Анализ концепции безопасности Организации Объединенных Наций в процессе глобальной интеграции

Введение

На площадках многочисленных форумов, посвященных теме безопасности, неоднократно предпринимались попытки разграничить национальную и международную безопасность. При этом теоретически между этими двумя концептуальными рамками существует граница, которой все же недостаточно для четкого разграничения между ними. Скорее, у них симбиотическая связь, ограниченная национальной сферой безопасности, с которой государства не всегда могут справиться в одностороннем порядке. Аналогично, существуют проблемы в международной сфере безопасности, для решения которых необходимы национальные механизмы.

Преобразование Лиги Наций в ООН отразило признание того, что новый международный институт был необходим, чтобы способствовать сотрудничеству государств в борьбе с различными источниками угроз. В статье 1 Устава ООН задекларировано, что «поддержание международного мира и безопасности, а также принятие рационально-эффективных, коллективных мер по предотвращению и устранению угроз цивилизации» [53] является основной целью организации.

Одним из авторитетных органов ООН является Совет Безопасности (Совет) (институциональная структура ООН отображена в табл. 1), на который возложены полномочия по стабилизации международного мира и безопасности и основополагающая роль в установлении и обосновании угроз миру или актов агрессии. В соответствии с Уставом ООН «все государства-члены обязаны выполнять решения Совета» [52]. В конфликтных обстоятельствах Совет предлагает нормализировать ситуацию путем переговоров сторон, рекомендуя методы урегулирования, не противоречащие руководящим принципам ООН. В неразрешенных ситуациях Совет уполномочен ввести санкции, или «санкционировать применение силы для поддержания или восстановления международного порядка» [8] (Kazantsev, 2021).

В то же время наиболее важные функции для устойчивого, но динамичного международного порядка, которые были непосредственно или опосредованно возложены на ООН (например, поддержание международного мира и безопасности, мирное урегулирование споров и конфликтов), не привели к предполагаемым моделям ожиданий, предвещавших адекватно интегрированную международную систему с усилением центральной власти. Тем не менее целесообразно рассмотреть эти функции в аспекте концепции безопасности в процессе глобальной интеграции.

Таблица 1

Институциональная структура ООН

Цель исследования – проанализировать концепцию безопасности ООН с применением системного подхода в процессе глобальной интеграции.

Достижение цели предполагается за счет решения следующих задач:

- рассмотреть на эволюционном уровне содержание концепции безопасности ООН;

- исследовать национальные аспекты безопасности в контексте функций и руководящих принципов ООН;

- выявить и проанализировать тенденции, характерные для ООН;

- идентифицировать подходы и оценить стратегию поддержки ООН по укреплению международных обязательств государств-членов.

Объект исследования – концепция безопасности ООН в процессе глобальной интеграции.

Предмет – процесс изменения содержания концепции безопасности ООН.

Исследовательская гипотеза. Пределы возможной концепции безопасности ООН определяются интересами и разногласиями ведущих государств мира, которые стремятся сохранить свое политическое влияние в Совете, из-за чего многие вопросы в сфере безопасности остаются неурегулированными и (или) нерешаемыми. Альтернативной областью, в которой организация выступает как оплот мира и безопасности и была бы более успешной, является расширение повестки дня в области безопасности и развития и совместная разработка национальных механизмов, сопряженных с международными аспектами.

Научной новизной исследования является комплексный анализ концепции безопасности ООН, отражающий деятельность организации в условиях глобальной интеграции.

Методологической основой исследования выступает системный подход, базирующийся на применении методов системного и институционального анализа, структурно-функционального подхода, оценки эффективности глобальных процессов интеграции, общенаучных методов аналогии, обобщения и синтеза, индукции и дедукции, ретроспективного и сравнительного анализа.

Информационной базой исследования послужили:

- научные публикации российских и зарубежных авторов, в том числе авторские работы следующих авторов: Бухвальд Е.М., 2021; Дронов Р.В., Шарафанова Е.Е., 2018; Казанцев С.В., 2021; Лев М.Ю. Лещенко Ю.Г., 2021; Сильвестров С.Н., 2020; Brubaker Rebecca, Huve Sophie Title, 2021; Fasciglione Marco, 2018; MacKenzie D., 2015; Prashad Vijay, 2020; Williams P., Bellamy A., 2013 и др.;

- нормативно-правовые материалы ООН – United Nations. Chapter I: Purposes and Principles; United Nations. Article 2; Security Council – Veto List; Principles and Guidelines for UN Peacekeeping Operations; «DHSSS: a new security paradigm»; и национальных органов стран – участниц ООН – «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».

