Санкционная политика в отношении России на уровне международных организаций

Введение. В современном мире существует многосторонняя практика введения неформальных экономических санкций, применяемая суверенными странами, отдельные из которых не признают подобный вид ограничений, и считают, что только Совет Безопасности ООН (SC UN) уполномочен вводить санкции [10]. Тем не менее, в официальной санкционной практике складывается иная ситуация, поскольку неформальные ограничительные меры опираются на механизмы (инструменты) специализированных международных организаций (например, в рамках Всемирной торговой организации (WTO) применяются нетарифные барьеры в торговле товарами/услугами) [12; 17].

Санкции представляют собой актуальное явление в развитии международной системы. «Даже если они вводятся так же, как и несколько лет назад, в сегодняшней действительности присутствует ряд признаков, свидетельствующих о том, что они претерпели коренные трансформации» [4]. Существенные изменения касаются целевой аудитории, которая значительно расширилась, и стала более привилегированной по международным стандартам. Современные санкции воспринимаются как неотъемлемый процесс, развивающийся по специфическим законам, параллельно международным отношениям.

Введённые санкции против России в 2014 г. как «дисциплинарные», трансформировались в последующие годы в системные и сдерживающие [6]. При этом, в новой реальности следственными причинами санкций становятся увеличивающиеся риски «вторичных» санкций для Европейского Союза (ЕС), Китая и других стран. Многие транснациональные компании и системные банки в этих странах на постоянной основе сталкиваются с санкциями США, и вынуждены платить штрафы за сотрудничество с подсанкционными субъектами. В последние 10-20 лет увеличилось количество стран, применяющих санкции; так, помимо американского и европейского санкционного давления, санкции начали распространяться на Ближнем Востоке и в Азии. То есть, наблюдается активное применение санкций, хотя ранее они были исключительно внешнеполитическим инструментом, призванным обеспечить неотвратимость наказания, что могли сделать только международные организации.

Цель настоящего исследования заключается в определении сущности и форм санкционной политики в отношение России на уровне международных организаций.

Задачи исследования:

– проанализировать последствия санкционной политики в отношении России в контексте экономических показателей: чистый приток прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в страну; структура международных резервов; экспорт, импорт, состояние торгового баланса; ВВП;

– выявить параметры отношений между Россией и международными организациями в условиях санкций;

– определить тенденции, препятствующие снятию санкций с России.

Предмет исследования: санкционная политика в отношении России.

Объект исследования: организационно-институциональные отношения, возникающие в процессе санкционной политики против России на уровне международных организаций.

Основными методами исследования выступают: системный подход, базирующийся на применении методов институционального анализа, оценки эффективности мировых процессов, общенаучных методов обобщения, синтеза и сравнительного анализа.

Информационная база содержит российскую и зарубежную академическую, статистическую литературу по теме исследования.

Практическая значимость исследования: основные положения и выводы исследования могут быть использованы на практике при решении вопросов, связанных с характером и тенденциями экономического развития и дальнейшей разработки антикризисной программы России.

Последствия санкционной политики в отношение России в контексте экономических показателей. Внешнее (иностранное) финансирование России в основном осуществлялось из стран, которые сейчас ввели санкции. Учитывая динамику ПИИ (рис. 1), Россия не смогла найти новых источников финансирования, в связи с чем, сокращение чистого притока ПИИ было определено как потенциально, одно из самых разрушительных последствий санкционных мер на российскую экономику.

Рисунок 1. Чистый приток ПИИ в Россию, млрд. долл. США

Источник: составлено автором по материалам Платёжного баланса РФ [1].

График на рисунке 1 демонстрирует, что за анализируемый период 2002-2022 гг. сокращение «чистого притока ПИИ в Россию» произошло на -14,5 млрд. долл. США. Резкое снижение значения связано с началом проведения специальной военной операцией (СВО) на Украине. На VI квартал 2022 г. оно составило -15,6 млрд. долл. США с отрицательной тенденцией.

Рисунок 2. Международные резервы Российской Федерации, млрд. долл. США

Источник: составлено автором по материалам Банка России [2].

