Сценарий реформирования институтов развития: в поисках смысла и новые аспекты регуляторной политики

Доржиева В.В.1, Ильина С.А.1
1 Институт экономики Российской академии наук

Статья в журнале

Экономика, предпринимательство и право
Том 11, Номер 11 (Ноябрь 2021)

Цитировать:
Доржиева В.В., Ильина С.А. Сценарий реформирования институтов развития: в поисках смысла и новые аспекты регуляторной политики // Экономика, предпринимательство и право. – 2021. – Том 11. – № 11. – С. 2451-2470. – doi: 10.18334/epp.11.11.113770.

Аннотация:
В конце 2020 года Правительством РФ была анонсирована масштабная реформа системы институтов развития, основным посылом которой являлось подчинение их деятельности национальным целям развития. Объявленный сценарий реформирования предусматривал оптимизацию структуры институтов развития по четырем направлениям: присоединение к ВЭБ.РФ, ликвидация, модернизация и сохранение (институтов, не подлежащих реформированию). При этом официальной концепции реформирования в открытых источниках представлено до сих пор так и не было, как и не проводилось ее обсуждение с экспертным сообществом. В работе предпринята попытка восстановления хронологии событий по перенастройке функционирования системы институтов развития и ее обеспечения соответствующей нормативной базой, проведения анализа сценария оптимизации и подведения предварительных итогов хода реформы. По результатам настоящего исследования авторы не смогли ответить на вопрос, каким образом осуществляемая организационная перегруппировка позволит разрешить имеющиеся проблемы и насколько эффективно реализуется регуляторная политика в отношении институтов развития.

Ключевые слова: реформа институтов развития, оптимизация институтов развития, сценарий реформирования институтов развития, регуляторная политика институтов развития, регуляторика деятельности институтов развития

JEL-классификация: G21, H11, H12, E58



Введение

В отечественной научной литературе сформировался довольно большой пласт исследований, посвященный проблематике деятельности институтов развития. Однако реформа системы институтов развития, объявленная Правительством РФ в конце 2020 года, поставила новые исследовательские задачи. За прошедший период накопился определенный материал, представляющий базу для актуальных исследований.

Что касается пока еще немногочисленных научных трудов по теме реформирования системы институтов развития, то в большинстве из них рассматриваются предпосылки реформы, ожидания и предложения по совершенствованию старой системы: Бобошко Н.М., Каратаев А.С., Ханафеев Ф.Ф. [1] (Boboshko, Karataev, Khanafeev, 2020); Брыкин К.И. [2] (Brykin, 2020); Звонова Е.А., Пищик В.Я., Алексеев П.В. [5] (Zvonova, Pishchik, Alekseev, 2021); Крутиков В.К., Косогорова Л.А., Вольхин С.Н., Шаров С.В. [6] (Krutikov, Kosogorova, Volkhin, Sharov, 2020); Ситников Е.В., Лопаткин Д.С., Шушунова Т.Н., Гринев Н.Н. [8] (Sitnikov, Lopatkin, Shushunova, Grinev, 2020); Степанов Н.С. [9] (Stepanov, 2021); Хван И.С. [10] (Khvan, 2020) и др.

В части последних публикаций проработаны отдельные аспекты реформы, такие как: вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности институтов развития на базе внедрения KPI: Свирина Л.Н. [7] (Svirina, 2021); институты развития с точки зрения инструмента стратегического управления и их вклада в решение ключевых вопросов обеспечения национальной безопасности: Бухвальд Е.М. [3] (Bukhvald, 2021); значение институтов в развитии механизма государственно-частного партнерства: Дробот Е.В., Макаров И.Н., Барбашина Е.А., Колесников В.В. [4] (Drobot, Makarov, Barbashina, Kolesnikov, 2021) и др.

В настоящей работе предпринята попытка восстановления хронологии событий по перенастройке функционирования системы институтов развития и ее обеспечения соответствующей нормативной базой, проведения анализа сценария оптимизации и подведения предварительных итогов хода реформы, что и является целью исследования.

В связи с тем, что официальной концепции реформирования в открытых источниках представлено не было, по результатам исследования предполагается найти ответ на вопрос, каким образом осуществляемая организационная перегруппировка позволит разрешить имеющиеся проблемы, что и выдвигается авторами в качестве гипотезы исследования.

Методология исследования включает: логический, системный и ретроспективный анализ, метод сбора, табличный способ представления и описание данных.

Нормативную и информационную базу исследования составили данные: профессиональных сервисов «Гарант» и «Экспресс Проверка», официальных сайтов Правительства России, Парламентской газеты, федеральных государственных институтов развития и др.

Предпосылки реформы институтов развития

Реформа институтов развития, объявленная премьер-министром России М.В. Мишустиным в ноябре 2020 года, конечно, не стала неожиданностью для научного и экспертного сообщества. Предпосылки для этого существовали давно.

