Современная налоговая система России: основные принципы, реформы и роль в обеспечении экономической безопасности страны

Андронова О.А.1, Изряднова О.И.2, Казакова М.В.2
1 Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)
2 Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС) Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара (Институт Гайдара)

Статья в журнале

Экономические отношения
Том 10, Номер 4 (Октябрь-декабрь 2020)

Цитировать:
Андронова О.А., Изряднова О.И., Казакова М.В. Современная налоговая система России: основные принципы, реформы и роль в обеспечении экономической безопасности страны // Экономические отношения. – 2020. – Том 10. – № 4. – doi: 10.18334/eo.10.4.110920.

Аннотация:
В настоящее время разрушительные последствия пандемии коронавируса нового типа COVID-19 и связанных с ней жестких ограничительных мер ставят перед налоговой системой России серьезные вызовы, включающие необходимость поддержки населения и бизнеса, а также возобновление экономического роста в постпандемический период. В данной статье, в первую очередь, описывается роль налоговой системы в функционировании экономики. Далее анализируются основные принципы современной налоговой системы России. Затем прослеживается история создания и реформирования российской системы налогообложения с 1992 г. по настоящее время. После этого описывается динамика поступлений основных налогов в бюджетную систему России за последние 7 лет. По итогам анализа формулируются следующие выводы. Реформирование срочно принятой в России в начале 1990-х гг. налоговой системы осуществлялось динамично. За все время реформ были значительно снижены налоговые ставки, упрощена система обложения, усилилась нейтральность налоговой системы. На настоящий момент Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает трехуровневую систему налогообложения, которая включает федеральные, региональные и местные налоги. Кроме того, законодательство определяет специальные налоговые режимы. Таким образом, действующая на настоящий момент в России налоговая система представляется эффективной и соответствующей современному этапу развития страны, а также является одним из ключевых факторов обеспечения устойчивости экономической безопасности страны

Ключевые слова: российская экономика, экономический рост, налоговые доходы, налоговая система, реформы налогообложения, экономическая безопасность

JEL-классификация: H21, H22, H39, O49



Введение

В настоящее время разрушительные последствия пандемии коронавируса нового типа COVID-19 и связанных с ней жестких ограничительных мер ставят перед налоговой системой России серьезные вызовы, включающие необходимость поддержки населения и бизнеса, а также возобновление экономического роста в постпандемический период [1]. Вышесказанное обуславливает высокую практическую значимость и своевременность анализа действующей в России системы налогов и сборов, а также ретроспективного исследования процесса ее становления и реформирования.

Налоги – это обязательная основа финансовой структуры страны, которая взимается прямо или косвенно с физических и юридических лиц за услуги, предоставляемые правительством или его ведомствами. Основная часть доходов бюджета поступает от налогов, и важной целью налоговой системы является финансирование государственных расходов. Налоговая система также играет очень важную роль в достижении других целей, таких как справедливость, социальное и экономическое развитие экономики. Хорошо структурированная, квалифицированная и успешная налоговая система является важной предпосылкой экономического роста [1] (Drobot, Kukina, Makarov, 2019). Страны со сформированной и устойчивой системой налогообложения растут быстрее по сравнению с теми странами, которые не имеют такой отличительной черты. Система налогообложения играет очень важную роль для удовлетворения потребностей в области развития и для ускорения экономического роста. Налоговая система особенно влияет на сферу производства и ускорение экономического роста.

По результатам оценки зависимости между налогами и экономическим ростом в зарубежных странах оказывается, что налоговая нагрузка, измеряемая как соотношение совокупных налоговых доходов и ВВП, оказывает отрицательное воздействие на темпы экономического роста. Однако различные налоги по-разному влияют на рост экономики. Так, расчеты показывают, что налоги на доходы физических и юридических лиц замедляют рост, а налоги на потребление (например, НДС и акцизы) и на имущество – приводят к ускорению экономического роста [2–12] (Lee, Gordon, 2005; Tosun, Abizadeh, 2005; Pjesky, 2006; Bania, Gray, Stone, 2007; Reed, 2008; Romer, Romer, 2010; Barro, Redlick, 2011; Ferede, Dahlby, 2012; Ferede, Dahlby, 2019; Mertens, Ravn, 2013; Gale, Krupkin, Rueben, 2015). При этом, как отмечают некоторые авторы, полученные результаты довольно чувствительны по отношению к рассматриваемой выборке (в частности, в странах с высокими и низкими доходами влияние налогов на рост разное), выбранной методологии эконометрического оценивания и к периоду влияния налогов на рост ВВП (так, в краткосрочном периоде повышение косвенных налогов может благоприятствовать росту экономики, тогда как в долгосрочном периоде такого эффекта не наблюдается) [13, 14] (Gemmell, Kneller, Sanz, 2011; Mendoza Enrique, Milesi-Ferretti, Asea, 1997).

Цель настоящей работы – анализ действующей в России системы налогообложения, а также истории ее реформирования с 1992 г. для выявления основных принципов и трендов в российской налоговой политике.

Гипотеза исследования состоит в том, что анализ международного опыта налогообложения позволяет адаптировать налоговое законодательство под российские реалии и выстроить эффективную налоговую систему, которая соответствует современному этапу развития страны и гарантирует стабильность экономической безопасности России.

В работе использованы методы сравнительного анализа статистических и аналитических материалов по российской налоговой политике, представленных Федеральным казначейством, Росстатом и др.; кроме того, изучалась академическая литература, посвященная тематике настоящей статьи.