Международные резервы РФ (рис. 2) за исследуемый период 2020-2023 гг. (на I квартал) сократились на 11,6 млрд. долл. США. При этом, если за 2020-2022 гг. (на I квартал) наблюдалось увеличение значения (+36,9 млрд. долл. США), то за период 2022-2023 гг. (на I квартал) произошло его резкое падение на (-48,5 млрд. долл. США).

Важными функциями международных резервов является «обеспечение и подконтрольность органам денежно-кредитного регулирования страны в контексте потребностей финансирования дефицита платежного баланса, проведения интервенций на валютных рынках для оказания положительного воздействия на обменный курс национальной денежной единицы, а также формирования доверия к экономике и создание основы для внешних заимствований» [3; 9].

Ключевую роль в управлении международными резервами играет Банк международных расчетов (BIS), который является организацией с международным статусом, служащий Банком для Центральных банков по всему миру [27]. В марте 2022 г. BIS приостановил деятельность Банка России, что и привело к замораживанию большей части российских валютных резервов [15].

Рисунок 3. Экспорт, импорт, торговый баланс России, млрд. долл. США

Источник: составлено автором по материалам Платёжного баланса РФ [1].

Как видно из рисунка 3, значения показателей «импорт», «экспорт», «торговый баланс» за исследуемый период 2019-2022 гг. (на IV квартал) сократились на 182,3 млрд. долл. США, 266,8 млрд. долл. США, 84,6 млрд. долл. США соответственно. Большее снижение зафиксировано за период 2021-2022 гг. (на IV квартал) – «импорт» (на 231,6 млрд. долл. США), «экспорт» (на 236,7 млрд. долл. США), «торговый баланс» (на 89,4 млрд. долл. США).

Несмотря на многолетние попытки заменить импорт отечественной продукцией до СВО, Россия уже зависела от импорта высокотехнологичных товаров. Теперь, когда санкции ограничивают доступность технологий и финансирования, перспективы России по импортозамещению технологической продукции стали еще более ограниченными.

Рисунок 4. ВВП Российской Федерации, %

Источник: составлено автором по материалам Федеральной службы государственной статистики РФ и МВФ [22; 25].

На графике рисунка 4 видно, что «индексы физического объема ВВП РФ, в % к предыдущему году» сократились за анализируемый период 2019-2022 гг. (на IV квартал) на 4,3%.

«Оценка долгосрочного роста ВВП РФ по данным МВФ» за аналогичный период имеет стабильную негативную тенденцию на снижение: 2019 – 1,8%; 2020 – 1,7%; 2021 – 1,6%; 2022 – 0,75%.

Потенциальный рост России уже до СВО выглядел довольно сдержанным: по большинству оценок он составлял около 1,5% в год [13]. Долгосрочный рост России ограничивается неблагоприятными демографическими тенденциями, низким уровнем инвестиций и производительности. Демографическая структура теперь еще более омрачена жертвами, мобилизацией и эмиграцией, вызванной СВО. Инвестициям препятствует высокая неопределенность и ограниченный доступ к иностранному финансированию.

Прогнозы МВФ «Перспектив развития мировой экономики» дают грубую иллюстрацию снижения потенциала роста России, показывая масштабы влияния санкций на ее долгосрочный рост уже с 2014 г. после аннексии Россией Крымского полуострова. В «Перспективах развития мировой экономики» за 2014 г., потенциальный рост России оценивался в 3,5% в год, к октябрю 2022 г. он снизился до 0,7% [18].

Проанализировав значения показателей: «Чистый приток ПИИ в Россию», «Экспорт, импорт, торговый баланс России», «ВВП РФ», целесообразно рассмотреть по ним базовый сценарий прогноза социально-экономического развития РФ (табл. 1).

Таблица 1. Базовый сценарий прогноза социально-экономического развития РФ

Как видно из таблицы 1, прогнозные значения имеют положительную тенденцию, однако в условиях жесточайших санкционных ограничительных мер потребуются серьёзные ежегодные корректировки.