Теоретическая и практическая значимость работы. Материалы исследования могут быть использованы:

- в процессе формирования позиций России и других государств-членов относительно концепции безопасности ООН для более эффективной деятельности организации;

- для дальнейших научных исследований;

- в образовательных целях.

Концепция безопасности ООН. В одном из докладов Генерального секретаря ООН сформулированы понятия «безопасность» и «система безопасности», а также определены руководящие принципы деятельности организации в этой области [56]. Данные определения являются скорее предложениями, чем предписаниями, так как каждая страна обязана сформировать свой понятийный аппарат и организовать свою национальную систему безопасности. Следует отметить, что когда речь заходит о концепции безопасности, то она может применяться и к национальному, и к региональному контексту, где целью является коллективное преобразование, развитие, поддержка и управление международной системой безопасности [39] (Leshchenko, 2020). Следовательно, роль и актуальность ООН в поддержке международной безопасности необходимо понимать в конкретном контексте и концептуальных рамках, которыми руководствуется ООН в целом к безопасности.

Система безопасности – это широкий термин, использующийся для описания структур, институтов и персонала, компетентного за управление, обеспечение и надзор за безопасностью в конкретной стране. Система безопасности включает оборону, правоохранительные органы, исправительные учреждения, разведывательные службы, ответственные за администрирование территориальными границами, таможню и чрезвычайные ситуации в гражданском секторе. Кроме того, в систему безопасности входят субъекты, которые играют роль в разработке и реализации системы безопасности и ее стратегических документов, например, министерства, законодательные органы и группы гражданского общества. Другие негосударственные субъекты, рассматривающиеся как часть системы, включают неформальные органы власти и частные службы безопасности.

«Элементы системы безопасности зависят от страны и могут включать учреждения, чьи функциональность и компетентность определяют эффективность функционирования системы безопасности» [38] (Leschenko, Bolonina, 2019). Общесистемные вмешательства, такие как разработка политики, стратегий и планов, содействие национальному диалогу по международной безопасности, развитие национального потенциала управления и надзора, разработка законодательства и комплексные обзоры, – демонстрируют качество управления системой безопасности. В этом отношении подход ООН направлен на совершенствование международной архитектуры безопасности.

«ООН считает, что создание эффективных и подотчетных институтов безопасности имеет важное значение для ее подхода к безопасности» [59] (Weiss Thomas, Daws Sam, 2008). С этой целью ООН руководствуется обязательством обеспечения инициатив в области безопасности на основе международного права и решения проблем уязвимости этих институтов, то есть обеспечения их устойчивости и жизнеспособности. Следовательно, «важно способствовать выработке странового видения и стратегий, направленных на развитие рациональных и подотчетных институтов национальной безопасности» [9] (Kazantsev, Kolpakova, Lev, Sokolov, 2021), с учетом принципа верховенства закона и способности противостоять политическим и социально-экономическим кризисам. ООН привержена и отстаивает, что «безопасность является многоуровневой и эти уровни взаимозависимы, как функционально, так и отражая взаимодействия между участниками – от человека к сообществу, государству, региону и в конечном итоге выходя на глобальный уровень» [42] (Lyons, 1994). В этом отношении концепция безопасности ООН определяется тем, в какой степени она согласует национальные и региональные аспекты безопасности и то, что их отдельные элементы являются критически важными «строительными блоками» для международной безопасности.

Национальные аспекты безопасности в контексте функций и руководящих принципов ООН. Поддерживая процессы разработки политики и стратегии национальной безопасности (осуществляется на основании национального решения, мандата Совета Безопасности и (или) резолюции Генеральной Ассамблеи и Устава ООН [21] (Fedorov, 2017)), ООН несет ответственность за продвижение норм и стандартов, основанных на международном праве, регулирующих систему международной безопасности. Для того чтобы быть успешной и устойчивой, ООН должна опираться на руководящие принципы, национальную ответственность и приверженность стран-участниц. Далее рассмотрим ключевые национальные аспекты безопасности в концептуальных рамках ООН.

