Формирование многостороннего механизма регулирования экспорта вооружений в рамках Договора о торговле оружием

Введение

На современном этапе развития мировой экономики высокую степень актуальности приобрели вопросы стабильного и устойчивого развития экономических отношений между странами, особенно в условиях санкций и кризисного состояния экономики, описанных в литературе последних лет [3], [5]. Данный контекст приводит к новому пониманию проблем регулирования отдельных отраслей и комплексов мирового хозяйства, в частности, оборонно-промышленного комплекса (ОПК), развитие которого в условиях усиления в современном мире геополитических и военных конфликтов приобретает особую роль.

Актуальность проблем, исследуемых в настоящей статье, значительно возросла в последние годы вследствие повышения неустойчивости товаропотоков в международной торговле вооружением и военной техникой (ВВТ), особенно после окончания «холодной войны», когда военно-техническое сотрудничество между странами вышло на новый этап своего развития. Современные геополитические конфликты (российско-украинский, палестино-израильский конфликт) в перспективе, вероятно, приведут к формированию новых паттернов в многостороннем регулировании международной торговли вооружениям, основой чего может стать модернизированный Договор о торговле оружием (ДТО).

В современной библиографии проблемы развития мирового рынка ВВТ рассматриваются достаточно широко: в последние годы появилось немало интересных исследований, посвященных как анализу мирового рынка ВВТ [1], [2], так и выявлению эффективных механизмов международного военно-технического сотрудничества [4]. Вместе с тем, следует отметить серьезный научно-методический пробел в литературе, касающийся исследований эффективных направлений регулирования экспорта ВВТ, осуществляемого в том числе на национальном, наднациональном и международном уровнях.

С учетом вышеизложенного, целью нашего исследования является разработка основных подходов и направлений регулирования экспорта вооружений на многостороннем уровне, которые рассматриваются вокруг такого спорного, сложного, но, безусловно важного международного соглашения как Договор о торговле оружием (ДТО).

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем разработан и предложен новый подход к исследованию многостороннего регулирования международной торговли ВВТ, базирующийся на критерии вредоносности экспорта оружия (как легального, так и нелегального) и позволяющий сформулировать основные направления совершенствования ДТО.

Авторская гипотеза заключается в утверждении, что нормы многостороннего регулирования экспорта ВВТ, действующие в рамках ДТО, должны дополняться внешнеполитическими соображениями и стратегиями ключевых государств-экспортеров, учитывать динамику современных военно-политических конфликтов, а также растущий незаконный оборот вооружений в мире.

Методология исследования включает: анализ основных положений теории международной торговли применительно к ее современным сдвигам в результате экономической глобализации и деглобализации, а также исторический анализ основных моделей регулирования международной торговли ВВТ.

Основная часть

Эволюция регулирования экспорта ВВТ

Усиление международного контроля над экспортом ВВТ наблюдалось еще с начала XX столетия. Так, Женевский протокол от 1925 года ввел запрет на использование биологического и химического оружия. В период противостояния СССР и США в рамках «холодной войны» внимание было сфокусировано на системах ядерного оружия. В 1952 году Генеральной ассамблеей ООН была создана Комиссия по разоружению, получившая мандат на заключение договора, который бы способствовал сокращению всех вооружений и вооруженных сил, а также ликвидацию оружия массового уничтожения. В 1992 году вступил в действие Регистр обычных вооружений ООН (англ. – United Nations Register of Conventional Arms, ROCA) [14], которым странам-членам ООН было предложено предоставить данные об экспорте или импорте обычных вооружений, а также о закупках ВВТ внутри страны и оборонных запасах. Данный подход связан с желанием ООН искоренить незаконную международную торговлю оружием, что особенно касается экспорта стрелкового оружия, акцентируя внимание на постконфликтные ситуации и дестабилизирующее (чрезмерное) накопление странами легких вооружений. Чтобы оценить прозрачность экспорта стрелкового оружия, учитываются в основном национальные отчеты о его поставках за рубеж. Специальный Барометр прозрачности, разработанный в рамках ООН, учитывает ряд критериев, среди которых следует отметить такие, как отказ в лицензиях или, наоборот, выданные лицензии на экспорт.