1. Значение эффективной налоговой системы для успешного развития экономики страны

Значимый вклад в разработку налоговых реформ во многих странах с переходной экономикой и развивающихся странах внес Международный валютный фонд (МВФ). В работах МВФ (см., в частности, [15]) сформирован ряд характеристик, присущих эффективной налоговой структуре:

- сильная зависимость от широко распространенных налогов с продаж, таких как НДС, предпочтительно с единой ставкой и минимальными вычетами, а также акцизов, взимаемых с нефтепродуктов, алкоголя, табака и некоторых предметов, которые считаются предметами роскоши;

- не полагаться на экспортные пошлины, которые препятствуют международной конкуренции, или на небольшие налоги, которые неэффективны;

- налогообложение импорта на как можно более низких уровнях с ограниченным разбросом ставок для минимизации эффективных налоговых ставок;

- простая с точки зрения администрирования форма подоходного налога с физических лиц с ограниченными вычетами, умеренной максимальной предельной ставкой, достаточно большим лимитом освобождения, чтобы исключать лиц с низким уровнем доходов и высокой зависимостью от налоговых удержаний;

- налог на прибыль корпораций взимается по единой ставке, которая варьируется от умеренной до низкой и выровнена с максимальной ставкой подоходного налога с физических лиц; при этом амортизация и другие отчисления единообразны по секторам или схемам стимулирования, ориентированным на конкретные виды деятельности.

Эффективность налоговых систем, в соответствии с [15], зависит не только от структуры налоговой системы, но и от налогового администрирования. При условии разработки правительствами грамотной налоговой политики налоговое администрирование играет основную роль, обеспечивая реализацию этой политики для достижения поставленных экономических целей [16] (Shmakova, 2017).

Налоговая система должна также учитывать вопросы прозрачности и управления. Налоговые законы, нормативные акты и другие документы, включая пояснительные материалы, должны быть доступны для широкой публики и регулярно обновляться. Изменения в налоговом законодательстве должны быть обнародованы в достаточной степени для того, чтобы налогоплательщики понимали, как эти изменения могут повлиять на их благосостояние. Также должны существовать механизмы реагирования, позволяющие отвечать на запросы налогоплательщиков. Обсуждение налоговых обязательств между чиновниками и налогоплательщиками не должно быть взято за правило как из-за непрозрачности такой практики, так и из-за потенциальной коррупции [17] (Lomsadze, 2019).

К системообразующим факторам формирования и функционирования налоговых систем в государстве относятся:

- законодательная база для строительства налоговой системы;

- налоговая политика государства;

- система налоговых органов;

- механизм установления и ввода в действие налогов и сборов;

- определение видов налогов;

- порядок распределения налогов по уровням бюджетной системы;

- определение форм и методов налогового контроля.

2. Текущее состояние и основные принципы системы налогообложения в России

Система налогообложения Российской Федерации базируется на следующих принципах (Налоговый кодекс Российской Федерации, часть 1, статья 3, далее – НК [18]):

- принцип всеобщности налогообложения и принцип равенства прав налогоплательщиков, которые подразумевают обязательство каждого лица уплачивать установленные законом налоги и сборы;

- принцип недискриминации налогообложения в отношении форм экономической деятельности означает, что налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев;

- принцип недопустимости препятствования реализации гражданами своих конституционных прав – недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав;

- принцип единства экономического пространства – не допускается установление налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивающих или создающих препятствия для не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций;

- принцип определенности правил налогообложения – при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения: субъект налога, объект налога, источник налога, единица обложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, налоговые льготы; акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен уплачивать; ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК признаками налогов или сборов, не предусмотренных НК либо установленных в ином порядке, чем это определено НК;

- принцип истолкования всех неясностей в налоговом законодательстве в пользу налогоплательщика подразумевает, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу плательщика налога или сбора.

Налоговая система – это совокупность налогов и сборов, установленных государством. В Российской Федерации налоговая система регулируется НК и федеральными законами, соответствующими НК. В налоговую систему Российской Федерации включаются налоги (в т.ч. акцизы) и сборы (в т.ч. государственные пошлины). НК (часть 1, статья 8, пункты 1 и 2) определяет налог как «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований».

В свою очередь, сбор – это «обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности» [18].

Таможенные пошлины в Российской Федерации относятся к таможенному регулированию и в налоговую систему не включаются.

Распределение налоговых поступлений по уровням бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации [19] отражено в таблице 1.

Таблица 1

Распределение налоговых поступлений по разным уровням бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации

Вид налога
Федеральный бюджет
Региональный бюджет
Муниципальные бюджеты
Налог на прибыль (20%)
2% (из 20%)
18% (из 20%)
Не менее 10% от регионального
НДС
100%
0%
0%
Акцизы
50%
50%
0%
НДФЛ
30%
70%
Не менее 10% от регионального
Единый налог при УСН
10%
90%
Не менее 10% от регионального
ЕНВД
0%
0%
100%
Транспортный налог
0%
100%
0%
Сельхозналог
70%
30%
Не менее 10% от регионального
Земельный налог
0%
0%
100%
Налог на имущество физических лиц
0%
0%
100%
Источник: [19].

Контролем и надзором за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет средств от налогов и сборов занимается Федеральная налоговая служба Российской Федерации (ФНС России).

Как и любая социально-экономическая система, налоговая система постоянно трансформируется. Скорость изменений в современных экономических системах значительно возросла, поэтому изменения в налоговых системах должны адекватно отражать текущие тенденции в экономике.

3. Создание и основные этапы реформирования российской налоговой системы

История становления современной налоговой системы берет свое начало еще с советского периода, когда к 1992 г. в срочном порядке была создана налоговая система, в которой все возможные виды налогов, сборов и других обязательных платежей регистрировались одновременно. Как отмечает [20] (Sinelnikov-Murylev, 1991), описывающий в своей работе проблемы, связанные с перестройкой управления народно-хозяйственным развитием, нормализацией финансово-денежных отношений, в частности созданием эффективной налоговой системы и ценообразования в рыночной экономике и в экономике переходного периода, при построении новой налоговой системы особое значение имело формирование единой налоговой системы, определяемой спецификой переходного периода от административной системы к рыночному хозяйству.

