Анализ членства в международных финансово-экономических организациях с позиции укрепления экономической безопасности государства

Введение. Актуальность темы исследования содержится в сложности всестороннего определения того, что является институциональной структурой (например, институт, организация, форум), создаваемой странами для того, чтобы достигать какой-либо цели в мировом масштабе. «Являясь ключевым капиталом принятия политических решений, международные организации влияют на выработку глобальной политики на практике» [6] (Lev, Leshchenko, 2021): как разрабатывается экономическая политика, как она пересматривается, как она имплементируется в национальное законодательство стран-членов и как она реализуется. При этом МФЭО могут ограничивать альтернативные (национальные, региональные) политики отдельных стран и/или региональных объединений. В связи с чем происходящее на практике часто сильно отличается от того, что прописано в официальных документах данных структур, тем самым подрывая не только доверие к ним, но и нарушая суверенитет национальных государств, снижая уровень обеспечения их экономической безопасности. Из этого следует, что природа МФЭО имеет непосредственное значение для оценок экономической политики правдоподобия.

«В научной литературе принято разграничивать понятия международных организаций в зависимости от свода законов, регламентирующих их деятельность» [23] (Leshchenko, 2021). Если деятельность организации регулируется международным правом, то, соответственно, она является международной или межправительственной организацией. Если такая деятельность координируется каким-либо внутренним законодательством, то организация представляет собой неправительственный формат.

МФЭО, на которые распространяется международное право, имеют схожие характеристики: «создаются между суверенными государствами; декларируются посредством международного договора; высший орган наделен определенной волей» [5] (Karavaeva, Lev, 2021). Характеристика четкой воли лежит в основе всей концепции международной организации: проблематичных отношениях между организацией и ее государствами-членами. Международная организация должна настаивать на наличии такой четкой воли, в противном случае она становится неотличимой от других форм сотрудничества.

Между тем некоторые организации были созданы не договором, а правовым актом уже существующей организации. Например, «Генеральная Ассамблея ООН своей резолюцией создала несколько организаций» [8] (Lev, Leshchenko, 2022). Кроме того, существует явная тенденция не раскрывать истинных намерений при создании отдельных международных организаций, и тогда их правовой статус становится предметом нескончаемых споров.

Положения МФЭО в национальных правовых системах стран-членов прямо указываются в учредительном договоре организации. Основная проблема заключается в том, что следует решить, – это положение в государствах, не являющихся членами.

МФЭО относятся к субъектам международного права, то есть они способны самостоятельно нести права и обязанности в международном контексте. Учитывая изменчивый характер самого понятия субъектов международного права и то обстоятельство, что различные субъекты могут иметь разный состав прав и обязанностей, точная их степень является предметом постоянного анализа, и в качестве основных критериев выделяются право заключения договоров, право предъявлять и получать иски.

Цель исследования – провести анализ прав, обязанностей и обязательств государств – членов МФЭО в контексте укрепления экономической безопасности и поддержания национального суверенитета.

Задачи исследования:

- рассмотреть процедуры вступления и прекращения членства в МФЭО;

- детализировать механизмы глобального регулирования МФЭО.

МФЭО и государства-члены представлены как предмет исследования.

Аналитический процесс прав, обязанностей и обязательств государств-членов в аспекте механизмов глобального регулирования МФЭО выступает как объект исследования.

Информационную базу исследования составили официальные источники МФЭО [18, 19, 28], труды российских и зарубежных ученых и специалистов [4, 7, 13, 16, 27, 30] (Karavaeva, Lev, 2020; Lev, 2022; Petrenko, Varlamov, Leshchenko, 2020; Silvestrov, Zaritskiy, Kotlyarov et al., 2022; Robilant Anna Di, 2006; Williamson, 1996), в том числе авторские работы по теме исследования [9–12; 24] (Leshchenko, 2017; Leshchenko, 2018; Leshchenko, 2020; Leshchenko, 2020).

Методология исследования базируется на анализе учредительных документов международных организаций, Конвенций, академической, аналитической и экспертной литературы, теоретических подходах в области экономической безопасности, суверенитета и изучении МФЭО как ключевых субъектов международных отношений.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его выводы ориентированы на разработку первоочередных мероприятий взаимодействия суверенных государств, в том числе России с МФЭО в контексте укрепления экономической безопасности и национального суверенитета.