Россия и международные организации: параметры отношений в условиях санкций. «ООН как высший авторитет в архитектуре международных организаций обеспечивает правовую оценку санкциям, из чего следует, что легитимными являются только те санкции, которые государства-члены ООН вводят против других государств-членов ООН, при этом, они должны быть одобрены Советом Безопасности ООН» [14]. Подобного одобрения в отношение России не было. Тем не менее, с трибуны ООН представители отдельных государств призывают к ужесточению санкций, подрывая международное право и авторитет ООН. После окончания «холодной войны» и распада СССР, США стали активно пытаться превратить ООН в инструмент своей политики [26]. Между тем, современные (2014-2023 гг.) односторонние санкции, введенные США и их союзниками против России, ещё раз продемонстрировали стремление Вашингтона использовать ООН в качестве неформального инструмента санкционного давления на Москву.

Одной из наиболее очевидных проблем, мешающих международной реакции на российское вторжение в Украину, является тот факт, что Россия обладает правом вето в Совете Безопасности ООН. В соответствии с главой VII Устава ООН «главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности» находится в компетенции Совета Безопасности ООН, что включает в себя право предпринимать насильственные действия (военные или в форме экономических санкций) [28]. Только пять постоянных членов Совета Безопасности ООН – Россия, Китай, США, Великобритания и Франция имеют право вето на эти решения, следовательно, Россия смогла наложить вето на проект резолюции, осуждающий собственное вторжение в Украину.

В свой актив санкционных сражений с Россией, страны-санкционеры могут записать исключение нашего государства из ряда следующих организаций, в которых пребывание России принесло больше вреда, чем пользы.

В марте 2022 г. Всемирный экономический форум (ВЭФ) приостановил взаимоотношения с Россией, и отменил участие российских представителей в форуме в Давосе. За год между ВЭФ и Россией был подписан Меморандум (после приостановления взаимоотношений расторгнут) о создании Центра четвертой промышленной революции при Правительстве РФ на базе автономной некоммерческой организации «Цифровая экономика». Это сотрудничество, по мнению ряда российских экспертов, было бы опасным с точки зрения национальной безопасности России [8].

25 февраля 2022 г. была временно приостановлена деятельность России в Совете Европы и Парламентской ассамблеи Совета Европы. Позже Россия объявила, что добровольно покидает Парламентскую ассамблею Совета Европы; 15 марта 2022 г. Россия была официально исключена из Совета Европы.

Неоднозначные процессы происходят вокруг членства России в WTO. Сразу после 24 февраля 2022 г. прозвучали призывы исключить Россию из WTO, которую объединяет 164 суверенных государства. Для исключения России необходимо провести два тура голосования. В пользу такого решения нужно набрать две трети голосов в первом туре и три четверти во втором туре, что почти невозможно. Некоторые страны коллективного Запада как члены WTO, не дожидаясь решения об исключении, стали принимать меры явно санкционного характера. Речь идет о лишении России режима наибольшего благоприятствования в торговле. Канада была первой, кто сделал это. За ней последовала Япония. 15 марта 2022 г. WTO получила коллективное заявление от США, Великобритании, Евросоюза, Молдовы, Канады, Норвегии, Японии, Албании, Австралии, Исландии, Новой Зеландии, Северной Македонии и Черногории о намерении лишить Россию режима наибольшего благоприятствования в торговле, впоследствии, реализация которого спровоцировала гуманитарный кризис в глобальных масштабах, нарушив международные поставки продовольствия. Такими односторонними действиями, перечисленные страны, фактически поставили себя в положение грубых нарушителей правил WTO; они также наносят удар по WTO, который может оказаться фатальным для всей организации. Де-факто Россия уже стоит за дверями организации, у неё теперь развязаны руки, и она может определять свою внешнеторговую политику самостоятельно без WTO, исходя из своих национальных интересов. Необходимо лишь выполнить некоторые формальности, чтобы оформить де-юре выход из WTO.

Особого внимания заслуживают предложения наших партнеров о сохранении членства России в таких международных организациях как МВФ, Всемирный банк (ВБ) и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). Среди отдельных западных политиков прозвучали требования исключить России из этих учреждений, чему способствовал Киев, который обратился к Западу с просьбой поставить вопрос об исключении России из этих организаций [21]. На практике сделать это сложно или даже невозможно, поскольку предусмотренные процедуры принятия решений предполагают голосование всех членов организации, что практически нереально.