Еще в 2015 году Президентом РФ В.В. Путиным было высказано недовольство деятельностью ряда институтов развития и по итогам послания Федеральному собранию дано поручение об оптимизации их структуры и механизмов работы [1]. Стоит отметить, определенные шаги в этом направлении были сделаны, но хронические проблемы системы полностью разрешены не были, в связи с чем критика последовала и далее.

Думский комитет по экономической политике в 2016 году рекомендовал Правительству РФ ограничить бюджетное финансирование институтов развития со среднегодовыми текущими расходами более 5–6% среднегодового объема бюджетного финансирования за период 2005–2016 гг., деятельность которых получила отрицательную оценку по результатам независимой экспертизы [2].

В 2017 году председатель Счетной палаты Т.А. Голикова подняла вопрос о целесообразности государственной поддержки институтов развития, которых в то время насчитывалось 35, в связи с тем, что около 30% объема средств, выделяемых из федерального бюджета, а это 350–450 млрд руб. ежегодно и 4,7 трлн руб. за весь период их деятельности, остаются неиспользованными на конец года [3].

Думский комитет по экономической политике в 2019 году продублировал свое предложение о приостановке финансирования неэффективных институтов развития, учитывая объем произведенного с 2005 года бюджетного финансирования порядка 5 трлн руб. и сомнительную пользу для экономики России, а также принятии мер для оздоровления системы [4].

В феврале 2020 года Председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко на встрече с премьер-министром М.В. Мишустиным раскритиковала институты развития за их экономическую неэффективность, предложила провести профессиональный аудит и ликвидировать неэффективные из них [5]. По итогам встречи премьер-министр поручил первому заместителю А.Р. Белоусову проанализировать результаты деятельности институтов развития и представить предложения о целесообразности продолжения их деятельности [6].

Анонс без официальной концепции

Премьер-министр М.В. Мишустин на оперативном совещании с вице-премьерами 23.11.2020 г. объявил о запуске реформы основных действующих институтов развития, которых на тот момент насчитывалось 40, чтобы сделать их более эффективными и переориентировать на достижение национальных целей развития. Оптимизация их структуры планировалась по четырем направлениям [7]:

1. формирование крупного инвестиционного блока на базе ВЭБ.РФ с передачей под его управление ряда институтов развития;

2. ликвидация институтов развития с частичным перераспределением их функций между ВЭБ.РФ и федеральными органами исполнительной власти;

3. укрупнение институтов развития со схожим функционалом путем их объединения, чтобы сократить дублирующие функции;

4. сохранение стратегически важных институтов развития, нацеленных на развитие конкретных отраслей и поддержку обороноспособности страны.

Уже на следующий день была создана межведомственная рабочая группа по оптимизации организационной структуры институтов развития [8], а 31.12.2020 г. утвержден перечень институтов развития и «дорожные карты» по их передаче, ликвидации и модернизации [9] (см. рис. 1).


Институты развития, передаваемые под управление ВЭБ.РФ


Институты развития,
подлежащие ликвидации


Институты развития,
подлежащие модернизации


































Фонд развития промышленности

Корпорация МСП


Агентство Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта

Особые экономические зоны


Банк ДОМ.РФ

МСП Банк


















Фонд «Сколково»

Фонд содействия инновациям


Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке и в Арктике

Росинфокоминвест


Управляющая компания
Российского Фонда Прямых Инвестиций

Российская венчурная компания


















РОСНАНО

УК "РОСНАНО"


Фонд развития Дальнего Востока и Арктики

Фонд развития моногородов


Государственная транспортная лизинговая компания

ВЭБ-лизинг






























Фонд инфраструктурных и образовательных программ

Агентство по технологическому развитию

Российский фонд развития информационных технологий


Курорты Северного Кавказа

Фонд защиты прав граждан – участников долевого строительства

Фонд содействия реформированию ЖКХ


















РОСЭКСИМБАНК

Российский экспортный центр

Российское агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций (ЭКСАР)


Корпорация развития Северного Кавказа

Российский научный фонд

Российский Фонд фундаментальных исследований


































Росатом

Роскосмос

Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики

ДОМ.РФ

Росагролизинг


















Ростех

Росавтодор

Агентство по страхованию вкладов

Российский экологический оператор

Россельхозбанк


































Институты развития, не подлежащие реформированию

Рис. 1. Схема реформирования системы российских институтов развития в 2021 году

Источник: составлено авторами.

Ход реализации сценария реформирования

Государственная корпорация развития ВЭБ.РФ

В рамках реформы системы институтов развития особая роль отведена государственной корпорации развития ВЭБ.РФ, на базе которой должен быть сформирован крупный инвестиционный блок с передачей под ее управление 12 институтов развития. Для реализации мероприятий по оптимизации структуры и механизмов работы институтов развития были запущены как внутренние процедуры по перенастройке функционирования ВЭБ.РФ, так и внешние – по обеспечению системы современной нормативной базой.

Накануне официального запуска реформы институтов развития Правительство РФ утвердило Методические рекомендации по формированию и применению ключевых показателей эффективности (KPI) [10] институтов развития, что представляет из себя совершенно новый подход к системе их оценки.

