Новая инициатива развития сотрудничества стран Центральной и Южной Азии: взгляд из России

Евразия с Севера на Юг

Меридиональная экономическая связность Евразийского континента, несмотря на обилие предлагавшихся в разное время проектов ее обеспечения, с неизменным постоянством остается недостижимой. По крайней мере, так было до сих пор. География, геополитика, конкуренция с альтернативными проектами традиционно играют против инициатив, построенных по оси Север – Юг. Естественным следствием этого для постсоветских государств является существенная затрудненность выхода на рынки стран бассейна Индийского океана, и прежде всего самой Индии – третьей экономики мира, доля которой в глобальном ВВП, рассчитанном по паритету покупательной способности, по оценкам МВФ, в 2021 г. может превысить 7%, а к 2026 г. достигнуть уровня 8,36%. [1] Упущенные выгоды особенно очевидны для государств Центральной Азии, лишенных доступа к морским коммуникациям, но и для Российской Федерации они весьма значительны. Причем в российском случае формирование новых каналов взаимовыгодного сотрудничества со странами Южной Азии не только обещает непосредственные экономические плюсы, но и может стать катализатором роста заинтересованности партнеров в обсуждении идеи «Большого Евразийского партнерства» («Большой Евразии»), продвижение которой на протяжении последних пяти лет стало принципиальной чертой внешнеполитического курса страны [2] [1, 2] (Lukin, Novikov et al., 2019; Bordachev, Pyatachkova, 2018). В связи с этим вполне объясним пристальный интерес российского профессионального сообщества – как экономистов, так и специалистов по международным отношениям – к тем возможностям и рискам, которые связаны с реализацией конкретных инициатив евразийского сотрудничества по оси Север – Юг.

Летом 2021 г. в фокусе соответствующих дискуссий оказалась предложенная президентом Узбекистана Ш. Мирзиеевым инициатива многовекторного развития сотрудничества между странами Центральной и Южной Азии [3] [3] (Ionova, 2021). Данная инициатива имеет ряд важных характеристик, позитивно отличающих ее от предложенных в предшествующий период проектов сотрудничества. Во-первых, она не замыкается на развитии транспортно-логистической инфраструктуры, традиционно занимающей приоритетное место в предложениях по обеспечению географической связности евразийского пространства, и содержит ряд перспективных экономических и неэкономических направлений сотрудничества, потенциально представляющих интерес для стран Центральной и Южной Азии. В первую очередь речь идет о вопросах использования цифровых технологий для повышения эффективности хозяйственного взаимодействия, координации усилий в сфере безопасности (борьба с терроризмом и наркоторговлей), развития предпосылок для сотрудничества в научно-технической и культурной сферах.

Во-вторых, большинство предложений сформулированы таким образом, чтобы возможности их реализации были амбивалентны по отношению к развитию событий в Афганистане. Катастрофически быстрый коллапс прозападного режима в Кабуле, последовавший за форсированным выводом войск НАТО из страны, наглядно подтвердил обоснованность такого подхода, благодаря которому многие аспекты обсуждаемой инициативы сохранили свою значимость в новых условиях. Что бы ни происходило в Афганистане, вопросы развития зеленой экономики или расширения доступности продуктов питания могут в многостороннем формате рассматриваться странами региона, сохраняющими к ним интерес, – что как минимум сохраняет возможности для интенсификации взаимодействия между ними даже в период высокой неопределенности относительно перспектив развития ситуации в Афганистане.

Наконец, в-третьих, новая инициатива для Центральной и Южной Азии потенциально предполагает высокую степень гибкости, обеспеченную развитием экспертного диалога по широкому кругу актуальных и потенциальных направлений сотрудничества. В случае, если данный диалог не ограничится участием исключительно представителей внешнеполитического и академического сообщества, а будет вовлекать в себя деловые круги (в т.ч. в рамках перерастания двусторонних межстрановых механизмов бизнес-диалога в многосторонние) и лидеров социально-гуманитарного поля, набор конкретных проектов, обсуждаемых в рамках реализации выдвинутой инициативы, сможет динамично корректироваться с учетом вновь возникающих возможностей и рисков. Все перечисленные обстоятельства позволяют говорить о том, что обсуждаемая инициатива имеет хорошие шансы для того, чтобы оказать существенное влияние на повестку регионального сотрудничества в ближайшие годы.