Однако даже на начальном этапе проведения рыночных реформ очевидным стал тот факт, что сохранение традиционного для Советского Союза уровня налоговых изъятий в 45–50% ВВП в России не представляется возможным. Данная проблема детально обсуждается в работе [21] (Sinelnikov, 2000). По мнению авторов, это было обусловлено политической нестабильностью исполнительной власти на федеральном уровне, которая ограничивала способность власти собирать налоги; наряду с этим наблюдался рост долгов федерального бюджета ввиду его хронической несбалансированности. Таким образом, оказалось, что новая налоговая система России обеспечивала налоговые сборы на уровне, не превышающем 30% ВВП.

После утверждения налоговой системы последовал первый этап налоговых реформ, который длился в течение 1993–1996 гг. Сконструированная система содержала налогообложение всех аспектов жизненного цикла: доходов, имущества и потребления, однако по сравнению с международным опытом, налогообложение прибыли и доходов производилось по значительно более низким ставкам, в то время как НДС исчислялся по высокой, не имеющей аналогов в мире ставке 28%. На фоне довольно высоких взносов в социальный фонд (до 39%) в течение нескольких лет уровень оплаты труда регулировался за счет налогообложения прибыли. Негативное влияние высокой ставки НДС ограничивало уровень потребления малообеспеченных слоев населения и дифференциации в распределении доходов.

После объявления Послания Президента Федеральному Собранию 6 марта 1997 г. начался новый, второй этап налоговой реформы, продлившийся с 1997 по 2000 г. Послание стимулировало процесс выбора ключевых направлений налоговых реформ. В 1998 г. Правительство Российской Федерации утвердило проект эволюционного совершенствования налоговой системы, предложенный Министерством финансов. Важным направлением реформирования было регулирование полномочий региональных и местных властей в части установления налогов и сборов и распределения налоговых доходов между разными уровнями бюджетов. Наиболее значимым результатом этого направления стал фиксированный список региональных и местных налогов, за пределы которого налоговая инициатива соответствующего уровня не могла выходить.

Помимо этого, результатом второго этапа налоговой реформы стало сокращение общего количества налогов и сборов с 46 в 1996 г. до 35 видов. Кроме того, были значительно скорректированы ставки налогов по основным бюджетообразующим налогам: ставка НДС изменилась с 28% в 1992 г. до 20% в 1999 г. Ставка корпоративного подоходного налога существенно снизилась с 45% в 1992 г. до 35% в 1996 г. и далее в 1999 г. упала до 24%. Изменения коснулись и НДФЛ. Изначально было введено прогрессивное налогообложение подоходного налога, когда максимальная ставка этого налога составляла 40% с 1992 г., а затем – 30% с 1996 г., но в итоге была заменена в 1999 г. на единую базовую ставку в размере 13% [22–24] (Melguy, Ermakova, Dedova, 2016; Shelepova, Ganina, 2019; Yablonskaya, 2018).

С 2001 г. начался новый, третий этап налоговой реформы, который ознаменовался кодификацией итогового перечня налогов и сборов, включавшего 17 налогов и 5 специальных налоговых режимов. Значительным успехом такого пересмотра можно считать отмену налогов на содержание жилья и объектов социально-культурного назначения. Ярким примером нерыночного налога был также налог с участников дорожного движения, взимаемый с доходов от продаж. Сумма налога включалась в цену продукции на каждом этапе производства по принципу налога с оборота. Отчисления на добычу полезных ископаемых и платежи за пользование недрами, а также акцизы на нефть и газовый конденсат были заменены НДПИ в 2002 г., что позволило исключить налоги с одинаковым объектом налогообложения и налоговой базой. НДС и налог с продаж, применяемые до 2004 г. и имеющие одинаковую налоговую базу, было решено заменить единым косвенным налогом – НДС, а с 2005 г. единая ставка налогообложения была снижена до 18% [25] (Stroiteleva, 2019).

В конце 2002 – начале 2003 г. в Правительстве Российской Федерации проходили дискуссии относительно совершенствования налогового законодательства. В итоге в конце апреля 2003 г. в Государственную Думу был внесен ряд законопроектов об изменении законодательства о налогах и сборах, направленных на достижение основных задач:

- снижение ставки НДС с 20 до 18% и внесение ряда изменений в главу 21 НК «Налог на добавленную стоимость»;

- дополнение НК новыми главами, касающимися налога на имущество организаций и налога на наследование и дарение;

- индексация ставок акцизов, увеличение размера имущественного вычета по НДФЛ, отмена контроля расходов физических лиц и др.

Как отмечают Синельников С. и др. [26] (Sinelnikov, Shkrebela, Kadochnikov, Lugovoy, 2000), к основным изменениям в налоговом законодательстве в 2002 г. относятся:

- введение муниципальной ставки по налогу на прибыль организаций со ставкой 5%;

- расширение налоговой базы ввиду отмены оборотных налогов;

- изменение налоговой базы после введения акцизов.

В последующие годы также имели место некоторые изменения, оказавшие влияние на поступления налога на прибыль организаций в бюджетную систему Российской Федерации, в том числе:

- рост налоговой ставки по доходам от дивидендов от российских организаций в 2005 г. с 6% до 9%;

- снижение базовой ставки ЕСН в 2005 г., изменение базы из-за роста налоговых ставок на НДПИ по нефти и газу, ставок экспортных пошлин на нефть;

- введение ускоренного списания амортизации в размере 10% c 2006 г.;

- изменение срока списания расходов на НИОКР с 2006 г.;

- начиная с 2006 г. – увеличение до 50% суммы убытков, переносимых на будущее, а также отмена ограничений на сумму переносимых убытков с 2007 г.