В последний день 2020 года был утвержден план мероприятий («дорожные карты») по оптимизации действующей структуры институтов развития [11].

В феврале 2021 г. ВЭБ.РФ был внесен в перечень федеральных институтов инновационного развития [12], признающихся таковыми в соответствии с законом о науке и государственной научно-технической политике [13]. В тот же перечень [14] включено еще 6 институтов развития, передаваемых под управление госкорпорации.

В марте 2021 г. Российская Федерация наделила ВЭБ.РФ правом осуществления функций агента Правительства РФ по вопросам, вытекающим из полномочий собственника имущества и учредителя (акционера) институтов развития [15], что включает: принятие решений о реорганизации и ликвидации, осуществление контроля за деятельностью институтов развития, принятие мер по совершенствованию механизмов корпоративного управления, рассмотрение вопросов, отнесенных к компетенции советов директоров (наблюдательных советов) и др. [16]

В июле 2021 г. был принят федеральный закон от 02.07.2021 № 332-ФЗ [17], вносящий изменения в закон о государственной корпорации развития, в соответствии с которыми ВЭБ.РФ наделяется полномочиями собственника имущества и учредителя институтов развития, а также правом управления институтами развития в части определения стратегии и основных направлений их деятельности, формирования стандартов политики управления рисками и временно свободными денежными средствами, достижения ключевых показателей эффективности, участия в реализации проектов и программ, оказания им финансовой и гарантийной поддержки, осуществления полномочий единоличного исполнительного органа и ликвидатора и др. Стоит отметить, что в обновленной версии закона прописано обязательство госкорпорации осуществлять свою деятельность в целях повышения качества жизни граждан России, а в перечень функций включено участие в реализации проектов, направленных на поддержку и развитие социального предпринимательства [18]. Таким образом, обновленный ВЭБ.РФ будет выступать как единый центр принятия решений, что позволит осуществлять единую политику управления и координировать институты развития, а также консолидировать их деятельность для решения поставленных перед ними задач для ответа на новые вызовы [19].

Тем же федеральным законом от 02.07.2021 № 332-ФЗ [20] для гармонизации законодательства в сфере функционирования оптимизированной системы институтов развития также были внесены изменения в законы о развитии малого и среднего предпринимательства [21] и об инновационном центре «Сколково» [22].

Обновленный в августе 2021 г. Меморандум о финансовой политике государственной корпорации развития ВЭБ.РФ [23] фактически завершил процесс модернизации нормативно-правовой базы реформы институтов развития [24]. Документ фиксирует роль ВЭБ.РФ в качестве драйвера социально ответственного предпринимательства в стране, предусматривает расширение инструментов и перечня направлений инвестиционной деятельности ВЭБ.РФ, в т. ч. в развитии проектов социального воздействия и стимулирования привлечения частных инвестиций в них, ряд изменений нацелен на обеспечение финансовой устойчивости госкорпорации при реализации проектов.

Наблюдательный совет одобрил в августе 2021 г. новую стратегию развития ВЭБ.РФ на период до 2024 года и на перспективу до 2030 года, направленную на выполнение национальных целей развития экономики, максимизацию экономического эффекта, четкое разделение ролей между институтами развития, обеспечение финансовой устойчивости и операционной эффективности институтов развития и обеспечение клиентоориентированной поддержки в рамках бесшовной системы [25]. Особое внимание в стратегии уделено достижению социальных и экологических эффектов от реализации инвестиционных проектов, ESG-трансформации группы, возможностям для развития российских технологий [26].

Таким образом, структурная настройка ВЭБ.РФ на начало ноября 2021 г. завершена, но реформа по переориентации подконтрольных институтов развития на выполнение национальных целей развития еще продолжается [27].

Институты развития, передаваемые под управление ВЭБ.РФ

Первое направление реформирования включает в себя передачу под управление ВЭБ.РФ 12 институтов развития (табл. 1).

Таблица 1

Передаваемые под управление ВЭБ.РФ институты развития

Институт развития
Сфера деятельности
Корпорация МСП*
Малое и среднее предпринимательство
Фонд содействия инновациям*
Малое инновационное предпринимательство
Фонд «Сколково»*
Технологическое предпринимательство и коммерциализация РИД
Российский фонд развития информационных технологий*
Информационные технологии
Фонд инфраструктурных и образовательных программ*
Наноиндустрия
РОСНАНО*
Наноиндустрия
УК «РОСНАНО»
Наноиндустрия
Агентство по технологическому развитию
Трансфер технологий
Фонд развития промышленности
Промышленность
Российский экспортный центр
Экспорт
РОСЭКСИМБАНК
Финансирование экспортных контрактов
Российское агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций (ЭКСАР)
Страхование экспортных операций
* В 2021 году вошел в перечень федеральных институтов инновационного развития
Источник: составлено авторами по данным сервиса «Гарант» [28].

Представленные институты развития в настоящее время находятся в процессе интеграции в управленческий периметр ВЭБ.РФ.

