное – обоснованно и продуманно использовать данную концепцию.