Долевая форма собственности на землю как новая форма спецификации права собственности в условиях недопроизводства продовольствия в России

Введение

В условиях нарастающей угрозы гибели от голода шестой части человечества перед мировым сообществом настоятельно встает вопрос о пересмотре структуры и повышении эффективности использования планетарных природных ресурсов и в первую очередь в отказе от сокращения в использовании земельных ресурсов, предназначенных для производства продовольствия и сокращающихся по площади в угоду стихийному расширению территорий для добывающих отраслей, строительства гидротехнических сооружений и транспортной инфраструктуры. Проведенные исследования последних лет не дали, к сожалению, утешительных результатов относительно перспективы сохранения земельных ресурсов, использованных в аграрной сфере (таблица 1).

Таблица 1 – Земельные ресурсы в России и мире

В России, стране, располагающей огромными природными и человеческими ресурсами, явный голод уже давно исчез как социальное явление, однако состояние сельского хозяйство еще не отвечает современным требованиям продовольственного обеспечения населения по рациональным нормам, не способствующим обеспечению здоровья и уровня дожития человека.

В последние годы на всех уровнях обсуждения проблем развития земледелия остро стал звучать вопрос о необходимости приостановить сокращение выпуска сельхозпродукции (которое сократилось за 90-е годы на 40 %), а также пищевой и перерабатывающей промышленности (выпуск которых сократился на 60 %). Падение производства произошло на основе резкого (17-ти кратного) сокращения капитальных вложений в АПК. К настоящему времени из оборота выведено около 45 млн га земли. Можно констатировать, что в конце 90-х годов в аграрной сфере был осуществлен переход к суженому типу воспроизводства, в том числе и экономического плодородия почвы, так как проводимые преобразования земельных отношений при переходе к частной собственности на землю и другие средства производства не привели к улучшению использования земли и снижению неблагоприятных антропогенных воздействий на почвенный покров.

При разделе земли на доли и передачи в собственность физическим и юридическим лицам эти фонды оказались в бесхозном состоянии. Потери от этого проявились в том, что до 90-х годов на этих землях, составлявших 11 % от общей земельной площади пашни, производили 30 % продукции растениеводства, а в настоящее время эти земли составляют лишь 7,5 % пашни, и на них производится только 15 % растениеводческой продукции. Предстоит возродить этот вид улучшений почвы в соответствии с законом РФ «О мелиорации» и освоить выделяемые из государственного бюджета на мелиоративную деятельность порядка 250 млрд рублей, но к настоящему времени было освоено только 14 % [6, С. 87–88].

1. Развитие новых форм собственности на землю в период реформ в РФ

Переход к более эффективным формам хозяйствования в процессе трансформации аграрной сферы по замыслу реформаторов должна была резко активизировать роль социальных факторов в развитии общественного производства.

Главная ставка была сделана на проведение аграрных реформ, среди которых особое внимание было уделено трансформации отношений собственности и перестройке всей системы аграрных, в том числе и земельных отношений.

Сельскохозяйственные земли в основном распределены между крупными и средними аграрными предприятиями: 233,3 млн га принадлежат крупным предприятиям; 330 млн га – средним; 25 млн га находятся во владении фермеров; 8,5 млн га – у личных подсобных хозяйств. При этом средний размер фермерского хозяйства составляет 200 га, а размер личного подсобного хозяйства – 52 сотки. При анализе структуры собственности на пашню пропорции сохраняются (таблица 2).

Осмысление прошедшей в 90-х годах трансформации прежней административной совхозно-колхозной системы и перехода к рыночной экономике, основанной на частной собственности на основные средства производства и землю, позволяет сделать вывод, что заметного роста эффективности в агропромышленной сфере не произошло. Осуществление интенсивных поисков эффективных собственников земли через различные организационно-правовые формы продолжается по настоящее время.

Таблица 2 – Структура собственности на пахотные сельскохозяйственные угодья на 01.01.2008

Возвращение в сельскохозяйственный оборот заброшенных земель осуществляется медленными темпами. Внимание сосредоточено в основном на получении максимальной прибыли не путем эффективного использования доступных ресурсов, через поиски ренты, то есть дохода, который можно было бы получить, не прилагая усилий.