Институты развития, подлежащие ликвидации

Второе направление реформирования включает в себя ликвидацию 6 институтов развития с частичным перераспределением их функций между ВЭБ.РФ и федеральными органами исполнительной власти (табл. 2).

Таблица 2

Ликвидируемые институты развития

Ликвидируемый институт развития
Институт развития – преемник функционала
Установленный срок ликвидации
Статус организации по данным ЕГРЮЛ
(по сост. на 05.11.2021)
Агентство Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта
Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики
30.09.2021
в процессе ликвидации
Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке и в Арктике
Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики
30.09.2021
в процессе ликвидации
Фонда развития Дальнего Востока и Арктики
Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики, ВЭБ.РФ
31.03.2021
переименован в
ВЭБ.ДВ и изменена форма управления
Особые экономические зоны
-
31.12.2021
в процессе ликвидации
Росинфокоминвест
Российский фонд развития информационных технологий
30.11.2021
действующая организация
Фонд развития моногородов
ВЭБ.РФ
31.12.2021
действующая организация
Источник: составлено авторами по данным сервисов «Гарант» и «Экспресс Проверка» [29].

Под ликвидацию попали стразу три структуры, отвечающие за развитие на Дальнем Востоке – Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке и в Арктике, Агентство Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта и Фонд развития Дальнего Востока и Арктики, их функционал по поддержке опережающего развития Дальневосточного региона и Арктической зоны передается Корпорации развития Дальнего Востока и Арктики (ранее – Корпорация развития Дальнего Востока [30]). Первые две организации находятся в процессе ликвидации, а третья – прекратила свою деятельность как самостоятельный институт развития, но как юридическое лицо продолжит свою деятельность под новым брендом ВЭБ.ДВ (переименовано решением единственного акционера ВЭБ.РФ от 16.02.2021 № 46) и с новой формой управления (функции единоличного исполнительного органа переданы ВЭБ.РФ). Таким образом, ВЭБ.РФ, за счет интеграции в свою структуру обновленного института развития, становится основным финансовым институтом развития Дальнего Востока и Арктики, обеспечивающим льготное финансирование приоритетных проектов.

Государственная компания по управлению особыми экономическими зонами – Особые экономические зоны находится в процессе ликвидации.

Ликвидируемый Росинфокоминвест является одним из наиболее критикуемых институтов развития. Фонд изначально был создан в 2007 году для оказания содействия развитию российской отрасли информационно-коммуникационных технологий [31], однако за период десятилетнего существования практически бездействовал, реализовав лишь один профильный проект в 2017 году. В 2019 году, в рамках оптимизации институтов развития, его сфера деятельности была расширена, охватив тем самым среди прочих сферу развития экспорта информационно-телекоммуникационных технологий [32], этот новый функционал и подлежит передаче Российскому фонду развития информационных технологий, а сам Росинфокоминвест должен быть ликвидирован в срок до 01.12.2021 г., но до сих пор этот процесс не запущен. В 2021 году Росинфокоминвест вошел в перечень федеральных институтов инновационного развития [33].

Функционал по исполнению обязательств по ранее заключенным соглашениям Фонда развития моногородов передается в ВЭБ.РФ, а сама организация подлежит ликвидации до конца 2021 г.

Институты развития, подлежащие модернизации

Третье направление реформирования направлено на укрупнение институтов развития со схожим функционалом путем их объединения, что позволит оптимизировать дублирующие функции, а также снизить административные и накладные расходы. Всего в перечень третьей «дорожной карты» вошло 12 институтов развития.

Два института развития, созданные в 2010 году для развития Северо-Кавказского федерального округа (СКФО), – Курорты Северного Кавказа (занимался управлением туристско-рекреационными ОЭЗ в составе туристического кластера в СКФО) и Корпорация развития Северного Кавказа (специализировался на развитии инвестиционной среды в СКФО) реорганизованы 30.04.2021 г. в один путем присоединения последнего к первому. Объединенный институт развития на базе Курортов Северного Кавказа (к нему также был присоединен Курорт Эльбрус) продолжит создавать условия для социально-экономического развития СКФО, в круг его задач входят: строительство объектов инфраструктуры и управление ОЭЗ, привлечение инвесторов, реализация инвестиционных проектов и др.

Российская венчурная компания (РВК) (государственный фонд фондов и институт развития венчурного рынка), согласно выписке из ЕГРЮЛ, с 19.02.2021 г. передана под управление Управляющей компании Российского Фонда Прямых Инвестиций (УК РФПИ), таким образом, согласно запланированным мероприятиям по реформированию, РВК прекратила свою деятельность в качестве самостоятельного института развития и вошла в структуру РФПИ. В 2021 году РВК вошла в перечень федеральных институтов инновационного развития [34].