Также в 1996 году было заключено известное Вассенаарское соглашение об экспортном контроле над обычными вооружениями, товарами и технологиями двойного назначения. Оно было инициировано для того, чтобы ужесточить контроль и стимулировать большую прозрачность в сфере обычных вооружений [11]. Основная идея заключается в том, чтобы ограничивать возможности любого государства по производству обычных вооружений и технологий двойного назначения, которые потенциально могут использоваться для наращивания запасов ВВТ. Данное соглашение, в которое входят 42 страны (включая Россию и США), добровольное, не является договором и не имеет юридической силы. В соглашении учитывается восемь видов технологий двойного назначения. Основная критика в адрес соглашения состоит в том, что вся отчетность стран является добровольной и никаких санкций за несоблюдение требований не предусматривается [9, c. 34].

Определенный опыт коллективного регулирования сложился в Европе, где с 2008 года экспорт оружия регулируется в рамках Общей позиции ЕС по экспорту оружия (EU Common Position on arms exports), которая нацелена на конвергенцию политик стран-членов в сфере контроля над экспортом вооружений, поскольку сам экспорт остается в пределах национальной компетенций [7]. Однако пока большинство стран-членов представляют только частичную информацию в ЕС об экспорте вооружений, что свидетельствует об отсутствии прозрачности. В перспективе «общую позицию» необходимо совершенствовать, чтобы укрепить обязательства по экспорту вооружения.

Следует отметить, что на протяжении многих десятилетий в качестве способа ограничения или приостановки экспорта вооружений и технологий двойного назначения использовалось эмбарго, которое, как правило, вводилось в качестве инструмента ограничения насилия в рамках конфликта, сигнала неодобрения политики другого государства, способа ослабления военной мощи государства. Несмотря на то, что эмбарго в отношении поставок оружия не всегда считается эффективным, в последнее десятилетия оно применяется все чаще. Многие субъекты могут нелегально распространять оружие, а сильные государства могут полностью игнорировать эмбарго. Вероятно, что последствия такого эмбарго необходимо измерять по тому, как оно ограничивает выполнение оружием конкретной цели. Если одному государству вследствие эмбарго удалось сменить политику другого, то эмбарго можно считать успешным (примечательно, что в международной практике наибольшим успехом пользуются многосторонние эмбарго, то есть вводимые международными организациями или группой государств).

Вместе с тем, введенные за последнее десятилетие 13 эмбарго ООН в отношении поставок оружия постоянно нарушались, а многие из них опаздывали (то есть вводились, когда уже имело место масштабное нарушение прав человека вследствие применения оружия). Важно то, что провал эмбарго во многом зависит от задержки с его введением. Примечательно, что эмбарго ООН были эффективны для изменения политики страны-мишени лишь в 15 % случаев (эмбарго Европейского союза (ЕС) – и вовсе в 7 % случаев) [8]. Скорее всего, в перспективе комплексные эмбарго позволят исключить экспорт ВВТ субъектам, которые используют его для нарушения прав человека.

Опыт эмбарго в отношении КНДР показывает, что оно, в комбинации с экономическими санкциями, принесло ряд успехов, однако не привело к мирным переговорам и разоружению, поскольку КНДР, напротив, стала наращивать внутреннее производство ВВТ. В Ливии и Сомали эмбарго на поставки оружия также незначительно воздействовало как на конфликт, так и на сами поставки. Неудачи эмбарго обычно связано с перемещением оружия по нелегальным каналам, а также слабым соблюдением эмбарго ключевыми странами-инициаторами. Провалы в эмбарго привели к заключению специальных договоров, более успешных по сравнению с эмбарго, но в них также прослеживались проблемы обеспечения соблюдения.

Преимущества и недостатки ДТО

Рассматриваемый в нашем исследовании Договор о торговле оружием (ДТО) (англ. – The Arms Trade Treaty, ATT) стал первым глобальным обязательным договором в сфере регулирования ВВТ, и вступил в силу в конце 2014 года, охватывая 96 стран-участниц, за исключением таких крупных игроков, как Россия и Китай (Израиль и США ДТО до сих пор не ратифицировали) [10]. Ключевой целью ДТО является установление максимально возможных международных стандартов регулирования экспорта ВВТ: уменьшение страданий людей вследствие безответственных и незаконных поставок ВВТ; улучшение региональной стабильности и безопасности; разработка странами национальной системы контроля поставок ВВТ и о предоставлении отчета об экспорте/импорте ВВТ. ДТО стал первым международным договором, сфера действия которого охватила все классы основных вооружений. Был создан специальный Целевой фонд ООН по поддержке сотрудничества в области регулирования вооружений (ЮНСКАР), обеспечивающий лучшую координацию в рамках ДТО.