Препятствия и риски

Как и любая инициатива, предусматривающая многостороннее межгосударственное взаимодействие, новая инициатива для стран Центральной и Южной Азии в решающей мере зависит от стимулов к развитию сотрудничества, разделяемых руководством вовлеченных в него стран, а также от позиции внерегиональных акторов, стремящихся оказать влияние на ее имплементацию. Если оценивать ситуацию реалистично, то приходится констатировать, что по обеим группам факторов баланс позитивных и негативных ожиданий в настоящее время не является однозначно благоприятным и для нейтрализации негативных ожиданий нужны дополнительные усилия.

Наибольшие опасения, разумеется, вызывает ситуация в Афганистане. С точки зрения интенсификации собственно экономического взаимодействия стран региона наиболее важным аспектом новой инициативы сотрудничества стран Центральной и Южной Азии является ее инфраструктурная составляющая, предусматривающая строительство железной дороги «Термез – Мазари-Шариф – Кабул – Пешавар». Если еще в середине июля 2021 г. – до падения прозападного режима в Кабуле – перспективы данного проекта могли обсуждаться хотя бы на риторическом уровне, то после установления движением «Талибан» контроля практически над всей территорией Афганистана данный проект де-факто переходит в сферу чисто гипотетических спекуляций. Чтобы он вновь стал представлять практический интерес, необходимо сочетание как минимум трех условий: международной легитимации власти «Талибана» в Афганистане, его готовности к вовлечению в обсуждение трансграничных транспортных проектов и появления потенциального инвестора, заинтересованного в финансировании таких проектов.

Очевидно, что у стран – потенциальных участниц проекта создания железной дороги «Термез – Мазари-Шариф – Кабул – Пешавар» собственных средств для его реализации не было, нет и не будет. При этом даже до падения режима А. Гани международные финансовые организации не были готовы финансировать масштабные инфраструктурные проекты, участником которых является Афганистан. Показательными в этом отношении оказались дискуссии в рамках сессии «Торговая и транспортная взаимосвязанность для устойчивого роста в регионе Центральной и Южной Азии» на состоявшейся 16 июля 2021 г. в Ташкенте Конференции высокого уровня «Центральная и Южная Азия: Региональная взаимосвязанность. Вызовы и возможности». Выступившие на данной сессии представители международных финансовых организаций (в т.ч. Европейского банка реконструкции и развития, Азиатского банка развития, Европейского инвестиционного банка) либо ограничивались общими словами поддержки в адрес проектов регионального сотрудничества, либо констатировали готовность оказывать техническое содействие при подготовке дизайна соответствующих проектов и помогать в поиске частных инвесторов. Так, управляющий директор по Центральной Азии Европейского банка реконструкции и развития Ж. Харгитаи заявила, что «логистические проекты по природе своей являются объектами частной инициативы», и призвала к развитию механизмов частно-государственного партнерства для их реализации. В контексте дискуссии по проекту железной дороги «Термез – Мазари-Шариф – Кабул – Пешавар» такие заявления изначально свидетельствовали о полном отрыве риторики от реальности, а в конечном итоге – о нежелании международных финансовых организаций вкладывать в проекты регионального сотрудничества свои средства. Впоследствии же приход талибов к власти в Афганистане уничтожил любые шансы даже символического участия международных финансовых организаций в реализации транспортно-логистических проектов через территорию данной страны.