В 2009 г. вступил в силу целый ряд важных изменений в налоговом законодательстве:

- снижение ставки налога на прибыль с 24% до 20% (рост региональной ставки с 17,5% до 18% при снижении федеральной ставки с 6,5% до 2%),

- использование нелинейного метода начисления амортизации по амортизационной группе.

Отмена льгот стимулирует рост базы налога на прибыль, а результатом изменения порядка расчета амортизации является сокращение базы данного налога ввиду увеличения норм амортизации. Таким образом, отмена льгот и изменение порядка расчета амортизации частично компенсируют друг друга с точки зрения воздействия на налоговую базу.

Итак, на настоящий момент в результате проведенных реформ НК (часть 1, статьи 13–15 и пункт 2 статьи 18) установлена трехуровневая система налогообложения, включающая федеральные, региональные и местные налоги. Кроме того, НК определяет специальные налоговые режимы [18, 27] (Skrug, 2019).

Объем налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации за 2012–2019 гг. представлен в таблице 2.

Таблица 2

Налоговые доходы государственного бюджета РФ в 2012–2019 гг.

Налог
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
НДПИ, млрд руб.
2459,4
2575,8
2904,9
3226,8
2929,4
4130,4
6127,4
6106,4
Налог на прибыль организаций, млрд руб.
2355,7
2071,9
2375,3
2598,9
2770,3
3290,1
4100,2
4543,2
НДФЛ, млрд руб.
2261,5
2499,1
2702,7
2807,8
3018,5
3252,3
3654,2
3956,4
НДС, млрд руб.
1886,5
1868,5
2188,8
2448,5
2657,7
3070,2
3574,8
4257,9
Акцизы и государственная пошлина, млрд руб.
893
1063,46
1114,3
1152,7
1427,5
1657,9
1607,1
1427,5
Налоги на имущество, млрд руб.
785,5
900,73
957,5
1068,64
1117,13
1250,5
1397
1351,1
Доходы бюджета и ВВП:
Доходы федерального бюджета, всего, млрд руб.
12855,5
13019,9
14496,8
13659,2
13460,1
14720,3
19454,4
20188,8
Доходы консолидированного бюджета, всего, млрд руб.
23088,7
24442,7
26766,1
26922
28181,5
30640
37320,3
39497,6
ВВП, млрд руб.
68163,9
73133,9
79199,7
83232,6
86043,6
92037,2
103875,8
110046,1
Доходы федерального бюджета, % к ВВП
18,9
17,8
18,3
16,4
15,6
15,9
18,7
18,3
Доходы консолидированного бюджета, % к ВВП
33,9
33,4
33,8
32,3
32,8
33,3
35,9
35,9
Доля налоговых доходов в доходах федерального бюджета, %
НДПИ
19,1
19,8
20,0
23,6
21,8
28,1
31,5
30,2
Налог на прибыль организаций
18,3
15,9
16,4
19,0
20,6
22,4
21,1
22,5
НДФЛ
17,6
19,2
18,6
20,6
22,4
22,1
18,8
19,6
НДС
14,7
14,4
15,1
17,9
19,7
20,9
18,4
21,1
Акцизы и государственные пошлины
6,9
8,2
7,7
8,4
10,6
11,3
8,3
7,1
Налог на имущество
6,1
6,9
6,6
7,8
8,3
8,5
7,2
6,7
Доля налоговых доходов в доходах консолидированного бюджета, %
НДПИ
10,7
10,5
10,9
12,0
10,4
13,5
16,4
15,5
Налог на прибыль организаций
10,2
8,5
8,9
9,7
9,8
10,7
11,0
11,5
НДФЛ
9,8
10,2
10,1
10,4
10,7
10,6
9,8
10,0
НДС
8,2
7,6
8,2
9,1
9,4
10,0
9,6
10,8
Акцизы и государственные пошлины
3,9
4,4
4,2
4,3
5,1
5,4
4,3
3,6
Налог на имущество
3,4
3,7
3,6
4,0
4,0
4,1
3,7
3,4
Доля налоговых доходов в ВВП, %
НДПИ
3,6
3,5
3,7
3,9
3,4
4,5
5,9
5,5
Налог на прибыль организаций
3,5
2,8
3,0
3,1
3,2
3,6
3,9
4,1
НДФЛ
3,3
3,4
3,4
3,4
3,5
3,5
3,5
3,6
НДС
2,8
2,6
2,8
2,9
3,1
3,3
3,4
3,9
Акцизы и государственные пошлины
1,3
1,5
1,4
1,4
1,7
1,8
1,5
1,3
Налог на имущество
1,2
1,2
1,2
1,3
1,3
1,4
1,3
1,2
Источник: составлено авторами на основе данных Федерального казначейства.

Из таблицы 2 видно, что наибольшую долю в федеральном и консолидированном бюджете, а также в ВВП среди всех рассматриваемых налогов занимает НДПИ и на рассматриваемом периоде начиная с 2016 г. доля НДПИ неуклонно и резко растет. Доля налога на прибыль организаций также демонстрирует тренд на повышение с 2016 г. в ВВП и консолидированном бюджете. Доля налога на прибыль и НДС в федеральном бюджете росла с одинаковым темпом прироста с 2014 до 2017 г. Доля НДС в ВВП на протяжении периода с 2013 г. растет с постоянной скоростью. Доля налога на имущество в федеральном, консолидированном бюджете и в ВВП остается практически неизменной на всем рассматриваемом периоде, как и НДФЛ, однако доля НДФЛ начала снижаться с 2017 г.