ДТО также нацелен на надзор за международной торговлей ВВТ и повышение прозрачности; он предусматривает обязательства стран предоставления: разового отчета с описание мер, принятых для реализации ДТО; ежегодного отчета о фактическом/разрешенном экспорте/импорте обычных вооружений; отчета о мерах, принятых для решения проблем перенаправления ВВТ в третьи страны (следует указать, что в Канаде используется новое законодательство, в наибольшей степени соответствующее нормам ДТО). Чтобы обеспечить подотчетность и прозрачность в отношении международной торговли ВВТ, существуют разные многосторонние и международные механизмы, однако они являются добровольными, не имея специальных механизмов обеспечения соблюдения. ДТО стал важной вехой в гармонизации национальных подходов.

С мая 2016 года страны-участницы ДТО ежегодно представляют отчеты об экспорте/импорте обычных вооружений и легкого стрелкового оружия, и в рамках ДТО отчитывающихся государств больше, чем в ROCA. Отчетность стран не всегда является общедоступной: по данным Стокгольмского института исследования проблем мира (SIPRI), все из 20 ключевых экспортеров оружия, на которые приходится 98 % международной торговли ВВТ, делают свою информацию общедоступной через ROCA или ДТО [9]. В связи с этим, годовые отчеты ДТО и ROCA можно считать хорошим обзором глобальных потоков обычных вооружений. Однако следует отметить на изменение характера международной торговли оружием. По мере обращения многих стран к передаче технологий и соглашениям о лицензионном производстве, когда полные системы вооружений не перемещаются из одной страны в другую, а собираются в одном государстве из компонентов, статистика международной торговли искажается. Также страны-члены могут представлять в ROCA информацию о всех формах приобретения оружия, включая информацию о национальном производстве на основе импортных компонентов (в 2021 году только 4 государства предоставили такую информацию).

В целом, анализ практики функционирования ДТО позволил выделить нам его основные слабые стороны, обозначенные в табл. 1.

Таблица 1. Слабые стороны ДТО

Table 1. Weaknesses of the ATT

Несмотря на указанные недостатки, ДТО имеет ряд сильных сторон, что в целом позволяет считать его успешным. Так, ДТО укрепляет силу ранее существовавших региональных соглашений о контроле над вооружениями, устанавливает стандарты международной торговли ВВТ, способствует сокращению нелегальной торговли вооружениями. Между тем, оценка совокупной международной торговли оружием демонстрирует неэффективность ООН в борьбе с вредоносными поставками оружия (как нелегальными, так и легальными). Проблема в основном кроется в том, что страны-члены ДТО часто не соблюдают основные правила.

Альтернативные инструменты ограничений

Мы акцентируем внимание на то, что помимо ДТО могут быть и альтернативные инструменты регулирования, которые, тем не менее, могли бы эффективно разрабатываться в рамках ДТО. Так, уже длительное время актуальным вопросом остается формирование так называемого «черного списка» стран, которым необходимо отказать в поставках ВВТ. ООН, а также такие авторитетные организации, как Amnesty International и Human Rights Watch (HRW) солидарны, что государство не имеет выйти на мировой рынок ВВТ (в качестве импортера/экспортера, или в любой другой форме), если в отношении его есть подозрения на предмет преступлений против человечности, военных преступлений, геноцида.

Важная функция ДТО заключается в том, что он сформулировал понятие ответственности за международную торговлю оружием, но практика сдерживания была успешной в основном благодаря крупным странам-экспортерам. Поэтому и возникла идея введения «черного списка» стран, что помогло бы сформулировать основу для ограничения участия стран в международной торговле ВВТ. В региональном и страновом контекстах здесь обнаруживается следующая специфика (табл. 2, 3).