Современный капитализм, который развивается на территории РФ, совершенно не похож ни на стихийный капитализм, описанный К. Марксом, ни на социально ответственный, описываемый в трудах современных западных исследователей. Его черты более всего напоминают государственно-монополистический капитализм, описанный В. Лениным. Он не направлен на развитие рынка в разных сферах, на развитие конкурентной среды в рамках свободного предпринимательства на основе господства частной собственности. Он не направлен на удовлетворение возрастающих потребностей общества путем расширения воспроизводства и вовлечения простаивающих ресурсов. Он направлен на получение льгот и привилегий от государства, на освоение беспроцентных государственных вливаний в производственную и финансовую сферу, на сужение производства и увеличение цен на рынках. Особенно это проявляется в сельскохозяйственном секторе российской экономической системы, где наблюдается сужение воспроизводства на местах из-за ценовой политики монополистов, действующих в сферах ЖКХ, энергетики, производства топлива и сфере сбыта сельхозпродукции.

Неэффективные собственники, которым принадлежат брошенные земли, не спешат от них избавляться, рынок земли практически не функционирует, производитель, желающий расширить агропроизводство, может столкнуться с проблемой отсутствия предложений по продаже земли или с необоснованными ценовыми претензиями собственников земельных участков. Об этом свидетельствуют статистические данные в таблице 3 по состоянию аграрной экономики в период официально объявленного экономического роста.

Таблица 3 – Доля сельского хозяйства в экономике России (в %)

С возрождением капитализма в России, когда на смену коллективным формам ведения хозяйства пришли фермерство и различные общества долевых пайщиков (ООО, АО), роль капитала в повышении плодородия земель пока не проявилась, хотя за последние восемь лет в институциональных особенностях сельскохозяйственных организаций произошли большие изменения. Некоторые авторы считают, что изменение институциональной среды в аграрном секторе шло медленными темпами, а «выбор организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий был обусловлен не столько экономической целесообразностью, сколько очередными «требованиями государства, дающими право на дотации, субсидии и другие формы льгот». В результате институциональная «карьера» большинства сельскохозяйственных предприятий состоит из постоянных «переодеваний» организационно-правовых форм» [1, C. 69].

В то же время идет процесс образования агрохолдингов и крупных сельхозпроизводителей, формировавшихся из числа крупных и средних кооперативов и фермерских хозяйств. Широкое развитие получил процесс возрождения и дальнейшей поддержки сельскохозяйственной потребительской кооперации. Новой волной массовых реорганизаций в последние 2006–2008 годы стал процесс дальнейшего формирования и развития хозяйственный связей субъектов рынка, в том числе и в АПК, на основе формирования кластерных структур. Организация новой волны преобразований, на наш взгляд, открывает новые перспективы для продолжения интенсификации сельскохозяйственного производства на основе инвестиционно-инновационного подхода к пространственно-экономическому развитию села, повышению производительности труда при комплексном решении эколого-экономических проблем сельских территорий, в том числе при одновременном сохранении и увеличении производительных свойств почвы.

2. Специфика права собственности на природные объекты

Использование человеком любых отчуждаемых объектов собственности предполагает наличие двух процессов: процесса образования этих объектов и процесса превращения их в товары и последующей реализации. Если первый процесс может происходить и без участия человека, то второй всегда происходит только с его участием. Все сельскохозяйственное производство представляет собой создание объектов собственности, имеющих биологическую основу, с участием как природных факторов, так и самого человека во всеоружии технических средств, которыми он располагает. Энергоресурсы также не могут превратиться без участия человека в источники энергии, пригодные для их практического применения, т. е. стать объектами собственности и товарами.

Последнюю категорию образуют объекты собственности, представляющие собой результат многократной переработки человеком природных сырьевых или сельскохозяйственных ресурсов. В процессе создания этих объектов природные факторы в своей природной форме уже не участвуют. Все факторы, участвующие в нем, в первую очередь энергия, преобразованы с участием человека в новые, более удобные формы. Непосредственным природным фактором, без которого этот процесс тоже не может происходить, является присущий человеку интеллект. Даже участие «рабочей силы», тоже представляющей собой природный фактор (трудовые способности человека), из многих процессов может быть полностью исключено.