На среднесрочную перспективу сохраняется исчезающе малая (но все же отличная от нуля) вероятность того, что в случае стабилизации режима талибов со стороны Пакистана будет проявлена готовность к возобновлению дискуссий по трансрегиональной железнодорожной тематике – с открытым вопросом о том, на чьи средства могут быть реализованы соответствующие проекты (гипотезы о потенциальной заинтересованности в них западных стран и тем более Китая, реализующего собственный проект экономического коридора через Пакистан [4, 5] (Sutyrin, Kovalenko, 2020; Sacks, 2021), выглядят на сегодняшний день весьма фантастично). Однако и при возникновении соответствующих условий экономические перспективы проекта крайне сомнительны. Даже гораздо менее проблематичный в геополитическом отношении проект Международного транспортного коридора «Север – Юг» (МТКСЮ), призванный соединить Индию, Иран и Российскую Федерацию в обход Афганистана (с морскими участками через Аравийское и Каспийское море), при нынешнем уровне транспортных издержек и издержек на создание необходимой инфраструктуры не вызывает энтузиазма с точки зрения транзита грузов [4]: вариант их доставки на рынки Российской Федерации и Европейского союза (ЕС) через Суэцкий канал выглядит предпочтительнее и по цене, и по скорости выхода на ключевые центры спроса. Применительно к транзиту через Афганистан сюда надо будет добавить издержки по страхованию перевозки грузов через его территорию (притом что совершенно непонятен субъект, способный предоставить такую страховку). Кроме того, если проект МТКСЮ предполагает поставки товаров из Индии с базовым «входом» на территорию Российской Федерации в Астрахани, откуда они могут транспортироваться непосредственно к внутрироссийским центрам спроса (Центральная Россия, Санкт-Петербург) и в направлении стран Европейского союза, то железная дорога «Термез – Мазари-Шариф – Кабул – Пешавар» потенциально свяжет Пакистан (заметно менее крупную экономику, чем Индия) [5] со странами Центральной Азии, т.е. ее «вход» на территорию постсоветского пространства оказывается не только географически более удаленным от емких рынков Российской Федерации, но и в решающей мере зависящим от перспектив взаимодействия Узбекистана с Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС) с учетом того, что условием оптимального передвижения товаров по вектору Узбекистан – Казахстан – Российская Федерация являлось бы членство Узбекистана в ЕАЭС. Ввиду этого экономические перспективы транзита грузов по железной дороге «Термез – Мазари-Шариф – Кабул – Пешавар» оказываются сопряжены с крайней неопределенностью.

Наконец, вызывают серьезные опасения позиции ряда внерегиональных акторов по отношению к новой инициативе сотрудничества стран Центральной и Южной Азии. В российских экспертных дискуссиях справедливо указывалось, что активность западных стран (в первую очередь США) по поддержке данной инициативы непосредственно перед началом массовой эвакуации военного контингента из Афганистана опиралась не столько на мотивы развития конструктивного регионального взаимодействия, сколько на желание обеспечить «операцию прикрытия» для выхода из Афганистана и создать импульс дальнейшему международному позиционированию существовавшего в тот период прозападного режима в Афганистане. [6] Тот факт, что ни одна из международных финансовых организаций, как было сказано выше, не продемонстрировала готовности к выделению средств на реальные проекты в регионе, косвенно подтверждает соответствующие опасения – фактически западная «поддержка» сводилась к тому, чтобы на вербальном уровне создать впечатление устойчивости прозападного афганского режима и наличия у него долгосрочной международной повестки. Увы, как это часто бывает, «операция прикрытия» (если это действительно была она) окончилась показательным провалом.

Афганской тематикой, впрочем, мотивы западных внерегиональных акторов не ограничиваются. На уже упоминавшейся конференции в Ташкенте представитель Финансовой корпорации международного развития США Д. Марчик увязал возможность ее участия в поддержке региональных проектов сотрудничества с «реформами и повышением транспарентности» в странах-участницах, а спецпредставитель ЕС по Центральной Азии Т. Хакала сделала акцент на проектах, отвечающих европейским приоритетам «декарбонизации» экономики. Принцип обусловленности (conditionality) западной финансовой поддержки политическими и правовыми реформами в постсоциалистических странах хорошо известен с конца 1980-х гг. – с крайне противоречивыми последствиями, многие из которых, включая попытки контроля за повесткой национальной экономической политики, с позиций 2020-х гг. воспринимаются в странах-адресатах крайне болезненно. Что касается ставших привычными со стороны ЕС попыток продвигать собственный взгляд на глобальную экологическую повестку, игнорируя конкретные экономические интересы стран-партнеров, – в этом тоже нет ничего нового. Но нет и ничего, заслуживающего одобрения.