1. Политика национальной безопасности

Политика национальной безопасности определяется «как формальное описание понимания страной ее руководящих принципов, ценностей, интересов, целей, стратегической среды, угроз, рисков и вызовов (табл. 2) с точки зрения обеспечения безопасности государства и его граждан» [7] (Dronov, Sharafanova, 2018). Это понимание основано на видении безопасности, определяемом посредством диалога со всеми заинтересованными сторонами на национальном уровне (и, возможно, с региональными и международными партнерами, если государство сочтет это целесообразным). В этом смысле политика национальной безопасности учитывает взгляды правительства и других государственных институтов, а также потребности и представления граждан страны.

Таблица 2

Потенциальные элементы политики национальной безопасности

в контексте функций и руководящих принципов ООН

На практике в некоторых странах отсутствует единый документ, определяющий политику национальной безопасности. При этом существует множество программных документов, таких как официальные документы по конкретным секторам экономики. Подобные документы могут послужить основой для разработки политики национальной безопасности, которую ООН может обязать поддерживать.

ООН продвигает определенные элементы эффективной политики национальной безопасности в ходе своей поддержки, признавая при этом суверенную прерогативу страны определять свое собственное решение в соответствии с ее международными обязательствами.

«ООН также предоставляет информацию (консультации) национальным органам о важности разработки политики национальной безопасности» [12] (Kiku, 2015) и ее претворения в стратегию безопасности и, как следствие, в дорожную карту действий для последующей ее реализации. При этом данные документы должны основываться на соответствующем внутреннем законодательстве и «быть финансово устойчивыми в свете реалий национального бюджета» [14] (Lev, 2021), а также более широких приоритетов развития.

2. Стратегия национальной безопасности

«Стратегия национальной безопасности определяется как формальное описание методов, которые должны использоваться государством и его гражданами для реализации видения и целей, изложенных в политике национальной безопасности» [6] (Drobot, Makarov, 2021) (табл. 3). Если такого документа не существует, стратегия национальной безопасности должна основываться на позициях политики национальной безопасности, изложенных в официальных документах других секторов экономики. ООН пропагандирует необходимость проведения широкого и инклюзивного диалога и процесса консультаций в рамках разработки стратегии национальной безопасности для обеспечения учета потребностей и проблем всех заинтересованных сторон.

Таблица 3

Потенциальные элементы стратегии национальной безопасности

в контексте функций и руководящих принципов ООН

Фактически стратегия национальной безопасности должна основываться на оценке потенциала и возможностей системы безопасности во взаимосвязи с другими системами и секторами экономики и логически согласовываться со стратегией национального развития.

3. Дорожная карта системы национальной безопасности

Политика и стратегия национальной безопасности должны иметь национальный план (дорожная карта) [1]. Например, дорожная карта развития системы безопасности, системы правосудия, дорожная карта готовности к чрезвычайным ситуациям и т.д. Они должны касаться сквозных вопросов и при этом быть реалистичными и устойчивыми с финансовой точки зрения [11] (Karavaeva, Ivanov, Lev, 2020). В дорожных картах должны быть указаны конкретные изменения (развитие, реформа, трансформация), требуемые в рамках архитектуры национальной безопасности в ответных мерах на потребности, угрозы, видение и цели национальной безопасности, сформулированные в политике и (или) стратегии национальной безопасности. Объективно, дорожные карты должны содержать четкие цели и индикаторы для того, чтобы стимулировать измерение воздействия и способствовать соответствующим коммуникациям, отражающим прогресс конкретных реформ.

4. Связь внутреннего законодательства с национальной безопасностью

Несмотря на то, что страны обеспечивают связь между внутренним законодательством и своей политикой и (или) стратегией национальной безопасности (включая, где это уместно, Конституцию страны и любые международные документы, которые страна могла ратифицировать или к которым присоединилась), ни одной модели для достижения этого не существует. Как правило, политика и (или) стратегия безопасности будут основываться (где это применимо) на Конституции государства [4] (Bukhvald, Valentik, 2021). Впоследствии разработка политики и (или) стратегии национальной безопасности, вероятно, приведет к изменениям существующей национальной правовой базы – как в отношении системы безопасности, так и в других сферах. Между тем и политика, и стратегия могут указывать на необходимость пересмотра правовой базы или на конкретные (например, необходимые/требуемые) поправки.