Не будет преувеличением отметить, что «земле» как объекту собственности уделяется больше внимания, чем всем остальным объектам собственности вместе взятым. Любой природный объект (кроме атмосферного воздуха – неотчуждаемого объекта) может быть пространственно определен категорией «земельный участок». Разброс мнений о том, что должно представлять собой право собственности на земельный участок, очень широк.

Споры вокруг земли во многом порождены непониманием самой природы собственности и противопоставлением друг другу частной и общей совместной форм собственности. Существует точка зрения, что земля вообще не должна быть объектом собственности. Некоторые отдают предпочтение государственной форме (общей совместной) собственности, а пользователям земля должна передаваться в аренду. На Западе преобладает точка зрения, что земля, как и любой отчуждаемый объект собственности, должна свободно обращаться на рынке.

Огромная стоимость земли бесспорна. Возможность локализации этого объекта не вызывает сомнений (во всяком случае локализация по поверхности). Ушло в прошлое и то время, когда земля еще была избыточным благом. Сегодня нет никаких оснований, чтобы сомневаться в том, что земля, бесспорно, должна быть объектом собственности.

Делимость – характеристика товара, которая определяет способ его (товара) потребления. Формально это означает, что благо можно разделить на части, следовательно, существуют границы в потреблении, то есть существует потенциальная возможность насыщения благом; с экономической точки зрения полезность блага конечна, предельные издержки привлечения дополнительного индивидуума к потреблению высоки. В случае неделимости предельные издержки равны нулю, а в обратном случае они высоки. Таким образом, делимость определяет потребительскую стоимость блага для каждого индивида. У Дж. Стиглица эта характеристика называется «желательность исключения» [8] (Stiglits, 1997), у Х. Зиберта – «потенциальная вместимость» блага (полярные случаи: «перегружаемые» и «вместимые») [17] (Siebert, 2008); также часто используются, термины «конкурентность» и «неконкуретность» в потреблении.

Совпадение цены и ценности, то есть наиболее полный учет полезности благ, наблюдается только в случае с чистыми частными благами. Когда же мы имеем дело с благами совместного применения, наблюдается дисбаланс: при высокой полезности блага наблюдается низкая цена вследствие институциональной ограниченности. Как показывает институциональный анализ, многие природные блага, субъективно воспринимаемые как отдельно взятые объекты собственности, во времени переходят из одного типа блага в другой. Частные и общие совместные формы присвоения природных благ – это лишь кратковременное переходное состояние элементов и частей эколого-экономической системы в общем круговороте веществ и энергии. Природные ресурсы и отходы могут относиться к категории общих совместных или частных благ только тогда, когда они рассматриваются в статике. В динамике системного оборота их правильнее рассматривать как общественную долевую собственность или, как их определила Евдокимова Е.А., «блага совместного применения» [2, С. 97–98].

3. Несовершенство частной формы собственности на природные блага

Считается, что одним из очень ценных качеств земельного участка как объекта собственности является возможность его размельчения, и, наоборот, – возможность объединения рядом расположенных участков в один общий объект собственности. Набор таких отдельных объектов собственности безграничен и может постоянно изменяться под влиянием различных внешних факторов. В то же время возможна систематизация подхода к определенным разновидностям земельных объектов, если их сгруппировать, исходя из тех целей, которые ставит перед собой тот, кто владеет этими объектами, или их потенциальный собственник.

В зависимости от цели, которую преследует собственник земельного участка, могут в широких пределах изменяться не только правила продажи, цены, обязательства сторон и иные условия, но и формы имущественных отношений. Так, например, земли сельскохозяйственного назначения нужно продавать гражданам (преимущественно – имеющим соответствующее сельскохозяйственное образование) в частную собственность с одним обязательным условием: плодородие земель должно повышаться из года в год. В этом интересы землевладельца и общества полностью совпадают. В то же время земли под жилую или иную застройку представляется более целесообразным иметь в общей совместной собственности жителей данного города, поселка или муниципалитета. Вопрос должен всегда решаться исходя не из определенной политической концепции, а из экономической целесообразности.