По итогам 2019 г. видно, что доля НДПИ как в федеральном, консолидированном бюджете, так и в ВВП начала снижаться. Это обусловлено реформой налогообложения в нефтяной сфере и введением с 2019 г. НДД для того, чтобы со временем снизить долю НДПИ, заместив его НДД. Доля налога на прибыль организаций продолжает свой рост в рамках тренда в консолидированном бюджете и ВВП, а доля налога на доходы физических лиц осталась без изменения по сравнению с 2018 г. Реформирование налога на добавленную стоимость привело к росту доли налога в федеральном и консолидированном бюджете на 2,7 и 1,2 п.п. соответственно и к росту доли НДС в ВВП лишь на 0,5 п.п. Доля акцизов и государственных пошлин, а также доля налога на имущество в федеральном и консолидированном бюджете, а также в ВВП продолжают свой нисходящий тренд и по результатам 2019 г.

Говоря о реформах налоговой системы России, произошедших в течение последних нескольких лет, можно выделить следующие основные моменты. В 2017 г. изменилось соотношение между федеральным и региональным бюджетом в части уплаты налога на прибыль. Общая ставка остается на прежнем уровне (табл. 3).

Таблица 3

Изменения в распределении доходов от налога на прибыль организаций

Ставка налога на прибыль
С 01.01.2017 по 31.12.2020
До 01.01.2017
В федеральный бюджет
3%
2%
В бюджет субъекта РФ
17%
18%
Источник: [18, статья 284, пункт 1].

В 2018 г. был введен инвестиционный налоговый вычет – стоимость приобретения объектов основных средств, а также затрат на достройку, дооборудование, реконструкцию, модернизацию и техническое перевооружение основных средств. Этот вычет уменьшает не налоговую базу по налогу на прибыль, а сам исчисленный налог, который перечисляется в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. Основной целью нововведения является стимулирование организаций к обновлению основных средств. Кроме того, в 2018 г. начался эксперимент по взиманию курортных сборов в ряде российских регионов, в том числе в Алтайском, Ставропольском, Краснодарском крае, а также в Республике Крым. Эксперимент по взиманию курортного сбора продлится до конца 2022 г., хотя в условиях кризиса 2020 г. он частично был приостановлен.

Доходы государства от налогообложения нефтегазовой отрасли составляют существенную долю в бюджете и ВВП страны [28] (Valishvili, 2019). Начиная с 1995 г. проводится реформа налогообложения нефтяной отрасли, которая в разные периоды решала разные стратегические и тактические задачи для основной среднесрочной цели – снижение ставок экспортной пошлины на нефть, их постепенное выравнивание со ставками экспортной пошлины на темные и светлые нефтепродукты, а также увеличение ставок НДПИ. В 1995–1996 гг. были отменены экспортные пошлины, и их заместили повышением акцизов на нефть. В середине 1999 г. государство вернулось к взиманию экспортных пошлин теперь не только на нефть, но и на нефтепродукты. Затем, вплоть до 2011 г. движение экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты было разнонаправленным, при этом для некоторых нефтепродуктов ставки экспортной пошлины оказывались выше ставок пошлин на нефть. В 2013–2014 гг. начался этап реформ, называемый налоговым маневром.

Экспортные пошлины на нефтепродукты вводились в основном с целью загрузить перерабатывающие мощности и создать стимулы для экспорта не только нефти, сместив акцент на продукты переработки нефти. Предполагалось, что нефтепереработка создает добавленную стоимость, но на практике оказалось, что это выполняется только в случае близости к рынкам сбыта и только для выпуска светлых нефтепродуктов. В России, однако, большинство нефтеперерабатывающих мощностей удалено от рынков сбыта, поэтому при значительном объеме экспорта нефтепродуктов стоимость не создается. По итогу 2000-х гг. разница в экспортных пошлинах на нефть и нефтепродукты привела к тому, что нефтепереработка субсидировалась за счет федерального бюджета вне зависимости от ее глубины. Таким образом, выросли объемы первичной переработки нефти по причине наименьших затрат для получения субсидий. В итоге глубина переработки не менялась, а экспорт нефтепродуктов существенно вырос.

В конце 2000-х гг. начали проводиться активные реформы системы экспортных пошлин и НДПИ на нефть по причине того, что характер влияния пошлин на добычу, переработку и потребителей в период роста цен на нефть стал очень значительным. С 2015 г. было принято решение уравнять ставки экспортной пошлины на нефть и темные нефтепродукты, новая система ставок называлась «60–66–90». В период 2014–2016 гг. ставки пошлины на нефть были снижены с целью перераспределения акцента на НДПИ.

Однако выяснилось, что к началу 2015 г. комплексную модернизацию отрасли с целью выравнивания пошлин на темные нефтепродукты и нефть завершить не удастся и рост пошлины на темные нефтепродукты привел бы к сокращению объемов переработки нефти, что повлекло бы за собой дефицит нефтепродуктов и рост цен.

В 2014 г. вступил в силу налоговый маневр, который предусматривал изменение ставки экспортной пошлины с 59% в 2014 г. до 30% в 2017 г.; при этом базовая ставка НДПИ на нефть увеличивалась с 493 руб. за тонну в 2014 г. до 919 руб. за тонну в 2017 г. Помимо этого государство снижало ставки акцизов на моторные топлива и повышало ставки пошлин на нефтепродукты. Таким образом, налоговый маневр увеличивал период для выравнивания ставок экспортной пошлины на нефть и темные нефтепродукты с 2015 до 2017 г. и приводил к снижению размера выпадающих доходов бюджета. Если говорить об итогах налогового маневра, то можно отметить, что даже с учетом изменения уровня цен на нефть и курсов иностранных валют к доллару его реализация не привела к негативным последствиям для секторов нефтедобычи и нефтепереработки и к дополнительным бюджетным потерям.

По мнению Минфина России [30], при высоких ценах на нефть эффективность налогового маневра в нефтяной отрасли снижается ввиду высоких выплат нефтяным компаниям по демпферу. Более того, при сохранении нефтяных цен на стабильном уровне выше 65 долл. США за барр. в течение всего периода 2019–2024 гг. эта эффективность может свестись практически к нулю.