«Поддерживая разработку политики или стратегии национальной безопасности, ООН мотивирует национальные органы и заинтересованные стороны пересмотреть существующую Конституцию на предмет согласования национальному законодательству и международно-правовым соглашениям» [50] (Schwanzberg, 2016), а также рассмотреть потенциальные поправки, которые могут потребоваться во внутреннем законодательстве после принятия политики или стратегии национальной безопасности. Кроме того, заинтересованные стороны на национальном уровне должны самостоятельно уделять особое внимание последовательности политики, стратегии и законодательства в области национальной безопасности, чтобы гарантировать, что такой подход поддерживает национальные интересы и приоритеты и является реалистичным с точки зрения национального потенциала, необходимого для поддержки таких процессов.

5. Национальная связь с международными обязательствами и стандартами

Ратификация международных конвенций или присоединение к ним может предоставить возможность пересмотреть политику и (или) стратегию национальной безопасности и обеспечить их соответствие международным обязательствам государства. Кроме того, механизмы ООН (включая Универсальный периодический обзор и специальные процедуры [28, 29]) позволяют дать подробные и конкретные рекомендации государствам в этом направлении.

Тенденции, характерные для ООН. Рассмотрим тенденции, характерные для ООН в процессе разработки политики и стратегии национальной безопасности государств при поддержке организации.

1. Поддержка консультативного и (или) управленческого процесса

Одной из наиболее распространенных проблем может быть нежелание государства проводить консультации со всеми заинтересованными сторонами – позиция, которая может быть основана на недопонимании самого процесса. «В таких случаях ООН делает акцент на преимуществах инклюзивного консультативного процесса, подчеркивая при этом риски его отсутствия» [37] (Gowan Richard, 2021).

Консультативный процесс может повысить легитимность и доверие к государству. Повышенный уровень доверия населения, региона и международного сообщества может увеличить объем поддержки, получаемой как из внутренних, так и из международных источников, тем самым улучшая перспективы успешного развития.

Отсутствие консультаций с населением может означать упущенную возможность определить реальные проблемы и потенциальные решения, которые можно было бы предпринять с помощью политики и (или) стратегии национальной безопасности, что, в свою очередь, повысило бы возможность устойчивого развития.

Если с населением будут проводиться консультации, оно будет в большей степени осведомлено политикой и стратегией национальной безопасности и, следовательно, будет более склонно поддерживать (и участвовать) в последующей реализации политики, стратегии или плана (дорожной карты).

2. Культура секретности (конфиденциальности)

Культура секретности часто упоминается как ключевая проблема при разработке инклюзивной политики в области безопасности и часто является источником значительной напряженности между институциональными субъектами безопасности и гражданским населением. Следует отметить, что необходимость секретности может использоваться как предлог для избежания инклюзивных консультаций. Несмотря на то, что обычно считается законным принятием определенного уровня секретности в отношении конкретных, ограниченных категорий, это должно быть обосновано в каждом случае и не может быть предпринято для избежания ответственности или других целей. В данных обстоятельствах ООН считает необходимым обеспечение баланса между секретностью и прозрачностью, а также соответствующими международными обязательствами и нормами [49] (Roberts Adam, Kingsbury Benedict, 1993).

3. Финансовые ресурсы и бюджет ООН

Разработка политики и (или) стратегии национальной безопасности может потребовать значительных финансовых ресурсов. В апреле 2017 года Генеральный секретарь ООН и президент Группы Всемирного банка подписали «Рамки партнерства в кризисных ситуациях» [58]. Эта основа сформировала совместное обязательство по укреплению согласованности, вовлеченности и координации в целях предотвращения рисков и уязвимостей. В рамках партнерства с Группой Всемирного банка «ООН поддерживает национальные правительства в планировании, сборе средств, управлении бюджетом и определении адекватных и предсказуемых ресурсов по реформам в сфере безопасности» [15] (Lev, Leshchenko, 2021). В 2020 году ООН, Всемирный банк и Европейский союз разработали совместное руководство по проведению оценки финансовой помощи в восстановлении мировой экономики от Covid-19 (CRNA) [27].

Статья 17 (2) Устава ООН [52] устанавливает расходы организации, которые покрываются странами-членами в соответствии с распределением, установленным Генеральной Ассамблеей ООН. Соответственно, все 193 государства-члена ежегодно вносят взносы (обязательные и добровольные) в организацию.