Развитию частной собственности на природные ресурсы мешает и множество иных обстоятельств, которые можно разделить на объективные и субъективные. К объективным можно отнести:

– чрезвычайно высокие издержи исключения дополнительных пользователей блага, являющегося благом совместного пользования (вода, воздух);

– труднодоступность и большая цена объективной информации о запасе природного ресурса и уровне его воспроизводимости;

– неразвитость рыночной инфраструктуры, что уменьшает возможность рыночного оборота природных компонентов и понижает эффективность частного присвоения.

К субъективным относятся:

– Отсутствие мотивации к спецификации прав собственности на отходы жизнедеятельности индивидов и коллективов, хотя образование отходов являются неотъемлемой составляющей отношений природопользования.

– Неразвитость общей экологической культуры и недостаточность уровня экологизации сознания, в частности тех индивидов, кто претендует обладать права собственности на природные блага.

– Существующая в спецификации прав собственности путаница между правами на запасы природного ресурса, остающимися встроенными в экосистему элементами и потоками ресурсов, специфицируемыми обычно как право на изъятие части ресурса из окружающей среды (например, забор воды из водоема), после чего они перестают быть компонентами экосистемы и превращаются в продукты труда. Как отмечает МакКин: «Мы пытаемся разделить права собственности на ресурсы на части, которые значительно меньше границ природно-ресурсной системы» [16, С. 23–47].

Вся совокупность этих факторов снижает определенность спецификации прав собственности и ставит под сомнение эффективность, декларируемую сторонниками частной формы собственности на природные блага.

4. Неэффективность коллективной и государственной форм собственности на землю

Главная проблема, с которой сталкивается коллективная собственность во всех ее вариантах, – согласование интересов отдельных членов группы и коллектива в целом. Соответственно, затраты и выгоды отдельных решений использования ресурса при противоречиях интересов отдельных пользователей более просто решать при форме общей совместной собственности, под которой чаще подразумевают общую долевую собственность, чем при частной собственности. Исследования истребления саваннового кустарника и лесов в Кот-д'Ивуаре и Гане поддерживает этот тезис [14, 15] (Lopez, 1997; Lopez, 1998).

Формирование крайне неоднородных групп населения субъектов федерации, объединяющихся в еще более разнородную группу «население России», выступающую по Конституции РФ как коллективный собственник всех природных благ, создаваемых в национальной эколого-экономической системе, приводит к серьезному обострению проблемы спецификации прав собственности на редкие природные блага. Смешение понятий «общественная собственность», «государственная собственность», «коллективная собственность» в конечном счете порождает неэффективность институциональной среды аграрных отношений в целом и создает мотивацию использовать простейший способ установления определенности института собственности на элементы экологической подсистемы путем полной их приватизации. Но в силу особенных характеристик экологических благ, используемых индивидами как блага совместного применения, индивидуальное присвоение компонентов природных экосистем не представляется наиболее эффективным. Передать частному лицу весь пучок прав для общества означает полное обособление этого компонента от экосистемы, разрыв всех естественных связей, разрушение экологической подсистемы ЭЭC, что объективно приведет к ущербу интересов прочих индивидов. Поэтому, основываясь на естественном праве, общество ограничивает права субъекта сервитутами, вынимая из пучка некоторые права. В тоже время если не весь пучок прав принадлежит одному лицу, то права собственности теоретически считаются плохо определенными.

Альтернативой частной собственности обычно считают общественную форму собственности, отождествляемую с государственной, когда весь пучок прав принадлежит государству как абстрактному субъекту, выражающему интересы агрегированной группы индивидов – граждан государства. Эффективность этой формы собственности также относительна. В некоторых случаях монополия государства на права собственности – единственно возможная ситуация. Государственная собственность на памятники природы, заповедники и другие уникальные природные объекты, имеющие ключевую значимость для обеспечения устойчивости всей экологической системы, гарантирует абсолютную исключаемость этих компонентов природы из использования. Однако режим государственной собственности отличается неэластичностью по отношению к изменениям, происходящим как в обществе, так и в окружающей среде. Кроме того, на характер собственности может повлиять тип политического режима. Например, при диктатуре государственная собственность по характеру реализации прав приближается к частной. В случае неуправляемой демократии государственная собственность приобретает характеристики, схожие с режимом открытого доступа, где сервитуты просто не работают.