Региональное сотрудничество и российские интересы

Принципиальное отношение Российской Федерации к новой инициативе многовекторного развития сотрудничества между странами Центральной и Южной Азии исчерпывающим образом охарактеризовал министр иностранных дел С.В. Лавров в рамках своего выступления на конференции в Ташкенте: «повышение взаимосвязанности между Центральной и Южной Азией открывает новые перспективы для развития торгово-экономических и инвестиционных процессов на евразийском континенте» и соответствует интересам Российской Федерации в той мере, в какой оно направлено на вовлечение в сотрудничество всех заинтересованных сторон, а не на «сдерживание, изоляцию конкурентов». [7] Действительно, с точки зрения интересов Российской Федерации принципиальное значение имеет тот факт, что предложенная президентом Узбекистана инициатива не содержит положений, входящих в противоречие с российским видением развития процессов экономического сотрудничества в Евразии. С одной стороны, обсуждаемая инициатива не предусматривает заключения преференциальных торговых соглашений между странами региона и, таким образом, она не вступает в противоречие с перспективами участия Узбекистана в международных механизмах сотрудничества, созданных в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС). При этом она хорошо вписывается в базовую логику инициативы «Большого евразийского партнерства», предполагающую опору на максимально гибкие модели межгосударственного взаимодействия в экономической сфере в сочетании с развитыми форматами социально-гуманитарного сотрудничества [6] (Kortunov, 2020).

С другой стороны, ряд аспектов предложенной инициативы могут иметь значительный положительный эффект для развития сотрудничества ЕАЭС как с Узбекистаном, так и с другими странами региона, не являющимися членами ЕАЭС. В частности, предложения по созданию системы электронного документооборота между странами Центральной и Южной Азии в сфере внешней торговли открывают широкие возможности для согласования их с решениями, принятыми в ЕАЭС (в т.ч. в рамках эксперимента по внедрению нового порядка электронной торговли товарами). [8] Вовлечение заинтересованных стран-партнеров в процессы формирования общей системы электронного внешнеторгового документооборота и обмена внешнеторговой информацией может служить «наведению мостов» между интеграционными механизмами ЕАЭС и инициативами по снижению торговых барьеров в странах Центральной и Южной Азии, при этом расширяя возможности взаимного экспорта и снижая вероятность поступления в Российскую Федерацию нелегального импорта из стран Южной Азии через страны Центральной Азии.

По ряду направлений, предусмотренных новой инициативой развития сотрудничества между странами Центральной и Южной Азии, Российская Федерация и ее экономические субъекты могут выступать в качестве перспективных внерегиональных партнеров. Пожалуй, наиболее показательным примером здесь может служить зеленая энергетика. Если для стран Европейского союза маркером «озеленения» энергетики в последние годы стала ее «декарбонизация», то для стран постсоветского пространства, богатых углеводородными ресурсами, экономическая целесообразность такой расстановки приоритетов более чем сомнительна. Внешнеторговые преимущества соответствующих стран, включая Россию и Узбекистан, естественным образом основаны на более интенсивном использовании углеводородных ресурсов в большинстве отраслей хозяйства, и попытка навязать им отказ от таких преимуществ в интересах абстрактно понимаемой «глобальной климатической повестки» чревата значительными потерями для национального благосостояния. По объемам добычи природного газа (47,1 млрд куб. м) Узбекистан в 2020 г. уверенно опережал Казахстан (31,7 млрд куб. м) и Азербайджан (25,8 млрд куб. м), лишь немногим уступая Туркменистану (59,0 млрд куб. м) и Объединенным Арабским Эмиратам (55,4 млрд куб. м) [7]. В этих условиях перспективы экономического развития страны нереалистично связывать с «декарбонизацией». Гораздо более привлекательной выглядит стратегия на использование газовых ресурсов для развития обрабатывающих производств и ориентированных на экспорт мощностей электроэнергетики и водородной энергетики, в проектировании и создании которых существуют большие возможности сотрудничества с зарубежными компаниями, в т.ч. из стран ЕАЭС.