Государства-члены обязаны вносить взносы как в совокупный (регулярный) бюджет ООН, так и в бюджет операций по поддержанию международного мира и безопасности. При этом, определяя процентную долю обоих бюджетов, учитывается валовой национальный доход (ВНД), численность населения и долговая нагрузка страны.

Добровольные взносы производятся на усмотрение каждого государства и некоторыми негосударственными организациями (например, Европейская комиссия в 2017 г. выделила 2,7 млрд долл. США [30]), большая часть из которых предназначена для использования в конкретных программах (основные из которых – «Миротворчество и безопасность», «Права человека», «Экономическое развитие и гуманитарная помощь» и др.). На рисунке 1 представлены десять крупнейших спонсоров государств – членов ООН на 2020 год, то есть страны, которые делают взносы в ООН на добровольной основе.

Рисунок 1. Десять крупнейших спонсоров государств – членов ООН

(млн долл. США)

Источник: составлено авторами по исследуемым материалам [35].

Рисунок 1 демонстрирует очевидное превосходство США над остальными странами, что способствует непосредственному влиянию США на принятие решений в организации.

На рисунке 2 представлены показатели совокупного бюджета ООН за последние три года.

Рисунок 2. Совокупный бюджет ООН (млн долл. США)

Источник: составлено авторами по исследуемым материалам [35].

Как видно из рисунка 2, за исследуемый период показатель «Регулярный бюджет» вырос на 1069 млн долл. США, то есть в 2,1 раза по сравнению с предыдущим годом, и на 2021 год составил 1401 млн долл. США; показатели «Фонд оборотных средств» и «Специальный счет» стабильно сохраняют свои значения – 150 и 207 млн долл. США соответственно. На показатели совокупного бюджета ООН оказывают непосредственное влияние следующие показатели (рис. 3).

Рисунок 3. Показатели, влияющие на совокупный бюджет ООН

(млн долл. США)

Источник: составлено авторами по исследуемым материалам [35].

Согласно рисунку 3, рост наблюдается по остатку предыдущего года – 2019 г. (529 млн долл. США), 2020 г. (711 млн долл. СЩА), 2021 г. (808 млн долл. США), то есть за три года неиспользованные средства бюджета ООН составили 279 млн долл. США. Полученные платежи имеют нестабильные значения, при этом значения неоплаченных платежей увеличиваются.

4. Человеческие ресурсы

«Ограниченный национальный кадровый потенциал может стать серьезной проблемой, в частности, с учетом необходимого опыта» [18] (Lokosov, Ryumina, Ulyanov, 2015). Тем не менее важно установить приоритетность выявления квалифицированных национальных специалистов и экспертов, которые составят ядро проектной команды, и заблаговременно поддерживать развитие их потенциала. В данном случае ООН инициирует назначение штатного национального эксперта для руководства процессом, а также передачу навыков от международного персонала национальному и наоборот [22] (Brubaker Rebecca, Huve Sophie, 2021).

5. Механизмы обзора и мониторинга

«Мониторинг реализации политики и (или) стратегии национальной безопасности может быть сложной политической и технической задачей» [20] (Silvestrov, Starovoytov, Larionov, 2020). ООН способствует формированию постоянных групп для наблюдения за тем, как и какие инструменты реализуются. В обязанности этих групп входит оценка показателей (индикаторов) текущих возможностей и угроз. Некоторые страны возлагают эту задачу на институционализированные органы. В целом «состав и работа контрольных органов должны соответствовать принципам инклюзивности, прозрачности, обсуждения и консенсуса» [57].

Стратегия поддержки ООН по укреплению международных обязательств государств-членов: оценка и подходы. Руководящие принципы ООН опираются исключительно на договоры и резолюции ООН [48] и их авторитетное толкование. И хотя в Руководящих принципах признается важность национальных и региональных обязательств, они не включены в нормативно-правовую практику для сохранения их глобального применения. В Руководящих принципах сформулировано, что оценки могут основываться на дополнительных национальных и региональных инструментах и ​​обязательствах. Тем не менее, сконцентрировав внимание на договорных обязательствах ООН и вытекающих из них практик, Руководящие принципы призваны разъяснять универсальные критерии для государств – участников договоров (соглашений) ООН.