Сторонники государственной собственности на природные ресурсы, ассоциируя ее с общественной формой, предлагают закрепить монополию государства на полноту пучка прав, а усилия по эффективному использованию природных ресурсов сконцентрировать на уровне управления, передавая часть прав другим субъектам (аренда, пользование и т. д.). Например, Д.С. Львов предлагал модифицировать существующую систему управления государственной собственности и развить «систему национального имущества», в рамках которой конституционное закрепление большей части природных объектов в общественной собственности сочеталось бы с конкурентно-рыночным режимом их хозяйственной эксплуатации, распределение природных объектов между пользователями должно осуществляться через аукционы имущественных прав, а вся рента от коммерческой эксплуатации национального имущества должна присваиваться обществом в рамках фонда социального обеспечения [4].

Такая концепция во многом утопична, поскольку монополия государства на пучок прав собственности лишает пользователя благами природы мотивации их расширенно воспроизводить. Более того, используя уравнение равновесия Рамсея, некоторые авторы доказывают, что неопределенность прав собственности на природные блага при доминанте общей формы собственности приводит к преобладанию у среднего пользователя мотивации нетерпеливости потребления и приводит к переиспользованию ресурсов. Впрочем, и частный собственник в условиях вероятности наступления акта национализации не проявляет необходимой терпеливости в отношении потребления доставшегося запаса ресурса [10, С. 14–15] (Borissov, Surkov, 2010; P. 14–15).

Кроме того, такая концепция отчуждает государство от общества, противопоставляя государство как единого субъекта его гражданам, «де-юре» выступающим как сособственники, а «де-факто» как субъекты-пользователи, которые должны платить самим себе за право пользования природным благом. Ответственность в такой ситуации рассеивается, поскольку заплативший пользователь не отождествляет себя с собственником. Как отметил А. Альчиян: «При государственной собственности издержки любого решения или выбора в меньшей степени ложатся на избирателя, чем на владельца в условиях частной собственности» [9, С. 812–829] (Alchian, 1965; P. 812–829). Сособственник-гражданин не может продать или передать свою долю участия в собственности, уклониться от обладания ею. Получается парадоксальная ситуация, когда право собственности из естественного и добровольного превращается в обязательное, навязанное надстройкой правовой системы. Значительным недостатком для государственной формы собственности можно считать большие издержки на определение «коллективного интереса» (в основном путем организации голосования). Сложность учета общественного мнения приводит к подмене реального спроса, предъявляемого обществом, субъективным мнением чиновника. Причем плоды своего оппортунистического поведения бюрократ присваивает сам, а экономические потери распределяются на всех членов общества, и сам чиновник несет лишь малую их часть.

Природным объектам собственности в большей степени, чем другим объектам, присуще сочетание права собственности с обязанностью, из этого права вытекающей. Земля это не такой объект собственности, который человек способен производить в меру своего желания и затраченных усилий. Это практически невозобновляемый объект длительного пользования, и для окружающих, и для потомков небезразлично, как этот объект используется сегодня. Поэтому применительно к земле одними правами владеть, пользоваться и распоряжаться ограничиваться нельзя. Обладание правом собственности на землю должно одновременно сопровождаться принятием определенных обязательств в пользу прав третьих лиц (сервитуты), которые накладывает на природопользователя общество.