Таблица 2. Специфика регионов мира с точки зрения возможного ограничения их участия в международной торговле ВВТ

Table 2. Specifics of world regions from the point of view of possible restrictions on their participation in international trade in arms and military equipment

Таблица 3. Перечень стран, которые возможно включить «черный список» как получателей оружия

Table 3. List of countries that can be included in the “black list” as recipients of weapons

Возможности совершенствования ДТО с точки зрения его воздействия на международную торговлю ВВТ

ДТО обладает значительным потенциалом с точки зрения воздействия на международную торговлю ВВТ и ее реформирования, несмотря на нынешнюю сравнительно невысокую эффективность данного договора. Отметим, что внимание мирового сообщества сосредоточено преимущественно на контроле над оружием массового уничтожения, тогда как экспорту/импорту обычных вооружений уделяется незначительное внимание. Это ведет к устойчивому развитию экспорта обычных вооружений, которые могут быть использованы для обширного спектра преступлений, связанных, в частности, с нарушением прав человека и геноцидом. В 1989-2010 гг. в мире протекал 131 вооруженный конфликт с участием 112 стран.

Абсолютные общемировые расходы на ВВТ продолжают расти, однако важным трендом стало то, что страны-импортеры, в стремлении получить больше экономических выгод от сделок, стремятся, чтобы больше ВВТ производилось внутри страны, что будет способствовать росту занятости, однако в перспективе – замедлять международную торговлю.

С учетом указанного тренда, мы отмечаем, что в последние десятилетия международная торговля ВВТ адаптировалась к требованиям мирового рынка, на котором развивались потребности клиентов и росла конкуренция. Важным аспектом торговли оружием стал не столько экспорт товара, сколько передача технологии военного назначения. Поэтому регулирование внешней торговли ВВТ учитывает не только потребности стран-импортеров, но и политику стран по использованию вооружений. Б. Грюзель и П. Ле Мер отмечали, что если в 1970-1980-е годы оружие закупалось «с полки», но эта практика уже не распространена: когда заключается крупный экспортный контракт, то для страны-импортера ключевым параметром, включаемым в тендер в качестве основного условия для получения контракта, является передача технологии [8, c. 5]. Фактически в большинстве случаев страны не импортируют продукцию в виде готового вооружения, а, используя иностранное оборудование и технологии, собирают оружие по лицензии страны-экспортера на местных предприятиях.

Современное вооружение, становясь все более комплексным и сложным, может включать в себе множество компонентов и технологий из разных стран. Поэтому в рамках одной экспортной операции к одной комплектной системе вооружений могут применяться разные режимы экспортного контроля. Также значимыми стали офсетные соглашения, которые, как указывают Ю. Брауэр и Дж. Данн «…обязуют экспортера вооружения реинвестировать (или «компенсировать») доход от экспорта оружия в стране-импортере» [6, c. 1]. Страна-импортер часто требует, чтобы страна-экспортер реинвестировала часть стоимости контракта в экономику импортера (в оборонно-промышленный комплекс (ОПК)). Если речь идет о прямом офсете, то он сопровождается передачей технологий (например, в форме научного сотрудничества или лицензирования производства).

Таким образом, в современных условиях в рамках ДТО нарастает необходимость актуализации и повышения надежности механизмов экспортного контроля. Прямой офсет может включать товары/услуги, которые связаны с импортируемым оборудованием непосредственно (например, речь идет о совместном производстве в стране-импортере компонентов покупаемой системы вооружения). Отметим, что покупка технологий может позволить стране-импортером стать более независимой в производстве ВВТ, что, в свою очередь, создает риск его перенаправления ненадежным странам. Кроме того, риск заключается в том, что при лицензировании импортер получает возможность реконструировать и копировать системы вооружений. Поэтому перед странами, желающими контролировать трансферт технологий, актуальными аспектами становятся: контроль над конечным использованием технологий, выбор между экспортом и соображениями национальной безопасности, а также риск передачи ВВТ неблагожелательному получателю. Такие проблемы стали злободневными вследствие развития офсетных соглашений на мировом рынке ВВТ.