Таким образом, оценка нормативно-правовой базы стоит на прочной правовой основе, избегая того, что национальные органы часто воспринимают как «международные стандарты» и (или) «двойные стандарты». «Использование юридически обоснованного термина «обязательство», вместо нечеткого понятия «стандарты» способствует усилению национальной ответственности, раскрывая ее связь с обязательствами по суверенным договорам» [31] (Fasciglione Marco, 2018).

Рассмотрим стратегические подходы, которые ООН применяет для укрепления своей поддержки в этой области.

1. Международно-правовые обязательства государств-членов

Ратификация международных конвенций или присоединение к ним может указывать на определенную политическую готовность действовать по вопросам, которые были подписаны. То есть такие конвенции служат отправной точкой для технических рекомендаций ООН по выполнению обязательств в области национального законодательства и политики.

2. Программы поддержки на уровне страны и интеграционного объединения для преодоления политических препятствий

Из-за преимущественно политического характера содействия ООН в области безопасности имплементация определенных программ на национальном уровне может оказаться сложной задачей. В таких случаях хорошей альтернативой для ООН выступает работа на уровне интеграционного объединения (Европейский союз, Евразийский экономический союз). Например, поддержка децентрализации интеграционных структур управления безопасностью или содействие целевому диалогу по обеспечению безопасности в конкретной стране; что может способствовать большему взаимопониманию и доверию между структурами безопасности и обществом. Положительные результаты на уровне интеграционного объединения могут быть использованы для содействия национальному диалогу по совершенствованию управления безопасностью и заложить основу национальных проектов.

3. Возможности, предоставляемые избирательными процессами

Избирательные процессы предполагают многочисленные инициативы в области управления системой безопасности. Это может включать обучение надзору за системой безопасности; совершенствование систем управления в правоохранительных органах; объединение средств массовой информации и гражданского общества для освещения вопросов по безопасности; механизмы внутреннего управления за счет внедрения новых технологий; содействие равному доступу к информации; и создание правового пространства для инклюзивного политического участия.

4. «Право вето» в Совете Безопасности ООН

Постоянные члены Совета Безопасности – это пять стран (Китай, Франция, США, Великобритания и Россия), которым Уставом ООН изначально (1945 г.) было предоставлено постоянное членство. Эти страны были союзниками во время Второй мировой войны и обладают ядерным потенциалом. Любой из пяти постоянных членов может наложить вето на резолюцию, чтобы предотвратить ее принятие Советом, независимо от уровня поддержки.

Помимо самого постоянного членства «право вето» является самым значительным различием Устава ООН между постоянными и непостоянными членами. Статья 27 (3) Устава ООН [23] устанавливает, что все решения Совета должны приниматься при согласии голосов постоянных членов. На практике постоянные члены используют право вето для защиты своих национальных интересов, отстаивая принципы своей внешней политики или продвижения вопросов, имеющих особое значение для государства. Список «вето» Совета Безопасности ООН за последние 10 лет представлен в таблице 4.

Таблица 4

Список «вето» Совета Безопасности ООН (2009–2020)

Как видно из таблицы 4, за исследуемый период применение права вето преобладает со стороны России и Китая, при этом большая часть из них приходится на конфликт в Сирии. Соединенные Штаты наиболее часто используют право вето в отношении резолюций, критикующих и осуждающих Израиль, касающихся продолжающегося израильско-палестинского конфликта.

Между тем право вето вызывает серьезные споры. Сторонники рассматривают его как средство обеспечения международной стабильности [46], сдерживание военного вмешательства [26], гарантию против господства США [40, 47] (Lev, Leshchenko, 2020; Prashad Vijay, 2020). Критики считают, что вето является наиболее недемократичным элементом ООН [33] (Francis Wilcox, 1945), а также основной причиной военных угроз и преступлений против человечества.

При осуществлении своей деятельности Совет разрабатывает и применяет соответствующие сложившимся ситуациям механизмы: традиционное миротворчество; специальные политические миссии (миссия ООН по поддержке в Ливии); многоплановое миротворчество; переходные администрации (временная администрация ООН в Косово); всеобъемлющие экономические санкции (Ирак (резолюция 661)); целевые санкции (запреты на поездки и замораживание активов); санкции в отношении товаров; эмбарго на поставки оружия; международные уголовные дела (в том числе международные уголовные трибуналы и обращения в Международный уголовный суд); превентивные меры (включая превентивное развертывание); многонациональные силы и санкционирование сил единой нации и др.