Невозможность исключения России из МВФ, признала министр финансов США на слушаниях в Конгрессе США, «она лишь поручила представителям США в МВФ и ВБ возражать против «предоставления финансовой помощи РФ и Беларуси со стороны соответствующего учреждения, кроме как для удовлетворения основных потребностей гражданского населения» [23]. При этом, Россия уже много лет не обращалась за кредитами ни в МВФ, ни во ВБ, то есть США не могут ставить вопрос об исключении или даже приостановке членства России в этих организациях. Страна может быть исключена только на основании нарушения экономических обязательств в соответствии с уставом МВФ, между тем, Россия выполняет все свои обязательства. Для справки, с 2000 г. Россия ни разу не обращалась в IMF за помощью, в 2005 г. погасила весь долг и долгое время была кредитором IMF. Если подвести итоги российского членства в IMF, WB и EBRD, то их можно отметить со знаком минус. Вывод о необходимости выхода из этих организаций более чем очевиден.

Противоречивая ситуация сложилась вокруг Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). Кампания по выходу России из этой организации была развернута в нашей стране еще до начала СВО. Так, в ноябре 2021 г. межрегиональная общественная организация «За права семьи» собрала подписи более 110 тысяч человек под петицией о выходе России из WHO. Копии документа были отправлены Президенту РФ, Государственной Думе РФ, Совету Федерации РФ, руководству органов исполнительной власти и отдельным политикам. В ходе борьбы с пандемией COVID-19 многим стало ясно, что ВОЗ является лишь прикрытием и инструментом наднациональной элиты для вмешательства во внутренние дела суверенных государств.

Все подобные исключения никоим образом не вредят России, а напротив обеспечивают ей избавление от тлетворного влияния идеологии «европейской демократии» и «экономического либерализма».

Возможна ли отмена санкций против России? Каждый конфликт рано или поздно заканчивается мирными переговорами. Это распространенное мнение, которое можно услышать от тех, кто на фоне сложившейся ситуации санкционных ограничений и противостояния с недружественными странами пытается найти рациональное решение в целях возвращения к адекватным международным взаимодействиям. Логика такого мнения проста, поскольку в какой-то момент стороны действительно прекратят «враждебный огонь» и сядут за стол переговоров. Окончание боевых действий приведет к постепенному снижению уровня санкционного давления на Россию, а национальные предприятия/бизнес-структуры смогут вернуться к работе с зарубежными партнерами.

Тем не менее, существует вероятность того, что санкции против России по большей части не будут сняты, даже в случае прекращения огня на Украине и мирного соглашения. Возврата к «дофевральской нормальности 2022 г.» не произойдёт. России придется сосредоточиться на создании вокруг себя нового экономического и политического пространства, в котором санкции недружественных стран останутся постоянной величиной, о чём свидетельствуют неоднозначные тенденции:

I. Сложность конфликта между Украиной и Россией. Он имеет все шансы быть продленным на долгое время. Возможны паузы в активных боевых действиях (стороны могут заключать временное перемирие). Однако такие перемирия вряд ли снимут политические противоречия, породившие конфликт. В настоящее время не существует параметров политического компромисса, который устраивал бы «заинтересованные» стороны. Даже если соглашение между Москвой и Киевом будет достигнуто, его устойчивость и осуществимость не гарантированы. Опыт «Минска-2» демонстрирует, что само по себе появление договоренностей не решает автоматически политических проблем, и не ведет к отмене или ослаблению санкций. Украинская проблема может «тлеть» и снова «разгораться» десятилетиями. «Отношения между Россией и Украиной рискуют войти в разряд затяжных конфликтов, подобных отношениям между Индией и Пакистаном или Северной и Южной Кореей» [19]. Сложность и длительность конфликта свидетельствуют о долгосрочных санкциях;

II. Устойчивый характер противоречий между Россией и Западом. Конфликт в Украине является частью более широкой палитры евроатлантической безопасности. «В Европе сформировалась неустойчивая система асимметричной биполярности, в которой безопасность России и НАТО [1] вряд ли может быть неделимой» [11]. Сдерживание России – лучшая стратегия для Запада; Украина обречена оставаться одной из зон сдерживания. Для России оптимальной остается стратегия асимметричного балансирования западного превосходства [7]. Не исключено, что частью такой стратегии станет курс на радикальный территориальный передел Украины, отрывая от неё восточную и южную части. Но сам по себе такой передел не снимет проблемы западных санкций;