Минстроем России подготовлен законопроект [35], предусматривающий создание Фонда развития территорий путем реорганизации в форме слияния Фонда содействия реформированию ЖКХ и Фонда защиты прав граждан – участников долевого строительства. Согласно инициативе законодателей, новая компания будет являться правопреемником реорганизованных институтов развития и с 01.01.2022 г. продолжит осуществлять их функционал: финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, регулирование отношений между застройщиками и дольщиками, формирование компенсационного фонда, финансирование мероприятий по завершению объектов строительства и др. В настоящее время законопроект находится на рассмотрении в Государственной Думе. Согласно «дорожной карте», организационные мероприятия по объединению должны завершиться до 30.12.2021 г., оба института развития пока остаются действующими организациями и продолжают свою уставную деятельность.

В рамках реформы был запланирован выход ВЭБ.РФ из лизингового бизнеса. В связи с этим активы ВЭБ-лизинг (специализируется на лизинге авиационной техники, общественного транспорта, дорожной и строительной спецтехники, морских и речных судов, недвижимости, высокотехнологичного оборудования) – института развития, являющегося дочерней организацией ВЭБ.РФ и функционирующего под ее управлением, планировалось перераспределить между материнской компанией и Государственной транспортной лизинговой компанией (ГТЛК) (крупнейшей лизинговой компанией транспортной отрасли России), а саму «дочку» до 30.12.2021 г. ликвидировать. В контексте такой реорганизации предусматривалось приобретение ГТЛК профильных активов, в частности была анонсирована передача 79 воздушных судов (самолетов и вертолетов), принадлежащих ВЭБ-лизинг, что увеличило бы авиационный портфель компании, на который по объему инвестиций приходится около трети лизингового портфеля, на 25,5% [36]. Договоры о приобретении активов, согласно «дорожной карте», должны были быть заключены до 25.06.2021 г. Однако в августе 2021 г. появилась информация о том, что сделка по передаче воздушных судов может не состояться по причине недостаточного интереса к ней со стороны ГТЛК и бездеятельной позиции ВЭБ-лизинг [37]. Иной информации относительно перераспределения активов «дочки» ВЭБ.РФ институты развития не раскрывают, а ВЭБ-лизинг в настоящее время продолжает функционировать.

Правительственная инициатива по объединению двух банков с совершенно разным функционалом – Банка ДОМ.РФ (дочерняя организация ВЭБ.РФ) и МСП Банка (дочерняя организация Корпорации МСП) – в единый универсальный банк путем присоединения последнего вызвала в экспертном сообществе довольно много критики, связанной с тем, что поддержка сферы малого и среднего предпринимательства после такой реорганизации окажется под вопросом, поскольку слабо сочетается с текущей моделью работы ипотечно-строительного банка [38]. Здесь в качестве контраргумента можно было бы привести незначительную долю МСП Банка в совокупных выдачах кредитов субъектам малого и среднего предпринимательства, которая по итогам 2020 года составила 1,2%, тогда как на ТОП-30 крупнейших банков за тот же период приходилось 78,1% [39]. Кроме того, к моменту объявления реформы Банк ДОМ.РФ и МСП Банк уже имели опыт совместной работы по реализации программ беспроцентного и льготного кредитования малого и среднего бизнеса, запущенных 2020 г. [40] Необходимые мероприятия по реорганизации должны были завершиться к 30.06.2021 г., однако объединение банков до сих пор не состоялось. Отсутствие прогресса в реализации плана по присоединению происходит на фоне сильного ухудшения капитала МСП Банка. В целях реализации мер по предупреждению банкротства уставный капитал банка был снижен более чем вдвое, с 24,2 млрд руб. до 10,7 млрд руб., а убыток за 7 месяцев 2021 г. составил почти 7 млрд руб. [41] В этой связи непрохождение значительной части предполагавшихся этапов присоединения повышает вероятность либо его значительной задержки, либо отмены [42].

Несмотря на то, что идеи реформирования старейшего фонда страны, основанного еще в 1992 году, Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), и, в частности, его слияния с Российским научным фондом (РНФ) озвучивались еще в 2019 году, до объявления реформы, официальное анонсирование объединения двух фондов, осуществляющих грантовую поддержку научных проектов, вызвало резкое неприятие и критику в научном сообществе. Это связано также с тем, что ранее, в 2016 году, был упразднен еще один научный институт развития – Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ), который присоединили к РФФИ [43], тем самым, в результате реформы, остался единственный безальтернативный источник финансирования науки, в то время как во многих странах таких фондов несколько. РФФИ отменил 01.03.2021 г. конкурс проектов фундаментальных научных исследований на 2021 год [44], передача грантового функционала и определение перспектив дальнейшей деятельности фонда (перепрофилирование, реорганизация, ликвидация) должны были быть осуществлены до 30.06.2021 г. В марте 2021 г. Министр Минобрнауки России Фальков В.Н. объявил о том, что РФФИ предполагается трансформировать в специализированную организацию по работе с научной информацией [45]. В настоящее время РФФИ является действующей организацией, но в каком формате продолжит работу дальше пока не известно.

Согласно проведенного анализа текущих (промежуточных) итогов третьего направления реформирования можно заключить, что из 12 институтов развития по трем парам (Фонд содействия реформированию ЖКХ и Фонд защиты прав граждан – участников долевого строительства, ВЭБ-лизинг и ГТЛК, Банк ДОМ.РФ и МСП Банк) существует вероятность задержки прохождения этапов реорганизации либо ее отмены в намеченном виде.