Однако Совет не является воплощением идеи коллективной безопасности в том, что считается классическим определением этого термина. Инис Клод определяет коллективную безопасность следующим образом: «международная система, в которой опасность агрессивной войны со стороны любого государства должна быть встречена общепризнанной решимостью практически всех других государств, оказывает давление дипломатического, экономического и военного характера – для предотвращения нападения на любое государство» [25] (Claude, 1962).

Если придерживаться приведенного выше определения, можно сделать только один вывод, что Совет не может рассматриваться как институт коллективной безопасности. И нельзя утверждать, что нападение на одно государство является нападением на все государства (мантра коллективной безопасности) и что такое нападение автоматически вызовет реакцию Совета. Лишь при менее строгих определениях Совет можно рассматривать как институт коллективной безопасности.

Совет Безопасности – это, прежде всего, политический орган, связанный с политическими процессами коллективного принятия решений. Относительный уровень политической воли и различные интересы государств-членов направляются в процесс политических переговоров, и в результате получается коллективное решение Совета (резолюция или заявление президента). Из чего следует, что каждое решение отражает совпадающие интересы членов, а также уровень и качество соглашения, которое может быть достигнуто между ними.

Заключение

Резюмируя исследование, следует отметить, что проблемы национальной безопасности суверенных стран – это глобальная проблема международной безопасности. Поэтому в интересах всех государств – чтобы ни одна угроза национальной безопасности не переросла в глобальную проблему.

«ООН призвана сыграть важную роль в обеспечении того, чтобы процессы, происходящие в системе международной безопасности, осуществлялись под национальным руководством и надлежащим образом координировались» [60] (Williams, Bellamy, 2013). То есть легитимность и эффективность концепции ООН к безопасности будет зависеть от того, в какой степени она основана на национальных подходах и разумном инклюзивном диалоге.

Между тем история показала, что государства – члены ООН все же договариваются о важных резолюциях, преодолевают свои разногласия и действуют в соответствии с нормативными рамками, разработанными ООН. Однако ООН подвергается критике за ее неспособность действовать там, где это необходимо, или за ее бессилие остановить действия, которые воспринимаются как угрозы миру и безопасности, но «она способна адаптироваться и заново действовать в соответствии с возникающими глобальными проблемами» [43] (MacKenzie, 2015).

ООН действительно представляет собой инклюзивную организацию, состоящую из государств-членов с их индивидуальными интересами. Их взаимодействие в институциональном контексте продолжает формировать развивающиеся национальные и региональные интересы, изменяющие глобальную политику. Между тем шансы на кардинальную реформу кажутся сомнительными, так как для внесения поправок в Устав ООН необходимы положительные голоса и внутренняя ратификация 2–3 постоянными членами СБ ООН, которые не захотят ограничить свое влияние.

И несмотря на то, что государства – члены ООН согласны с тем, что состав Совета Безопасности устарел, каждая из потенциальных инициатив по реформе неизбежно приводит к отчуждению отдельных претендентов. В начале 2021 года Президент Генеральной Ассамблеи ООН – Volkan Bozkir заявил, что реформирование Совета Безопасности должно быть важной целью: «Выполнение решений Совета и его легитимность можно было бы улучшить, если бы Совет был реформирован так, чтобы он стал более представительным, эффективным, действенным, подотчетным и прозрачным» [34].

У постоянных членов Совета Безопасности ООН (СБ ООН) по реформе организации сформировались неоднозначные позиции:

Россия: «реформа ООН должна обеспечить более широкое и более равное представительство всех стран и регионов, прежде всего развивающихся государств» [19], то есть Россия выступает за реформу, в том числе за расширение СБ ООН (с сохранением права вето постоянных членов без отстранения несогласных государств).

США поддерживают реформу ООН, чтобы адаптировать ее к современным реалиям. Официальные представители США неоднократно выражали поддержку включению Японии и Индии в число постоянных членов СБ ООН.

Согласно отчету Рабочей группы Института мира США по реформе ООН, США заинтересованы в следующих направленных реформы ООН: «проведение институциональной реформы; повышение эффективности противодействия терроризму и распространению оружия массового уничтожения; разработка стратегии ООН и специальных мер по противодействию геноциду, массовым убийствам и нарушениям прав человека; расширение поддержки в борьбе с бедностью в развивающихся странах и развитие миротворческого потенциала» [44] (Müller Joachim, 2016).