Процедуры вступления и прекращения членства в МФЭО. Нет такой части земного шара, которая не была бы охвачена деятельностью какой-либо МФЭО. В сущности, организации разнообразны, так как каждая из них уникальна, основана на собственном учредительном документе. При этом «многообразие политических конфигураций своеобразно влияет на их развитие» [22] (Leschenko, Bolonina, 2019). Как правило, учредительные договоры международных организаций устанавливают, кто может присоединиться к ним, на каких условиях и в соответствии с какой процедурой. Различие проводится между первоначальными членами (учредителями) и теми, кто присоединился позже.

И все же, когда принимается решение о членстве, исходным критерием является то, что каждая организация будет иметь свои индивидуальные правила по этому вопросу. Например, статья 4 Устава ООН устанавливает четыре принципа (условия) членства (табл. 1).

Таблица 1

Условия членства в ООН

Итак, как видно из таблицы 1, первое условие членства в ООН – это то, что «присоединиться могут только государства». Между тем Устав ООН не конкретизирует понятие «государство», а общее международное право неоднозначно определяет требования государственности. Хотя очевидно, что большинство образований, имеющих эффективное правительство, территорию, население и способность вступать в международные отношения (критерии, вытекающие из «Конвенции Монтевидео 1933 г.» [26]), будут квалифицироваться как государства; ситуация осложняется вопросами признания. Из чего следует, что в дискуссиях о допуске и признании существует определенная доля цикличности.

Второе условие заключается в том, что «государства, претендующие на прием, должны быть миролюбивыми». В качестве требования этот критерий, по-видимому, не имеет слишком большого значения. Поскольку считается, «что лучший способ обеспечить миролюбивый настрой – это фактически включить потенциально агрессивное государство в ООН» [20] (Fomerand Jacques, 2009).

Третье условие сопряжено с четвертым – «кандидаты в члены ООН должны принять обязательства по Уставу, быть в состоянии и готовы выполнять их», предусматривая различные примечания (оговорки). Примечания, хотя и не запрещены явно, но их реализацию сложно предвидеть. В свою очередь, они не должны затрагивать объект и цель организации, а так как объект и цель Устава ООН достаточно широки по любым меркам, из этого следует, что ни у одного примечания не будет шансов на успех.

В итоге членство в значительной степени зависит от политического характера, вытекающего:

- из статьи 4 Устава ООН, содержащей процедуру приема новых государств-членов: «…Совет Безопасности рекомендует, Генеральная Ассамблея решает…» [28]. То есть если Совет Безопасности не рекомендует какое-либо государство для членства, то по факту рекомендации нет, и следовательно, у Генеральной Ассамблеи нет оснований для действий;

- из примечания в той же статье 4 Устава ООН: «…важно мнение Организации…» [28].

Таким образом, теоретически возможно, что государство может подать заявку на членство и будет объективно соответствовать всем требованиям, однако получит отказ, потому что большинство в ООН не захотят, чтобы оно было членом.

В процессе развития МФЭО иногда допускаются такие нетипичные формы членства, как ассоциированное, частичное и/или аффилированное.

Ассоциированное членство обычно представляет собой членство с ограниченными правами, впоследствии которое может привести к полноценному членству. Такое членство предусматривается для образований (территорий), которые самостоятельно не несут ответственности за ведение своих международных отношений.

Другой формат членства – это частичное членство, когда государство является полноправным членом некоторых органов (комитетов), не будучи членом головной организации. Например, «Швейцария долгое время не была членом ООН, но тем не менее была полноправным участником Статута Международного Суда ООН» [21].

Альтернативный вариант членства исходит из того, что МФЭО предоставляют некоторым государствам статус наблюдателя, как правило, посредством принятия соответствующей резолюцией компетентным органом. При определенных обстоятельствах это считается отправной точкой для полного членства. Например, Иран уже несколько лет «имеет статус наблюдателя БРИКС, являясь потенциальным участником на вступление в организацию» [13] (Petrenko, Varlamov, Leshchenko, 2020). Права наблюдателей не являются полными правами (не могут голосовать, не могут распространять документы как официальные без специального разрешения, и если у наблюдателя есть предложение, касающееся сферы деятельности организации, ему может потребоваться полноправный член для внесения предложения).