Однако при низком уровне цен на нефть маневр является инструментом мощной поддержки бюджета на фоне резкого снижения остальных доходов. Так, при сохранении текущей конъюнктуры нефтяных цен (в диапазоне 30–40 долл. США за барр.) в ближайшие годы, благодаря налоговому маневру ежегодные дополнительные доходы бюджета составят 600–700 млрд руб. При сохранении такой ценовой конъюнктуры в течение пяти лет можно говорить о дополнительных доходах бюджета в размере 3 трлн руб., что позволяет финансировать расходные обязательства бюджета, в том числе социальные. При цене нефти в 40 долл. США за барр. в 2020 г. Минфин ожидает порядка 500 млрд руб. от налогового маневра в нефтяной отрасли. При цене 30 долл. США за барр. размер доходов вырастет до 700 млрд руб. Это в том числе предоставляет возможность выполнять расходные обязательства бюджета, включая социальные, не сокращая утвержденные ранее расходы.

Что касается НДД, то эффективность данного налога у Министерства вызывает сомнения. В частности, в результате введения НДД бюджет недополучил 213 млрд руб. в 2019 г., которые, например, могли быть использованы для компенсации списания налогов для МСП во II квартале. При этом прироста инвестиций топ-5 нефтяных российских компаний не наблюдается.

По расчетам Минфина, расширение НДД на всю отрасль приведет к недополучению бюджетом доходов в размере 2 трлн руб. – потере, которая в нынешних условиях эквивалентна последствиям снижения нефтяных цен до 25 долл. США за барр. Таким образом, в полной мере об эффективности НДД можно будет судить лишь спустя два года. В свою очередь, сейчас Министерством разрабатываются механизмы, позволяющие не только компенсировать выпадающие доходы в текущем периоде, но и избежать подобной ситуации в будущем. В частности, планируется пересмотр (в сторону повышения) понижающих коэффициентов по НДПИ по 1 и 2 категориям месторождений. В частности, пристальное внимание уделяется 2-му типу месторождений, на который приходится большая часть выпадающих доходов, тогда как по отдельным категориям месторождений эффективность НДД сомнений не вызывает [30].

В 2019 г. изменения по ставкам налогов коснулись и НДС, ставка по которому увеличилась с 18% до 20%.

Кроме того, в конце июля 2020 г. стало известно о принятом решении правительства об отмене с 1 января 2021 г. единого налога на вмененный доход. Данное решение мотивировано низкой эффективностью ЕНВД как источника налоговых доходов бюджета. По мнению властей, положение малых и микропредприятий, среди которых этот налоговый режим весьма популярен, в результате отмены ЕНВД ухудшиться не должно, поскольку существуют патентная и упрощенная система налогообложения, а также режим самозанятых. Вместе с тем, по оценкам различных экспертов, отмена ЕНВД, не компенсированная дополнительными льготами в рамках других налоговых режимов, может весьма негативно сказаться на секторе МСП, который несет большие потери на фоне пандемии COVID-19 [31] (Nesterov, 2009).

4. Роль налоговой системы в обеспечении экономической безопасности страны

Важнейшим компонентом национальной безопасности страны является ее экономическая безопасность. Концепция экономической безопасности включает в себя [32] (Vasilenok, Bykov, 2012):

‒ удовлетворение национально-государственных интересов и целей страны;

‒ поддержание развития страны и ее суверенитета;

‒ укрепление положения страны на международной арене и места в международной финансовой и банковской системах, а также усиление кооперации производства и мировой торговле;

‒ обеспечение защиты и развития государства.

Василенок В. и Быков В. [33] определяют экономическую безопасность как состояние экономики, при котором обеспечивается рост экономических показателей страны, контроль государства за движением и использованием национальных ресурсов, удовлетворение экономических потребностей и защита экономических интересов на национальном и международном уровнях.

Обеспечение стабильности экономической безопасности невозможно без устойчивой налоговой системы – основного рычага регулирования экономических и социальных процессов, которыми располагает государство. В связи с этим налоговая система, выступая одновременно и фактором финансовой безопасности, должна способствовать обеспечению такого развития экономики, при котором создавались бы необходимые финансовые условия для социально-экономической стабильности и развития государства и каждого региона, сохранения целостности и единства финансовой системы (включая денежную, бюджетную, кредитную, налоговую и валютную системы), успешного противостояния внутренним и внешним угрозам страны и ее регионам.

Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2017 г. № 208 была утверждена Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [34] (Sinelnikov-Murylev, Kadochnikov, Nazarov, Sokolov, Trunin, 2008). Среди прочего к основным вызовам и угрозам экономической безопасности данный Указ относит:

‒ уязвимость финансовой системы Российской Федерации по отношению к глобальным рискам (в том числе рискам, возникающим в результате влияния спекулятивного иностранного капитала), а также уязвимость информационной инфраструктуры финансово-банковской системы;

‒ несбалансированность национальной бюджетной системы;

‒ недостаточно эффективное государственное управление;

‒ усиление дифференциации населения по уровню доходов;

‒ неравномерность пространственного развития Российской Федерации, усиление дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню и темпам социально-экономического развития.

С целью решения указанных проблем в стратегии закреплены следующие задачи в сфере государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования, напрямую связанные с развитием национальной налоговой системы:

‒ совершенствование системы стратегического планирования, последовательное проведение государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности;

‒ оптимизация регулятивной и налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты с учетом потребности в обеспечении устойчивого развития экономики страны и модернизации ее производственно-технологической базы;

‒ совершенствование механизмов бюджетного планирования, осуществления контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, предотвращение картельных сговоров;

‒ повышение эффективности бюджетных расходов.

Заключение

Сегодня Налоговым кодексом Российской Федерации установлена трехуровневая система налогообложения, включающая федеральные, региональные и местные налоги. Кроме того, законодательство определяет специальные налоговые режимы.