В целом, с учетом заинтересованности Российской Федерации в развитии конструктивных форматов международного сотрудничества между странами Центральной и Южной Азии, ее участие в них в качестве внерегионального партнера как минимум заслуживает детального обсуждения. В этом контексте важным шагом вперед может стать подключение российских специалистов и представителей делового сообщества к работе новых экспертных механизмов как на многостороннем, так и на двустороннем (Россия – Узбекистан) уровне. Это может оказаться полезным как для использования новых бизнес-возможностей, потенциально открывающихся благодаря развитию сотрудничества Узбекистана со странами Южной Азии, так и для обсуждения новых регуляторных инициатив и установления контакта с представителями бизнес-сообществ соответствующих стран с целью полноценного выстраивания нового вектора меридиональной интеграции Евразийского пространства.

[1] Согласно прогнозам МВФ, темпы роста экономики Индии в 2021 г. и 2022 г. могут составить 9,5% и 8,5%, что значительно превышает прогноз темпов роста экономики Китая (8,1% и 5,7% соответственно). См. IMF. World Economic Outlook Update. July 2021. (Электронный ресурс. URL: https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2021/07/27/world-economic-outlook-update-july-2021.)

[2] Выступление и ответы на вопросы СМИ Министра иностранных дел Российской Федерации С.В. Лаврова в ходе пресс-конференции по итогам деятельности российской дипломатии в 2020 году. Москва, 18 января 2021 года. (Электронный ресурс. URL: https://www.mid.ru/eu/foreign_policy/international_safety/regprla/-/asset_publisher/YCxLFJnKuD1W/content/id/4527635);

[3] Послание Президента Республики Узбекистан Шавката Мирзиёева Олий Мажлису. 29 декабря 2020 г. (Электронный ресурс. URL: https://president.uz/ru/lists/view/4057); Выступление Президента Республики Узбекистан Шавката Мирзиёева на международной конференции «Центральная и Южная Азия: региональная взаимосвязанность. Вызовы и возможности» (Электронный ресурс. URL: https://president.uz/ru/lists/view/4484)

[4] Подробнее о проблемах и перспективах проекта МТКСЮ см.: Малышева Д. Международный транспортный коридор «Север – Юг» в стратегии России // Россия и новые государства Евразии. 2021, №2. С.59-72.

[5] ВВП Индии в 2020 г. составил порядка 2,7 трлн. долл. по сравнению с 262,8 млрд. долл. у Пакистана

[6] Так, за день до проведения конференции в Ташкенте на встрече с участием спецпредставителя США по Афганистану З. Халилзада было сделано заявление о создании четырехсторонней (США – Узбекистан – Пакистан – Афганистан) дипломатической платформы для поддержки мирного процесса и постконфликтного урегулирования в Афганистане, в котором отдельно был подчеркнут приоритет «создания транзитных маршрутов» в регионе. См. Пресс-релиз Министерства иностранных дел Республики Узбекистан. 16.07.2021. (Электронный ресурс. URL: https://mfa.uz/ru/press/news/2021/press-reliz-ministerstva-inostrannyh-del-respubliki-uzbekistan---30012).

[7] Выступление Министра иностранных дел Российской Федерации С.В. Лаврова на пленарном заседании международной конференции «Центральная и Южная Азия: региональная взаимосвязанность. Вызовы и возможности», Ташкент, 16 июля 2021 года. (Электронный ресурс. URL: https://www.mid.ru/posledniye_dobavlnenniye/-/asset_publisher/MCZ7HQuMdqBY/content/id/4814877.)

[8] См. Распоряжение Совета Евразийской экономической комиссии от 5 апреля 2021 г. № 7 «Об отдельных вопросах проведения в государствах–членах Евразийского экономического союза пилотного проекта (эксперимента) в области внешней электронной торговли товарами»; Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 3 августа 2021 г. № 93 «Об особенностях заполнения декларации на товары для экспресс-грузов в отношении товаров, декларирование которых осуществляется в рамках проведения в государствах – членах Евразийского экономического союза пилотного проекта (эксперимента) в области внешней электронной торговли товарами».