В отношении прекращения членства в МФЭО в последние годы стало общепризнанной практикой законодательно определять, что произойдет, если государство-член нарушит принципы (правила) организации. При этом вместо использования понятия существенного нарушения [1] в учредительных документах МФЭО все чаще прописываются собственные системы санкций, причем обычно речь идет о приостановлении действия прав и привилегий (преимуществ).

Например, Устав ООН предусматривает «высылку». Статья 6 гласит, что Генеральная Ассамблея по рекомендации Совета Безопасности может исключить члена, если он «постоянно нарушал Принципы организации», содержащиеся в Уставе [28]. Но и здесь не обошлось без примечания: «…если государство исключается, одновременно теряется над ним контроль…, поэтому следует сохранить членство с некоторыми ограничениями и попытаться заставить страну осознать, что ее поведение неприемлемо и недопустимо» [28].

Помимо процедуры исключения существуют и другие способы прекращения членства в МФЭО:

1. Прекращение членства произойдет при роспуске организации. Уставы некоторых МФЭО содержат четкие положения о расформировании. Например, статья VI Соглашения Международного банка реконструкции и развития (МБРР) [18] предусматривает роспуск акционеров (стран-членов) большинством голосов управляющих, декларируя подробные действия по вопросам, вытекающим из этого положения. А в случае с Международным валютным фондом (МВФ) достаточно большинства голосов его участников [19].

При отсутствии конкретных положений о роспуске организация может быть расформирована по решению ее высшего представительного органа без необходимости индивидуального согласия каждого члена (например, Лига Наций была распущена по решению Ассамблеи).

2. Членство может быть прекращено путем выхода в связи с изменением учредительного договора (некоторые международные организации предусматривают, что если в договор вносятся поправки, а сторона не принимает поправку, это государство перестает быть ее членом).

3. Членство может прекратиться, если государство перестанет существовать (однако в международном публичном праве существует презумпция в пользу непрерывности государственности, даже если некоторые требования ее больше не выполняются (например, отсутствие эффективного правительства)).

4. Прекращение членства в МФЭО не противоречит международному праву и является неотъемлемым правом любого государства, вытекающим из его национального суверенитета [11] (Leshchenko, 2018).

Таким образом, в вопросах как членства, так и его прекращения в международных организациях преобладает тенденция зависимости от политических предпочтений стран, которыми изначально была создана та или иная организация. В связи с чем логичной рекомендацией для стран может послужить избирательное участие в МФЭО.

Механизмы глобального регулирования МФЭО. До определенного времени обсуждение относительно механизма глобального регулирования МФЭО велось исходя из предположения, что основная их роль заключается в посредничестве между государствами. Тем не менее в последнее время все чаще возникает вопрос: обладают ли властью, то есть правом глобального регулирования МФЭО? Нет никаких сомнений в том, что МФЭО в целом асимметрично зависят от государств-членов (они создаются ими и по их решению могут прекратить функционировать, зависят от их финансирования). Но это не означает, что МФЭО полностью зависят от своих «создателей».

«Международное (глобальное) регулирование (управление) включает в себя выполнение задач сотрудниками МФЭО, созданных и подотчетных ряду национальных правительств» [10] (Leshchenko, 2018). Глобальное управление включает набор практик и процедур, в некоторой степени практически идентичных тем, которые используются в государственном управлении на национальном уровне, и более или менее с характерными особенностями межкультурных отношений. Не являясь отдельной дисциплиной, глобальное управление как область исследования по-разному опирается на материалы и методы внутреннего государственного управления [14] (Silvestrov, 2016), международного права, дипломатии и сравнительной политики. Это оставляет вопрос: в какой степени МФЭО как субъекты международных отношений обладают властью управлять глобально, отличной от власти поддерживающих их государств?