История становления современной налоговой системы берет свое начало еще с советского периода, когда к 1992 г. в срочном порядке была создана налоговая система, в которой все возможные виды налогов, сборов и других обязательных платежей регистрировались одновременно.

Реформирование срочно принятой в России налоговой системы осуществлялось динамично. Так, первая часть Налогового кодекса Российской Федерации была принята уже в 1998 г. и вступила в силу с 1999 г. Ряд авторов (например, Синельников-Мурылев С. и др. [34] (Sinelnikov-Murylev, Kadochnikov, Nazarov, Sokolov, Trunin, 2008)) характеризуют российские налоговые реформы как довольно успешные: за весь период их проведения были значительно снижены налоговые ставки, упрощена система обложения, усилилась нейтральность налоговой системы. Таким образом, правительству удалось добиться роста поступлений в бюджет.

Анализ международной практики позволяет адаптировать налоговое законодательство под российские реалии, а тот факт, что налоговая реформа протекала дозированно, позволило снизить издержки налогоплательщиков по приспособлению к меняющемуся законодательству. Таким образом, действующая на настоящий момент в России налоговая система в целом представляется эффективной и соответствующей современному этапу развития страны, а также является одним из ключевых факторов обеспечения устойчивости экономической безопасности России.

Единственной нерешенной проблемой, которая сейчас активно обсуждается как в академическом и экспертном сообществе, так и на уровне власти, пока остается налоговое администрирование.

Что касается еще не реализованных и обсуждаемых инициатив в сфере налоговой политики, то, безусловно, следует отметить принятое в 2020 г. решение правительства о введении в 2021 г. новых налогов, в том числе налога на проценты по вкладам [35, 36]; а также предложение повысить ставку НДФЛ до 15% на доходы, превышающие потолок в 5 млн руб. [37]. Последняя, по мнению экспертов, фактически означает ликвидацию плоской шкалы подоходного налогообложения [38]. Как представляется, в условиях кризиса 2020 г. указанные нововведения только усугубят положение населения, пострадавшего от распространения коронавируса и, как следствие, станут препятствием на пути восстановления российской экономики в постпандемический период. В качестве пути решения данной проблемы эксперты предлагают [39] уделить повышенное внимание опыту зарубежных стран, которые сейчас принимают меры по снижению действующих налоговых ставок и приостанавливают введение новых инструментов налогообложения.

[1] При этом антикризисные меры российского правительства, принятые в отношении налоговой системы, в настоящей статье не обсуждаются и представляются направлением дальнейшего исследования.


Источники:

1. Дробот Е.В., Кукина Е.Е., Макаров И.Н. Налоговая политика и проектное финансирование как инструментарий государственной политики регионально-отраслевого развития страны // Экономические отношения. - 2019. - Том 9. - № 3. - с. 1807-1816. - doi: 10.18334/eo.9.3.40875.
2. Lee Y. and Gordon R. Tax Structure and Economic Growth // Journal of Public Economics. 2005. Vol. 89(5). P. 1027-1043.
3. Tosun M.S. and Abizadeh S. Economic Growth and Tax Components: An analysis of Tax changes in OECD // Applied Economics. 2005. Vol. 37. P. 2251-2263.
4. Pjesky R. J. What Do We Know about Taxes and State Economic Development? A Replication and Extension of Five Key Studies // The Journal of Economics. 2006. Vol. 32(1). P. 25-40.
5. Bania N., Gray J. and Stone J. Growth, Taxes and Government Expenditures: Growth Hills for U.S. States // National Tax Journal. 2007. Vol. 60. P. 193-204.
6. Reed R. The Robust Relationship between Taxes and U.S. State Income Growth // National Tax Journal. 2008. Vol. 61. P. 57-80.
7. Romer C. and Romer D. The Macroeconomic Effects of Tax Changes: Estimated Based on a New Measure of Fiscal Shocks // American Economic Review. 2010. Vol. 100(3). P. 763-801. DOI: 10.3386/w13264.
8. Barro R. and Redlick, C. Macroeconomic Effects from Government Purchases and Taxes // Quarterly Journal of Economics. 2011. Vol. 126. P. 51-102.
9. Ferede E. and Dahlby B. The Impact of Tax Cuts on Economic Growth: Evidence From the Canadian Provinces // National Tax Journal. National Tax Association. 2012. Vol. Vol. 65(3). P. 563-594, September.
10. Ferede E. and Dahlby B. The Effect of Corporate Income Tax on the Economic Growth Rates of the Canadian Provinces // SPP Technical Papers. The School of Public Policy, University of Calgary. 2019. Vol. 12(29). September.
11. Mertens K. and Ravn M. The Dynamic Effects of Personal and Corporate Income Tax Changes in the United States // American Economic Review. 2013. Vol. 103(4). P. 1212-1247.
12. Gale W., Krupkin A. and Rueben, K. The Relationship between Taxes and Growth: New Evidence // National Tax Journal. 2015. Vol. 68(4). P. 919-942.
13. Gemmell N., Kneller R. and Sanz I. The Timing and Persistence of Fiscal Policy Impacts on Growth: Evidence from OECD Countries // Economic Journal. 2011. Vol. 121. P. 33-58.
14. Mendoza Enrique G., Milesi-Ferretti G. M., and Asea P. On the Ineffectiveness of Tax Policy in Altering Long Run Growth: Harberger’s Superneutrality Conjecture // Journal of Public Economics. 1997. Vol. 66 (1). P. 99–126.
15. Stephanyan V. Reforming Tax Systems: Experience of the Baltics, Russia, and Other Countries of the Former Soviet Union // IMF Working Paper. 2003. 03/173. Washington: International Monetary Fund.
16. Шмакова А.В. Новые технологии налогового администрирования: системный анализ в налоговом контроле // Креативная экономика. - 2017. - Том 11. - № 8. - с. 899-908. - doi: 10.18334/ce.11.8.38221.
17. Ломсадзе Д.Г. Налоговая культура и оценка её влияния на масштабы теневой экономики в зарубежных исследованиях // Теневая экономика. - 2019. - Том 3. - № 3. - с. 175-190. - doi: 10.18334/tek.3.3.41009.
18. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 01.04.2020) // СПС «КонсультантПлюс».
19. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 25.05.2020) // СПС «КонсультантПлюс».
20. Синельников-Мурылев С.Г. Вопросы становления налоговой системы в процессе перехода к рыночной экономике // Формирование рыночной системы в СССР. (Проблемы централизованного управления и саморегуляции). – М.: НИЭИ, 1991.
21. Синельников С. Введение // Проблемы налоговой системы России: теория, опыт, реформа. // Серия «Научные труды» № 19Р. / Соавт.: А. Золотарева Е. Шкребела С. Баткибеков И. Трунин Е. Серова И. Храмова В. Масленкова Ю. Бобылев П. Кадочников О. Луговой. М.: ИЭПП, 2000.
22. Мельгуй А.Э., Ермакова Л.В., Дедова О.В. Особенности организации налогообложения населения в Российской Федерации // Экономика, предпринимательство и право. - 2016. - Том 6. - № 4. - с. 371-376. - doi: 10.18334/epp.6.4.36584.
23. Шелепова Н.В., Ганина Т.Н. Сравнительная характеристика налогообложения доходов физических лиц в Российской Федерации и Китайской Народной Республике // Экономические отношения. - 2019. - Том 9. - № 4. - с. 2501-2508. - doi: 10.18334/eo.9.4.41473.
24. Яблонская А.Е. Современные особенности налогообложения доходов по вкладам физических лиц в банках России // Экономика, предпринимательство и право. - 2018. - Том 8. - № 2. - с. 127-134. - doi: 10.18334/epp.8.2.39089.
25. Строителева В.А. Фискальное значение налога на добавленную стоимость в доходах бюджета России и особенности его администрирования // Креативная экономика. - 2019. - Том 13. - № 10. - с. 2095-2106. - doi: 10.18334/ce.13.10.41240.
26. Синельников С., Шкребела Е., Кадочников П., Луговой О. Моделирование динамики налоговых обязательств, оценка налогового потенциала территорий // Проблемы налоговой системы России: теория, опыт, реформа. Серия «Научные труды» № 19Р. / Соавт.: А. Золотарева Е. Шкребела С. Баткибеков И. Трунин Е. Серова И. Храмова В. Масленкова Ю. Бобылев П. Кадочников О. Луговой. М.: ИЭПП, 2000.
27. Скруг В.С. Регулирование процесса легализации налогообложения доходов самозанятых граждан в Российской Федерации на современном этапе // Экономика труда. - 2019. - Том 6. - № 1. - с. 535-552. - doi: 10.18334/et.6.1.40125.
28. Валишвили М.А. Перспективы бюджетно-налогового регулирования нефтегазового сектора Российской Федерации // Экономические отношения. - 2019. - Том 9. - № 2. - с. 945-960. - doi: 10.18334/eo.9.2.40706.
29. Сазанов А.В. Статс-секретарь – замминистра финансов Алексей Сазанов рассказал в интервью Reuter’s о мерах поддержки пострадавших отраслей экономики, налоговом маневре в нефтяной отрасли и результатах введения НДД [Электронный ресурс]. URL: https://www.minfin.ru/ru/press-center/?id_4=37085-stats-sekretar__zamministra_finansov_aleksei_sazanov_rasskazal_v_intervyu_reuters_o_merakh_podderzhki_postradavshikh_otraslei_ekonomiki_nalogovom_manevre_v_neftyanoi_otras (дата обращения 01.10.2020).
30. Маврина Л. Мишустин отменит любимый налог малых компаний [Электронный ресурс]. URL: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2020/07/24/835262-mishustin-otmenit (дата обращения 01.10.2020).
31. Нестеров Г. Налоговая безопасность в системе обеспечения экономической безопасности // Вестник академии экономической безопасности МВД России 2009, №7.
32. Василенок В., Быков В. О некоторых угрозах экономической безопасности России. Электронный научный журнал. Серия: экономика и экологический менеджмент. 2012. Выпуск №1 март.
33. Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2017 N 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // СПС «КонсультантПлюс».
34. Синельников-Мурылев С., Кадочников П., Назаров В., Соколов И., Трунин И. Основное содержание и последствия налоговой реформы // Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. Экономический рост 2000–2007. – М.: Дело, 2008.
35. Налоговая политика и практика: как будет рассчитываться налог на проценты по вкладам [Электронный ресурс]. URL: https://www.nalog.ru/rn77/news/activities_fts/10007632/ (дата обращения 01.10.2020).
36. Налог на проценты по вкладам: как он будет рассчитываться? [Электронный ресурс]. URL: https://tass.ru/ekonomika/8122739 (дата обращения 01.10.2020).
37. Гирш А. Путин предложил поднять ставку НДФЛ до 15% для россиян с высоким доходом [Электронный ресурс]. URL: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2020/06/23/833230-putin-podnyat-stavku-ndfl (дата обращения 01.10.2020).
38. Агеева О. и др. Путин объявил о новой ставке НДФЛ и повторных выплатах на детей. Каковы последствия пяти социальных и налоговых инициатив президента [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/economics/24/06/2020/5ef226b29a794766cc4d2343 (дата обращения 01.10.2020).
39. Корниенко Н. В период пандемии западные страны снижают ставки на действующие налоги [Электронный ресурс]. URL: https://www.iep.ru/ru/novosti/natalya-kornienko-v-period-pandemii-zapadnye-strany-snizhayut-stavki-na-deystvuyushchie-nalogi.html (дата обращения 01.10.2020)

Страница обновлена: 08.10.2020 в 14:16:43