Институты развития, не включенные в сценарий реформирования

Четвертое направление включает в себя стратегически важные институты развития, нацеленные на развитие конкретных отраслей и поддержку обороноспособности страны, которые будут сохранены и не подлежат реформированию. На оперативном совещании с вице-премьерами 23.11.2020 г. Председатель Правительства РФ М.В. Мишустин назвал 11 таких организаций [46], однако одна из них – Корпорация развития Северного Кавказа – в итоговом варианте реформы попала под ликвидацию. 10 не реформируемых институтов развития представлены в табл. 3.

Таблица 3

Не реформируемые институты развития

Институт развития
Сфера деятельности
Росатом
Атомная энергетика
Роскосмос
Космические технологии
Ростех
Высокотехнологичная промышленная продукция
Росавтодор
Автомобильный транспорт и дорожное хозяйство
Агентство по страхованию вкладов
Страхования вкладов
Российский экологический оператор
Обращение с твердыми коммунальными отходами
Росагролизинг
Агропромышленный комплекс
Россельхозбанк
Агропромышленный комплекс
ДОМ.РФ*
Жилищная сфера
Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики* (ранее – Корпорация развития Дальнего Востока)
Региональные проекты развития Дальневосточного региона и Арктической зоны
* В 2021 году вошел в перечень федеральных институтов инновационного развития
Источник: составлено авторами по данным сервиса «Гарант» [47].

Заключение

Подводя итог настоящего исследования, можно отметить, что объявленные планы крупнейшей административной реформы институтов развития не подкреплены проработанным сценарием несмотря на то, что они были ожидаемыми и имелись все предпосылки для ее проведения. По крайней мере, концепция данной реформы не была представлена в открытых источниках и не обсуждалась экспертным сообществом. И до сих пор непонятно как и что изменится [48].

Согласно данным нормативных правовых документов, принятых Правительством РФ уже после публичного анонса, сценарий реформирования предполагает:

- слияние, ликвидацию и модернизацию институтов развития с целью выстраивания логически связанной системы институтов, эффективно решающей определенные задачи. Однако пока непонятно как организационная перегруппировка поспособствует решению имеющихся проблем, в том числе из-за отсутствия единых механизмов управления, и выполнению стратегических задач, сфокусированных на достижение национальных целей. При всем этом важно понимать и учитывать интересы всех участников (частных инвесторов и партнеров) инвестиционных проектов, реализуемых институтами развития в форме ГЧП;

- сокращение расходов на разросшуюся систему институтов развития. Здесь также не понятно как реформа позволит решить формирование достаточного объема бюджета создаваемой системы институтов развития для поддержки долгосрочного развития и выполнения поставленных ей задач. Безусловно, в рамках данного направления реформы необходимо разработать не только систему мониторинга и оценки эффективности (KPI) деятельности институтов развития, но и эффективную систему управления государственными инвестициями.

В заключении также необходимо отметить, что в рамках формируемой регуляторной политики в отношении институтов развития основной фокус пока направлен на регламентацию деятельности обновленной структуры ВЭБ.РФ как агента Правительства РФ и единого центра управления преобразованной системой институтов развития. Вопросы позитивных экономических последствий вследствие проводимой реформы и применения инструментов регуляторной политики в принятых нормативных правовых документах не отражены.

[1] Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ от 3 декабря 2015 г. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[2] Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству на проект федерального закона № 15455-7 «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[3] Татьяна Голикова на Гайдаровском форуме: институты развития ежегодно не используют 30% средств господдержки. Счетная палата Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: https://ach.gov.ru/news/tatyana-golikova-na-gajdarovskom-forume-instituty-razvitiya-ezhegodno-ne-ispolzuyut-30-sredstv-gospo-29209 (дата обращения: 05.11.2021).

[4] Комраков А. Институты развития съели 5 триллионов рублей. Независимая газета. [Электронный ресурс]. URL: https://www.ng.ru/economics/2019-10-10/4_7699_institute.html (дата обращения: 05.11.2021).

[5] Матвиенко раскритиковала институты развития и предложила провести их ревизию. ТАСС. [Электронный ресурс]. URL: https://tass.ru/ekonomika/7861123 (дата обращения: 05.11.2021).

[6] Белоусов проанализирует работу институтов развития за 2019 год с опцией «оргвыводов». Interfax. [Электронный ресурс]. URL: https://www.interfax.ru/russia/699303 (дата обращения: 05.11.2021).

[7] Оперативное совещание с вице-премьерами. 23 ноября 2020 г. Правительство России. [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/news/40921/ (дата обращения: 05.11.2021).