МФЭО не обладают традиционным непременным условием власти в международных отношениях, однако некоторые из них имеют определенные полномочия [30] (Williamson, 1996). Они могут, например, использовать независимые инструменты для мониторинга за тем, соблюдают ли государства международные стандарты, хотя чаще всего они полагаются на национальные органы в плане получения этой информации. Примером организации с такими полномочиями может послужить Механизм разрешения споров Всемирной торговой организации (ВТО) [4] (Karavaeva, Lev, 2020). Однако реалисты могут возразить, так как МФЭО могут иметь судебные функции при отсутствии правоприменительных возможностей не потому, что они обладают независимой властью, а потому, что их поддерживает власть государств. Универсалисты также могут возразить, что в той мере, в какой орган ВТО выносит судебное решение по соглашениям и создает авторитетное толкование международного права, он, по сути, имеет одновременно право влиять и на международные нормы поведения, и на международное право. Между тем многие суверенные государства принимают принципы многосторонности [3] (Kazantsev, Kolpakova, Lev, Sokolov, 2021), а МФЭО представляют собой наборы правил и процедур, с которыми государства уже непосредственно согласились, став их участниками. Следовательно, в таких обстоятельствах государства не хотят, чтобы другие государства или их собственное гражданское население рассматривали их как нарушающих правила МФЭО больше, чем это необходимо.

Существует два концептуальных подхода к глобальному регулированию в области теории международных организаций: режимный и институциональный [29] (Williamson, 1991). Режимы, используемые в данном контексте, относятся к поведенческим эффектам международных организаций на других акторов, главным образом на государства, и определены как «наборы принципов, норм, правил и процедур принятия решений, вокруг которых сходятся ожидания государств в конкретной проблемной области» [24] (Leshchenko, 2020). Ключевым элементом режимного подхода является ориентация на ожидания действующих субъектов. Режимы глобального регулирования обусловлены уровнями государственного и корпоративного (крупный бизнес-сектор) секторов (табл. 2).

Таблица 2

Уровни режимов глобального регулирования

государственного и корпоративного секторов

В рамках режимного подхода для каждого из уровней можно привести соответствующий регулирующий механизм в контексте определенной международной организации:

- международная организация, индивидуально распоряжающаяся ресурсами для решения своих задач – иерархический механизм;

- международная организация, функционирующая как консультант, – трехсторонний механизм;

- международные двусторонние соглашения в отсутствие специализированной надзорной организации – двухсторонний механизм;

- рамочные международные многосторонние соглашения – двух- или трехсторонний механизм;

- сетевые организации – двух- или трехсторонний механизм;

- клубы, группы стран «по интересам» – двух- или трехсторонний механизм [12] (Leshchenko, 2020);

- отсутствие специализированных регулирующих организаций и долгосрочных соглашений – рыночный механизм.

Напротив, институциональный подход рассматривает то, что происходит внутри конкретной международной организации, а не ее влияние на других участников. Здесь можно провести аналогию с подходом к изучению политических институтов, более известным как подход «черного ящика» [17] (Smorgunov, 2012). Некоторые подходы к изучению политики рассматривают политические институты как «черные ящики», из которых можем видеть, что входит и что выходит, но не то, что происходит внутри самого «ящика». Подход к изучению национальной политики, например, рассматривает давление на правительство со стороны различных внутренних политических групп (входы) и результирующую политику правительства (выход). Однако данный подход не рассматривает то, что происходит внутри правительства, чтобы преобразовать это давление в политику, предполагая соответствующие правила принятия решений. Другие подходы, наоборот, сконцентрированы на том, что происходит внутри правительства, возможно, на отношениях между исполнительной и законодательной ветвями власти или на механизмах различных политик. Аналогичным образом происходит многостороннее сотрудничество на глобальном уровне МФЭО.

Альтернативным механизмом глобального регулирования, наиболее часто используемым в современных условиях международными организациями, является «мягкое право» (soft law), которое применяется в отношении не только государств-членов, но и стран, не являющихся членами какой-либо организации [9] (Leshchenko, 2017).

Soft law – парадоксальный термин для определения неоднозначного процесса (явления). Парадоксальный, потому что с классической точки зрения верховенство права обычно считается «жестким», то есть обязательным. Неоднозначный, потому что позиционируемую таким образом реальность (учитывая ее правовые последствия) зачастую сложно идентифицировать. Тем не менее soft law как механизм глобального регулирования международных организаций существует и развивается около 30 лет. Soft law, безусловно, составляет часть современного правотворческого процесса, но оно явно выходит за рамки традиционных правовых категорий, которыми апеллируют специалисты [25] (Lev, Leshchenko, 2020).