Великобритания является сторонником идеи адаптации ООН к новой реальности. Коллегиально с Францией выразили общую точку зрения по этому вопросу в совместной декларации. Обе страны выступают за более сбалансированное представительство стран мира в СБ ООН. Следует отметить, что Великобритания поддерживает предложение Франции об ограничении права вето в СБ ООН в случае необходимости принятия срочных мер по пресечению массовой преступности. «Великобритания предлагает расширить Совет за счет включения новых постоянных членов (Германии, Бразилии, Индии и Японии), а также за счет африканского представительства» [36].

«Китай поддерживает идею реформирования ООН и ее основных институтов, но воздерживается от действий, призывая против активизации деятельности, связанной с реформами искусственных временных рамок» [24], ссылаясь на необходимость максимально широкого консенсуса в отношении новых постоянных членов СБ ООН. Официально Пекин избегает конкретных предложений и проявляет склонность к эмоциональным размышлениям, что международный порядок должен соответствовать духу эпохи (многополярности и глобальной интеграции), что необходимо отстаивать интересы развивающихся стран, поскольку они составляют абсолютное большинство государств – членов ООН, и их представительство в СБ ООН должно поощряться. Следовательно, Пекин стремится минимизировать вероятность неблагоприятных сценариев, связанных с возможным допуском реальных претендентов (Японии, Германии и Индии). В этом случае Китай утратит свой уникальный статус единственной азиатской страны, представленной в СБ ООН в качестве его постоянного члена. Далее, возможные изменения в СБ ООН могут привести к «рассредоточению власти», поскольку статус некоторых стран в СБ ООН резко сократится (с учетом приема новых членов), что приведет к изменению позиций каждой страны на международном уровне.

Франция является стойким сторонником реформирования ООН, при этом из всех проектов «французские представители крайне противны идее слияния членов западноевропейских государств в единое представительство Европейского союза» [32]. Франция выступает за «разбавление» привилегий постоянного членства среди новых членов (Германия, Бразилия, Индия, Япония, одна арабская страна и одна африканская страна). В последнее время французские дипломаты проводят активные консультации по реформе ООН, стремясь заручиться поддержкой французского проекта, позиционируя себя как центр между США – Великобританией и Россией – Китаем. Данная позиция может позволить ей внести наибольший вклад в улучшение структуры ООН.

Таким образом, концепция безопасности ООН в процессе глобальной интеграции должна сопрягаться со следующими международными процессами:

1. Глобальный процесс интеграции является источником потребности коллективного разрешения зарождающихся перед человечеством новых угроз, связанных с безопасностью. Исходя из этого, требуется универсальная правовая и эффективная система взаимодействия государств в контексте обеспечения международной безопасности.

2. Опыт показывает, что альтернативы ООН как международному институту обеспечения безопасности в современных условиях нет. Однако организационную структуру ООН необходимо реформировать, чтобы она соответствовала существующим международным отношениям.

3. В процессе глобальной интеграции активизируется спрос на консенсус в отношении того, что подотчетность и верховенство закона необходимы для укрепления международной безопасности, доверия и легитимности как в краткосрочных, так и в долгосрочных сценариях мироустройства. Растет понимание того, что если все страны мира пользуются равным отношением в соответствии с международным правом, вероятность конфликта снижается, а среда для развития международной системы значительно улучшается.

4. «Динамика глобальной интеграции добавила новое качество классическим проблемам международной безопасности» [17] (Leshchenko, 2021). Но при этом рациональные решения проблем международной безопасности можно найти, если страны сформируют адекватную глобальную систему противодействия современным угрозам и вызовам, отвечая жизненно важным интересам каждого государства, тем самым обеспечивая международную стабильность и устойчивое развитие в долгосрочной перспективе.

5. Фактически нельзя ожидать, что ООН будет беспристрастной, аполитичной и демократичной, она будет делать все, функционировать надлежащим образом в каждом контексте, обеспечивать коллективную безопасность или добросовестно выполнять обязанности по защите. Однако это не означает, что эти ожидания не являются «хорошими» или «достойными», поскольку они основаны на идее СБ ООН, чрезвычайно прагматичного и избирательного органа, ограниченного, но мощного. И именно эти противоречия укрепляют организацию, и прежде чем критиковать, необходимо их оценить в соответствии с реализующимся историческим процессом.