[8] Распоряжение Правительства РФ от 24.11.2020 № 3093-р О межведомственной рабочей группе по оптимизации организационной структуры институтов развития. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[9] Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2020 № 3710-р Об утверждении перечней институтов развития и планов мероприятий («дорожных карт») по передаче, ликвидации и модернизации действующей структуры институтов развития. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[10] Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2020 № 3579-р О методических рекомендациях по формированию и применению ключевых показателей эффективности деятельности акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации, и отдельных некоммерческих организаций в целях определения размера вознаграждения их руководящего состава. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[11] Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2020 № 3710-р Об утверждении перечней институтов развития и планов мероприятий («дорожных карт») по передаче, ликвидации и модернизации действующей структуры институтов развития. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[12] Распоряжение Правительства РФ от 05.02.2021 № 241-р Об утверждении перечня федеральных институтов инновационного развития. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[13] Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[14] В перечень федеральных институтов инновационного развития включено 11 организаций, в т. ч.: государственная корпорация развития ВЭБ.РФ; передаваемые под управление ВЭБ.РФ: РОСНАНО, Корпорация МСП, Фонд «Сколково», Российский фонд развития информационных технологий, Фонд содействия инновациям, Фонд инфраструктурных и образовательных программ; ликвидируемые: Росинфокоминвест; модернизируемые: Российская венчурная компания; не реформируемые: ДОМ.РФ, Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики.

[15] В отношении 10 институтов развития: Фонда развития промышленности, Фонда содействия инновациям, Агентства Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта, Агентства по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке и в Арктике, Агентства по технологическому развитию, Российского фонда развития информационных технологий, Корпорации МСП, РОСНАНО, Особых экономических зон, Росинфокоминвест.

[16] Постановление Правительства РФ от 12.03.2021 № 358 «Об осуществлении государственной корпорацией развития «ВЭБ.РФ» функций агента Правительства Российской Федерации по вопросам, вытекающим из полномочий собственника имущества и учредителя, а также акционера институтов развития». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[17] Федеральный закон от 02.07.2021 № 332-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу части 1.1 статьи 8 Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[18] Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[19] Шушкина А. Госдума приняла закон о реформе институтов развития. Парламентская газета. [Электронный ресурс]. URL: https://www.pnp.ru/economics/gosduma-prinyala-zakon-o-reforme-institutov-razvitiya.html (дата обращения: 05.11.2021).

[20] Федеральный закон от 02.07.2021 № 332-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу части 1.1 статьи 8 Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[21] Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»; Федеральный закон от 25.12.2018 № 487-ФЗ «О внесении изменения в статью 25.1 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[22] Федеральный закон от 28.09.2010 № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[23] Распоряжение Правительства РФ от 10.08.2021 № 2208-р Об утверждении Меморандума о финансовой политике государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[24] Правительство разрешило ВЭБу заниматься инвестбанковской деятельностью. Ведомости. [Электронный ресурс]. URL: https://www.vedomosti.ru/finance/news/2021/08/16/882280-pravitelstvo-razreshilo-vebu-zanimatsya-investbankovskoi-deyatelnostyu (дата обращения: 05.11.2021).

[25] Стратегия развития. ВЭБ.РФ. [Электронный ресурс]. URL: https://вэб.рф/o-banke/strategiya-razvitiya/ (дата обращения: 05.11.2021).

[26] Дмитрий Григоренко провел заседание Наблюдательного совета группы «ВЭБ.РФ». Правительство России. [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/news/43119/ (дата обращения: 05.11.2021).

[27] Встреча Михаила Мишустина с председателем госкорпорации «ВЭБ.РФ» Игорем Шуваловым. Правительство России. [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/news/43690/ (дата обращения: 05.11.2021).

[28] Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[29] Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru; Экспресс Проверка. [Электронный ресурс]. URL: https://proverka.gardoc.ru/ (дата обращения: 05.11.2021).

[30] Постановление Правительства РФ от 16.11.2020 № 1835 «Об акционерном обществе «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики» и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[31] Постановление Правительства Российской Федерации от 09.08.2006 № 476 «О создании открытого акционерного общества «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[32] Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2019 г. № 1141 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 г. № 476 и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[33] Распоряжение Правительства РФ от 05.02.2021 № 241-р Об утверждении перечня федеральных институтов инновационного развития. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[34] Распоряжение Правительства РФ от 05.02.2021 № 241-р Об утверждении перечня федеральных институтов инновационного развития. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[35] Законопроект № 1223203-7 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части создания публично-правовой компании «Фонд развития территорий»). Система обеспечения законодательной деятельности. [Электронный ресурс]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1223203-7 (дата обращения: 25.10.2021).

[36] Дзядко Т. ВЭБ передаст крупнейшей лизинговой компании 79 самолетов и вертолетов. РБК. [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/business/16/04/2021/6078ad1b9a794705d8022c46 (дата обращения: 05.11.2021).

[37] Львова А. ГТЛК не получит самолеты «ВЭБ-лизинг». Ведомости. [Электронный ресурс]. URL: https://www.vedomosti.ru/business/articles/2021/08/15/882177-gtlk-veb-lizinga (дата обращения: 05.11.2021).