Soft law содержит инструменты, такие как рекомендации и резолюции международных организаций, декларации и «заключительные акты», опубликованные по итогам международных конференций, и даже проекты предложений, разработанные группами экспертов [27] (Robilant Anna Di, 2006). Согласно мировой практике, soft law создает и определяет цели, которые должны быть достигнуты в перспективе, а не фактические обязанности.

В большинстве случаев «мягкость» инструмента соответствует «мягкости» его содержимого, так как сущность soft law заключается в том, что оно само по себе не является юридически обязывающим. И несмотря на то, что это утверждение в целом верно, необходимо как с концептуальной, так и с практической точки зрения четко различать использование слов «следует» и «должен» в определении надлежащего поведения заинтересованных государств. Из этого следует, что soft law является и критерием, и фактором перманентного состояния многостороннего сотрудничества и конкуренции между разнородными членами МФЭО [16] (Silvestrov, Zaritskiy, Kotlyarov et al., 2022). Существование soft law способствует переоценке общего процесса международного правотворчества и тем самым высвечивает сложность объяснения этого феномена путем обращения к классической теории формальных источников глобального регулирования.

Порождают ли взаимозависимость более сплоченные международные отношения, или МФЭО – это просто новый формат для традиционной силовой политики? Ответ, конечно, лежит где-то между этими двумя категоричными утверждениями. Но «какова взаимосвязь, между механизмами глобального регулирования МФЭО и обеспечением экономической безопасности и поддержанием национального суверенитета отдельного государства-члена» [7] (Lev, 2022) – это вопрос, ответ на который, очевидно, будет варьироваться в зависимости от предметной области в конкретной международной организации.

Заключение

В последние годы произошел чрезвычайный кризис доверия к МФЭО. Государства пересматривают свое членство в международных организациях способами, которые еще недавно были немыслимы. Это приводит не только к многочисленным проблемам в международной системе с точки зрения укрепления экономической безопасности и поддержания национального суверенитета отдельного государства [15] (Silvestrov, 2019), но и более фундаментальных вопросов о том, как международное сотрудничество в рамках МФЭО будет выглядеть в перспективе.

Общепризнано, что государства-члены могут выйти из любой международной организации, несмотря на то, что в некоторых МФЭО процедуры не всегда предусматривают это положение. Неотъемлемое право «выхода» существует на основе суверенитета государства. Однако сложно найти примеры окончательного завершения членства, и в большинстве ситуаций «выход» оказывается временным прекращением сотрудничества, позже государства вновь возобновляли свои взаимодействия с организациями. И как правило, политические, а не экономические причины стоят за преднамеренным «выходом». Так как помимо бюджетных расчетов многие правила, определяющие сотрудничество, были институционализированы и включены в Уставы организаций.

Что касается возникающих правовых вопросов, то один центральный вопрос, который не полностью решен, заключается в том, действительно ли выходящие государства имеют «чистый лист» в отношении обязательств организации, членом которой они были. Это особенно важно в случае организаций с большой численностью субъектов, поскольку они являются участниками огромного количества международных механизмов (инструментов).

Феномен прекращения сотрудничества в рамках МФЭО в наше время следует рассматривать на фоне как минимум двух факторов. Один из них – критические голоса, утверждающие, что международные организации не сознают своей ответственности и служат интересам глобальных элит, аккумулируя новые компетенции. В то же время наблюдается новый акцент на национальном суверенитете во внутренней политике, чему способствует возрождение национализма. Поэтому неясно, как современный кризис многосторонности сформирует будущее отношение к МФЭО и взаимодействие с ними.

Логично считать, что укрепление экономической безопасности и поддержание суверенитета отдельного государства в системе МФЭО требует тщательного анализа действий правительств, крупных корпораций, национальных элит, которые не сводятся к эффективной минимизации издержек глобального регулирования. Существующие системы регулирования МФЭО – это эволюционный процесс генезиса проблем, их решения методами, которыми обладали и располагают международные организации, осознающие риски и угрозы в той или иной экономической сфере.

Таким образом, очевидно, что внешнеполитическая возможность принимать рациональные решения в национальной экономике ограничена функционирующими МФЭО и интересами высокоразвитых стран [2] (Kazantsev, 2021). Противостояние мировому хаосу, снижающее экономические издержки, подвергается многообразным вызовам, однако этот процесс можно систематизировать и поставить вопрос о его оптимизации.