Государственно-частное партнерство как механизм сотрудничества в системе жилищно-коммунальных услуг

Жилищно-коммунальное хозяйство в совокупности с общественной инфраструктурой является составляющей комплекса предоставления общественных услуг. Для России сложность управления данным сектором связана с рядом причин, среди которых значительная площадь территории, постоянные трансформации экономической системы, практически полная принадлежность объектов инфраструктуры государственным, а также региональным и муниципальным органам власти.

Что такое государственно-частное партнерство

Развитие инфраструктуры было и будет одной из главных задач развития страны по целому ряду причин, среди которых и опыт инфраструктурных ГЧП-проектов в 2000-е годы, который показал, что для их нормальной реализации необходимо внести поправки в земельное, градостроительное, налоговое, бюджетное законодательство. Значительной доработки требуют концессионные механизмы, которые могли бы сыграть значительную роль в развитии инфраструктуры крупных городов, особенно в агломерациях Москвы и Санкт-Петербурга.

Как свидетельствует опыт последних лет, при правильно сформированной структуре использование механизмов государственно-частного партнерства чрезвычайно выгодно как для государственного, так и для частного сектора. В особенности ‑ для населения [6, 9].Это связано с тем, что для формирования инновационно ориентированной государственной политики в сфере общественной инфраструктуры и в ЖКХ в частности требуется соответствующее институциональное и управленческое сопровождение. В связи с чем государственно-частное партнерство следует выделить как один из институтов взаимодействия государства и бизнес-сообщества.

Следует уделить внимание определению государственно-частного партнерства для однозначного понимания сущности данной категории. В апреле 2013 года Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации на пленарном заседании приняла в первом чтении проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» [8]. В этом проекте под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций. При этом публичным партнером является Российская Федерация, субъект Российской Федерации, орган местного самоуправления. Это определение соответствует международному пониманию и определению государственно-частного партнерства – Public-privatepartnership.

Отсюда следует, что государственно-частное партнерство служит механизмом привлечения субъектов частного сектора экономики к выполнению проектов публичного сектора в условиях ограничений различного рода: финансовых, бюджетных, квалификационных. Привлечение частных предприятий и организаций к участию в проектах осуществляется на конкурсной основе с разделением обязательств, компенсационных выплат и рисков между сторонами – частной и публичной.

В России в сферу проектов государственно-частного партнерства попадают городская, транспортная, коммунальная инфраструктура, здравоохранение и образование. Но онитребуют значительных инвестиционных вливаний. Механизм ГЧП позволит государству привлечь частные инвестиции, оставляя при этом за собой контроль выполнения проектов, управление рисками проектов, используя специфический ресурс управления правовой и политической властной системы.

По мнению Холодной Н.Д. государственно-частное партнерство – инструмент, используемый для устранения провалов рынка, однако в настоящее время он не стал одним из решающих инструментов повышения эффективности экономического развития. Одним из главных условий для инновационного развития страны и повышения эффективности процесса внедрения инноваций является переход от системы централизованно управляемых программ к более мягким организационным формам, основанным на равноправном сотрудничестве, партнерстве и кооперации действий государства и частного бизнеса [2, 7, 9].

Следует отметить, что «развитие механизмов взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества, институтов и механизмов государственно-частного партнерства» является одним из приоритетных направлений формирования институциональной среды инновационного развития, обозначенных в «Стратегии социально-экономического развития РФ до 2020 года» [3].

Государственно-частное партнерство реализуется в различных формах, включая лизинговые и концессионные механизмы, финансирование инвестиционных проектов с привлечением частных инвестиций в целях реализации социально значимых проектов. Следует отметить, что государственно-частное партнерство позволит не только решить экономические задачи финансирования, но и повысить роль регионов и муниципалитетов в решении государственных задач.

Инструменты государственно-частного партнерства

В рамках реализации политики государственно-частного партнерства в России существуют следующие инструменты:

‑концессионер (инвестор) осуществляет инвестиции в целях улучшения передаваемого или создания нового имущества с последующей его передачей в государственную или муниципальную собственность;

‑концессионер получает платежи непосредственно с пользователей созданного за его счет инфраструктурного объекта.