III. Институциональные особенности санкционной политики стран-санкционеров. «Опыт показывает, что санкции относительно легко ввести, но очень сложно отменить» [20]. Даже если санкции не закреплены законодательно, для их отмены/смягчения все равно нужен политический капитал, который не каждый политик готов тратить. В США такие шаги вызовут критику или даже противодействие в Конгрессе, а в ЕС – разногласия между государствами-членами. Очевидно, что отдельные ограничения снимаются или смягчаются в интересах самих стран-инициаторов. Однако сами правовые механизмы санкций остаются, и могут быть использованы в любой момент;

IV. Быстрая обратимость санкций. Часто их отмена сопровождается политическими требованиями, реализация которых представляет собой сложный процесс. Выполнение требований инициаторов требует существенных изменений, а для возврата санкций потребуется только политическое решение. Быстрая обратимость порождает недоверие среди целевых стран. Им выгоднее продолжать жить под санкциями, чем идти на уступки и рисковать новыми санкциями. «Исторический опыт показывает, что инициаторам санкций свойственно максимально ограничивать оппонента» [5]. Вслед за уступками следуют новые, более радикальные политические требования и угроза новых санкций. В результате это приводит к неэффективности санкций с точки зрения влияния на политический курс страны-мишени. Но сомнительная эффективность не отменяет того факта, что санкции будут продолжать применяться;

V. Способность адаптироваться. Вне всякого сомнения, Россия понесет огромный ущерб от введенных ограничительных мер. Однако вероятность его адаптации к санкционному режиму остается высокой. У России есть шанс, во-первых, частично восполнить дефицит поставок из-за рубежа за счет собственной промышленности, хотя для этого потребуется концентрация ресурсов. Во-вторых, у неё есть доступ к незападным рынкам, а также к альтернативным источникам товаров, услуг и технологий. Ключевыми условиями решения этой проблемы станет создание надежных каналов финансовых транзакций, не связанных с долларом США, евро или западными финансовыми институтами. Такая задача выполнима и технически, и политически, хотя и потребует времени и политической воли. Следовательно, способность к адаптации снизит мотивацию требований стран-инициаторов.

Заключение

Существует множество свидетельств того, что СВО и санкции повлияли на экономические показатели российской экономики. Наиболее серьезные последствия, «по-прежнему в значительной степени ограничиваются отдельными секторами, на которые конкретно направлены санкции» [24]. Переходные периоды и другие меры смягчают вред санкций для стран (в отношении которых введены санкции), и мировых рынков, но в то же время ослабляют их влияние на российскую экономику.

Международная система и структура ее безопасности, сформированные в 1945 г., находятся в глубоком кризисе. Создание ООН в то время стремилось уравновесить интересы великих держав, путем образования Совета Безопасности с постоянным составом пяти ведущих держав, с суверенитетом всего сообщества наций, существовавшего в тот исторический период. Устав ООН заложил основы международной системы, отвергающей логику войны, и стремящейся обеспечить механизм мирного разрешения конфликтов.

Несмотря на «холодную войну», ООН оставалась центром многосторонней дипломатии, после чего ожидалось усиление судебных функций международной системы, поскольку предполагалось, что без сильных идеологических разногласий более раннего периода, будет установлен мирный интегрированный порядок. Эти ожидания не оправдались, и вместо этого к началу Второй «холодной» войны, начавшейся в 2014 г. напряженность в многосторонней дипломатии, была, пожалуй, даже более острой, чем в предыдущем конфликте. Российское вторжение в Украину в феврале 2022 г. стало кульминацией длительного периода деградации ведения глобальной политики и обеспечения международной безопасности.

Перечисленные тенденции, препятствующие снятию санкций с России связаны с тем, что недружественные страны ввели жесточайшие ограничительные меры. Между тем, восходящая волна санкционной эскалации еще себя не исчерпала, а достижение потолка применяемых мер вряд ли означает отмену уже введённых. Однако санкции также не означают «крах» российской экономики. Россия оказалась в новых условиях, которые потребуют адаптации и поиска новых возможностей для её развития и роста.

[1] NATO (НАТО) – организация Североатлантического договора, военно-политический блок, объединяющий большинство стран Европы, США и Канаду.