5. Долевая форма собственности – перспективный способ спецификации права собственности на природный объект

Развитие формы общей долевой собственности особенно оптимально при высоких издержках на спецификацию прав собственности на те природные объекты, которые из-за их системного значения не обладают свойством делимости. Внедрение этой формы распределения правового пучка обеспечит экономию от масштаба использования ресурса, расположенного на обширной территории; справедливое распределение риска, возникающего при использовании ресурса, обладающего территориальной мобильностью, или ущерба от неиспользования объекта, имеющего большую ценность в качестве системосохраняющего; более справедливого распределения ренты, получаемой от эксплуатации ресурсов с разным уровнем качества; создание инфраструктуры, необходимой для эффективного воспроизводства промышленно значимого ресурса; эффективной реализации системно-институционального подхода, требующего специфических знаний, организаторских способностей, опыта и информации.

Вопреки ожиданиям о том, что общественная долевая собственность, исключающая передачу права на отчуждение природного объекта-запаса в качестве частной собственности, менее эффективна в условиях рынка, чем частная, современные исследования ряда авторов показывают, что эта форма собственности (совместное пользование) позволяет избежать роста транзакционных издержек при трансформации институциональной среды в соответствии с динамическим изменением аграрного сектора [11–13] (Fabricius, Koch, 2004). Существование большого количества внешних эффектов, возникающих как следствие рассогласования интересов индивидов в процессе дробления природного объекта и частного присвоения совместной долевой собственности, в том числе «де-факто» путем оппортунистического поведения на посту управляющего, подает сигнал о том, что в долгосрочной перспективе природные блага являются не частными, а благами совместного применения (общая долевая форма собственности). Возможность деления этого блага мнимая, а значит и конкурентное использование его и ограничение дополнительных потребителей либо связано с высокими издержками, либо вообще невозможно.

Выводы

Из всего изложенного можно сделать ряд выводов. Во-первых, местные сообщества людей, функционирующие в рамках локальных и региональных экосистем, могут быть самыми злостными разрушителями и самыми рациональными пользователями благ, предоставляемых природой. В условиях низких доходов у индивидов доминирует ориентация на краткосрочные интересы, субъективно воспринимаемые как максимизирующие полезность. При такой мотивации возникает угроза переиспользования благ, находящихся в свободном доступе и истощение ресурсов, находящихся в частной собственности.

Во-вторых, рост уровня благосостояния создает объективные предпосылки для изменения мотивации природопользования на основе распространения знаний, обострения беспокойства о безопасности себя и своих детей, осмысления прямой зависимости роста благополучия от сохранения здоровья как естественного ресурса, то есть для переориентации на долгосрочный вариант природопользования, предусматривающий воспроизводство природных ресурсов, охрану окружающей среды и достижение других составляющих устойчивого развития социально-экономической системы РФ. Достижение такой устойчивости напрямую зависит от адекватного динамике эколого-экономической системы развития элементов ее институциональной среды, в первую очередь базового института прав собственности.

В-третьих, множество существующих в РФ правовых режимов отражает характер переходности системы права собственности и несовершенства форм ее основных институтов. Разные формы собственности характеризуются разным уровнем затрат на спецификацию прав и их защиту, предполагают разный уровень транзакционных издержек на один и тот же вид природопользования.

В-четвертых, опираясь на проведенный анализ можно выделить ряд критериев выбора оптимальной формы собственности для обеспечения устойчивости развития агросектора:

– обеспечение недорогого механизма справедливого распределения земельной ренты в той ее части, которая имеет естественный характер, исключающий оппортунистическое присвоение ее бюрократами и управляющими корпораций;

– максимизация уровня интернализации внешних эффектов;

– минимизация издержек спецификации прав собственности и оппортунистического поведения;

– обеспечение главенства долгосрочных интересов над краткосрочными;

– создание базиса для дальнейшего совершенствования институциональной среды аграрных отношений путем поддержки роста эффективных институтов, выращивания новых и импорта адекватных форм институтов из зарубежной практики.

На наш взгляд, наиболее отвечает этим критериям форма общественной долевой собственности. Сочетая в себе признаки частной собственности и коллективной, она могла бы уравновесить интересы индивидуальных пользователей природными благами и интересы общества в целом. Ограничивая оппортунистическое поведение индивидов сервитутами, такая форма отношений собственности на столь специфический объект как природное благо могла бы обезопасить общество от расхищения благ и ухудшения их качества, сохранив при этом возможность реализации индивидуальных потребностей конкретных пользователей.