Данная форма применима в условиях, когда за использование инфраструктурного объекта предусмотрена плата, а предполагаемое количество пользователей и, соответственно, выручка от использования данного инфраструктурного объекта обеспечивает доходность, удовлетворяющую концессионера.

2. Контракт жизненного цикла (LifeCycleContracts – LCC) –долгосрочный контракт, заключаемый в целях реализации инфраструктурных проектов, имеющих государственное или муниципальное значение. Срок такого контракта равен нормативному сроку эксплуатации инфраструктурного объекта в соответствии с техническими требованиями (в среднем 20–25 лет).

Создаваемый объект может находиться в государственной или муниципальной собственности, либо в собственности юридических лиц для осуществления полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. При заключении контракта LCC регулируется порядок контроля строительства и эксплуатации объекта со стороны уполномоченного органа государственной либо муниципальной власти.

3. Долгосрочные инвестиционные соглашения – соглашения, заключаемые между Российской Федерацией, субъектом РФ и/или муниципалитетом и частным инвестором, в соответствии с которым последний обязуется осуществить капитальные вложения в объект, принадлежащий на праве собственности Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию.

Основы эффективности функционирования ГЧП

Основой для эффективного применения механизма ГЧП служит согласование интересов частного бизнеса и государственных приоритетов. Это вызывает необходимость определения принципов формирования ГЧП-контрактов, определяющих:

1) обеспечение баланса интересов государства и бизнеса на взаимовыгодной основе;

2) совершенствование системы финансовой поддержки инновационной деятельности, в том числе за счет развития современных финансовых инструментов и механизмов для привлечения внебюджетных инвестиций;

3) развитие малого предпринимательства.

Процесс управления взаимодействием экономических субъектов в рамках механизма государственно-частного партнерства обусловлен рядом факторов, к числу которых относятся:

1) необходимость переформатирования рынка в соответствии с принципами совершенной конкуренции;

2) ограниченность ресурсов;

3) развитие научно-технической революции, определяющей технологическое перевооружение отрасли, возрастающая открытость экономических систем.

Процессы, происходящие в современной экономике, требуют изменения классических подходов к содержательному определению процесса управления объединением и взаимодействием экономических субъектов, открытости, интеграционным процессам. Согласно М. Портеру [1] улучшение деловой и национальной конкурентоспособности все в большей степени представляет собой процесс многостороннего сотрудничества, в который вовлечены органы власти, компании и структуры - институты сотрудничества.

Такие «институты сотрудничества» играют важную роль в качестве посредников, организуя и выполняя коллективные действия, обеспечивая более эффективное взаимодействие среди группы предприятий, определенного промышленного сектора или региона.

В рамках исследования предлагается гипотеза о необходимости структурирования процесса управления системой взаимодействия экономических субъектов государства и бизнес-сообщества в целях реализации социально значимых проектов на основе механизма государственно-частного партнерства.

Гибсон М. предлагает использование термина «инфраструктура сотрудничества – пути, по которым люди и организации могут прийти друг к другу для обмена идеями, решения проблем и создания партнерств» [4]. Это подразумевает гражданское лидерство, партнерство между государственным и частным сектором, идентификацию стратегии регионального развития, систему «институтов сотрудничества» и реализующие их механизмы и технологии.

Представляется эффективным подходом формирование подобной инфраструктуры сотрудничества на основе ГЧП в сфере жилищно-коммунальных услуг, как наиболее соответствующей названным параметрам – проекты, реализуемые в системе ЖКХ, носят социальный характер, и должны контролироваться государственными органами власти (различного уровня). Но они требуют значительных инвестиций, не приносящих быстрой отдачи, несмотря на то, что могут быть экономически выгодными в долговременной перспективе.

В качестве субъектов сотрудничества следует выделить 4 группы:

1. Государственные органы власти.

Вывод

Сфера ЖКХ в процессе реформирования требует значительного объема инвестиций, мониторинга процессов обновления со стороны государственных органов, прозрачности в целях реализации интересов населения и участия субъектов бизнес-сообщества в социально значимых проектах. Все это подтверждает необходимость и возможность использования механизма государственно-частного партнерства как основы формирования эффективной инфраструктуры сотрудничества в системе жилищно-коммунальных услуг.