На международном уровне в рамках сферы применения ДТО вопрос передачи технологий также неоднократно обсуждался применительно к обычным вооружениям, в основном в 2010-2012 гг. [12] ООН еще в 2008 году отмечала влияние глобализации на динамику международной торговли ВВТ, указывая на рост производства компонентов, оборудования и систем вооружений в рамках сотрудничества, по лицензированию и на базе совместных предприятий. Также указывалось, что большинство стран-производителей ВВТ все в большей степени полагаются на внешнюю передачу технологий и внешние ресурсы для модернизации, нежели на внутреннее производство [13].

Между тем, включение передачи технологий в сферу действия ДТО затруднено вследствие:

- широкого спектра деятельности, включаемой в «передачу технологи», что позволяет странам по-разному трактовать ее и считать (или не считать!), например, офсет ограниченной передачей технологий;

- на национальном уровне существует широкий спектр методов, чтобы проверить конечное использование переданной технологии (например, в рамках экспортного контроля), чтобы она не попала неблагонадежному получателю, поэтому на международном уровне появляется необходимость совместных обязательств стран по некоторым таким «постэкспортным» механизмам;

- передача технологий всегда чувствительная для развивающихся стран-импортеров, для которых технология – важный инструмент развития их ОПК и военного потенциала, и в этой связи некоторым странам не нужен механизм, ограничивающий их возможности доступа к технологиям, необходимым для улучшения этого потенциала;

- необходима разработка универсализации национальных систем экспортного контроля над передачей технологий, определение самой передачи технологий и условий, когда она происходит, характеристика технологических областей, подлежащих (или не подлежащих) контролю.

Передача технологий требует иного контроля, который существует для оборудования, поскольку необходимы дополнительные критерии, учитывающие способности страны-импортера контролировать конечное использование технологии. В свою очередь, страна-импортер должна предъявить конкретные требования к конечному использованию технологии и гарантировать их выполнение. ДТО может сформулировать обязательства для экспортеров и импортеров, однако не в состоянии проверить их эффективность и соблюдаемость. Прежде всего, между странами необходим консенсус по поводу того, что является передачей технологий и установить ее основные формы, базовые правила передачи. В литературе указывается, что в любом случае необходимо совместное продолжение работы над способами эффективного включения передачи технологий в ДТО.

В целом, как мы уже указывали ранее, основная заслуга ДТО заключается в том, что он позволил сформулировать общемировые стандарты регулирования международной торговли обычными вооружениями, на которые возлагалась большая надежда. Однако эти стандарты не были реализованы в силу ряда недостатков, которые обозначены в следующей таблице, где обозначены также и пути их разрешения (см. табл. 4).

Таблица 4. Возможные пути разрешения недостатков ДТО

Table 4. Possible ways to resolve ATT deficiencies

Мы видим, что важную роль играет и решение проблем, выходящих за рамки сферы действия ДТО. В рамках ДТО не удалось добиться даже незначительного снижения производства и экспорта ВВТ, имеющегося в распоряжении стран, поскольку слаба как приверженность стран ДТО, так и их политическая воля. В качестве возможных решений, которые способствовали снижению количества стрелкового оружия и боеприпасов, можно привести следующие варианты (табл. 5).

Таблица 5. Варианты решений для государств с целью решения ими проблемы распространения вооружений

Table 5. Options for states to address the problem of arms proliferation

Выводы

В результате нашего исследования был сделан вывод о том, что в ходе эволюции многостороннего регулирования экспорта ВВТ в этом направлении так и не было выработано целостного подхода, что обусловлено как динамикой международной торговли, так и изменением позиций стран в глобальном производстве и экспорте вооружений, а также мировой экономики в целом. Идея регулирования экспорта в рамках ДТО является значимой, но анализ, проведенный в статье указал на необходимость альтернативных инструментов регулирования (в виде «черных списков» неблагонадежных стран), а также принятия дополнительных решений со стороны государств, направленных на предотвращение распространения вооружений.

Считаем необходимым продолжение совершенствования регулирования экспорта вооружений в рамках ДТО, в частности, за счет его большей детализации применительно к объектам экспорта и сфере действия. В частности, крайне актуальным в условиях научно-технического прогресса остается вопрос включения передачи технологий в ДТО и проверка того, что данная технология (система вооружения, оборудование и пр.) не будет перенаправлена в неблагонадежную страну.