[38] Шерункова О. Банкирам дали срок. «Дом.РФ» и МСП-банк должны объединиться за полгода. Коммерсантъ. [Электронный ресурс]. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4639652 (дата обращения: 05.11.2021).

[39] Годовой отчет 2020. МСП Банк. [Электронный ресурс]. URL: https://mspbank.ru/upload/iblock/d4f/d4f64d20839014d9d04f2c0bd752868c.pdf (дата обращения: 05.11.2021).

[40] Годовой отчет 2020. Банк ДОМ.РФ. [Электронный ресурс]. URL: https://domrfbank.ru/upload/iblock/861/kbsg75qf7e730pwc29rwot8n84vxiipl/Годовой отчет АО Банк ДОМ.РФ за 2020 год_.pdf (дата обращения: 05.11.2021).

[41] О банке. МСП Банк. [Электронный ресурс]. URL: https://mspbank.ru/about/ (дата обращения: 05.11.2021).

[42] Литова Е. Банку Корпорации МСП уменьшили капитал. Ведомости. [Электронный ресурс]. URL: https://www.vedomosti.ru/finance/articles/2021/07/02/876753-msp-bank-ne-obedinilsya (дата обращения: 05.11.2021).

[43] Распоряжение Правительства РФ от 29.02.2016 № 325-р О реорганизации федерального государственного бюджетного учреждения в форме присоединения к федеральному государственному бюджетному учреждению «Российский фонд фундаментальных исследований». Гарант. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[44] Отменен конкурс на лучшие проекты фундаментальных научных исследований 2021 года. РФФИ. [Электронный ресурс]. URL: https://www.rfbr.ru/rffi/ru/classifieds/o_2119256 (дата обращения: 05.11.2021).

[45] РФФИ превратят в организацию по работе с научной информацией. ТАСС. Наука. [Электронный ресурс]. URL: https://nauka.tass.ru/nauka/10877965 (дата обращения: 05.11.2021).

[46] Оперативное совещание с вице-премьерами. 23 ноября 2020. Правительство России. [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/news/40921/ (дата обращения: 05.11.2021).

[47] Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 05.11.2021).

[48] Ивантер А., Механик А., Обухова Е., Ульянов Н. Реформа системы отрицательного KPI. Эксперт. [Электронный ресурс]. URL: https://expert.ru/expert/2020/49/reforma-sistemi-otritsatelnogo-kpi/ (дата обращения: 05.11.2021).


Источники:

1. Бобошко Н.М., Каратаев А.С., Ханафеев Ф.Ф. Реформа институтов развития инноваций в России: предпосылки и ожидания // Инновационное развитие экономики. – 2020. – № 6(60). – c. 18–26.
2. Брыкин К.И. Реформа институтов развития: правовые аспекты // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. – 2020. – № 4(59). – c. 116–119.
3. Бухвальд Е.М. Институты развития и национальная безопасность Российской Федерации // Развитие и безопасность. – 2021. – № 1 (9). – c. 16–28. – doi: 10.46960/2713-2633_2021_1_16.
4. Дробот Е.В., Макаров И.Н., Барбашина Е.А., Колесников В.В. Трансформации институциональной среды и формирование потенциала инновационного развития на основе моделей публично-частного партнерства // Креативная экономика. – 2021. – № 5. – c. 1639–1662. – doi: 10.18334/ce.15.5.111999.
5. Звонова Е.А., Пищик В.Я., Алексеев П.В. Оптимизация деятельности институтов содействия инвестициям в устойчивый рост российской экономики // Финансы: теория и практика. – 2021. – № 4. – c. 110–120. – doi: 10.26794/2587-5671-2021-25-4-110-120.
6. Крутиков В.К., Косогорова Л.А., Вольхин С.Н., Шаров С.В. Реформа институтов развития как инструментов, стимулирующих инновационные социально-экономические процессы // Экономика и предпринимательство. – 2020. – № 11(124). – c. 266–268. – doi: 10.34925/EIP.2020.124.11.048.
7. Свирина Л.Н. Мониторинг внедрения в практику функционирования органов государственного управления и институтов развития новых ключевых показателей эффективности их деятельности // Менеджмент и бизнес-администрирование. – 2021. – № 3. – c. 66–73. – doi: 10.33983/2075-1826-2021-3-66-73.
8. Ситников Е.В., Лопаткин Д.С., Шушунова Т.Н., Гринев Н.Н. Новые подходы к научно-технологическому развитию России: ориентир на повышение конкурентоспособности // Инновации и инвестиции. – 2020. – № 12. – c. 217–222.
9. Степанов Н.С. Институты развития как фактор повышения качества институциональной среды // Вестник Института экономики Российской академии наук. – 2021. – № 4. – c. 95–108. – doi: 10.52180/2073-6487_2021_4_95_108.
10. Хван И.С. Реформа системы институтов развития Дальнего Востока: направления и задачи // Власть и управление на Востоке России. – 2020. – № 4(93). – c. 101–108. – doi: 10.22394/1818-4049-2020-93-4-101-108.

Страница обновлена: 02.12.2021 в 12:45:18