Механизмы управления государственными закупками товаров и услуг медицинского назначения

Дефицит бюджетных средств ‑ важнейший фактор, ограничивающий государственные закупки социально значимой продукции, под которой понимаются товары и услуги, обеспечение которыми населения (по приемлемым ценам), государственных органов и бюджетных организаций отвечает государство. Это закреплено и в Конституции РФ.

К социально значимой продукции относятся лекарства, товары медицинского назначения, оснащение правоохранительных органов, оборудование и другие товары для учреждений культуры и образования, исправительно-трудовых организаций и пр. Причем по некоторым видам продукции выделяются лимиты на приобретение льготных товаров ограниченного ассортимента, реализуемых для социально уязвимых категорий населения.

К числу проблем, влияющих на полноценную реализацию функции государственных закупок в Российской Федерации, следует отнести чрезмерную централизацию и усложненность прохождения заказа, создающую условия для коррупции и финансовых потерь, а также отсутствие или недостаточность:

‑ достоверной аналитической и прогнозной информации о тех потребностях, которые могли бы быть удовлетворены системой государственного заказа;

‑ законодательно закрепленных преференций для конкурентоспособной отечественной продукции;

‑ нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы консолидации бюджетных и внебюджетных средств и их использования в интересах жизнеобеспечения регионов;

‑ ориентации системы на обеспечение системной эффективности государственных закупок. При этом официальная концепция оценки эффективности принимает во внимание экономическую (соотношение стоимостного результата к затратам), а не маркетинговую составляющую системной оценки эффективности (удовлетворение потребителей продукции и услуг при минимально возможных консолидированных финансовых средствах).

Существуют три уровня территориального заказа товаров и услуг, которые соответствуют трем видам территориального бюджета:

1) федеральный государственный заказ;

2) государственный заказ субъекта Российской Федерации (региональный заказ);

3) муниципальный заказ.

В ряде случаев возможен государственный заказ на товары и услуги, формируемый совместно федеральными и региональными органами государственной власти, или смешанный заказ, осуществляемый органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Такие закупки идут на нужды территории, являющиеся предметом совместного ведения органов власти различного уровня.

Расходы по государственному заказу на приобретение товаров и услуг являются частью общих бюджетных расходов субъекта РФ на государственные нужды, то есть потребности в обеспечении ряда государственных функций (согласно ст. 26 Бюджетного кодекса РФ):

‑ обеспечение функционирования региональных органов законодательной и исполнительной власти;

‑ обслуживание и погашение государственного долга субъекта РФ;

‑ организация проведения региональных выборов и референдумов;

‑ использование государственной собственности субъекта РФ;

‑ осуществление международных и внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации;

‑ содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов власти субъекта РФ;

‑ обеспечение деятельности средств массовой информации субъекта РФ;

‑ оказание финансовой поддержки местным бюджетам и прочие расходы.

Товары и услуги, необходимые для удовлетворения вышеперечисленных потребностей и приобретаемые на основе государственного заказа, включаются в состав общего Сводного перечня государственных нужд субъекта РФ. Этот перечень, обычно прилагаемый к бюджету субъекта РФ, является основой для организации работ по формированию государственного заказа и участия в них распорядителей и получателей бюджетных средств.

Государственный заказ ‑ один из действенных инструментов экономической политики государства. Он выполняет следующие функции:

‑ социальную – обеспечение населения гарантированными услугами, поддержка социально уязвимых категорий, создание новых рабочих мест;

‑ стимулирующую – путем размещения государственного заказа можно создавать льготы для отдельных категорий производителей, например, предприятий малого и среднего бизнеса или отечественных производителей конкурентоспособной продукции;

‑ развивающую – государство посредством заказа создает условия для расширенного воспроизводства, способствует привлечению инвестиций в социально значимые сферы.

‑ регулирующую – через систему заказа государство может регулировать развитие отдельных отраслей экономики, поддерживать баланс цен на определенные виды продукции и услуг, способствовать развитию конкуренции на тех или иных социально значимых сегментах рынка.

‑ партнерскую, заключающуюся в установлении партнерских отношений между властью, бизнесом, бюджетными организациями и населением.

Потребность в государственном заказе с каждым годом увеличивается, однако рост объемов продукции и услуг, приобретаемых посредством государственного заказа, ограничен характеристиками государственных нужд, присущих конкретному региону. Их удовлетворение невозможно вне рамок государственного заказа.

Тем не менее, в российских регионах объемы и номенклатурное разнообразие государственных закупок в обозримый период будут возрастать по мере увеличения объемов привлекаемых для этих целей бюджетных средств. Так, например, доля государственного заказа Санкт-Петербурга в общем объеме бюджетных расходов возросла с 33,6% в 1998 году до 58,5% в 2003 году. Вместе с тем, за последние три года следует отметить снижение темпов роста данных расходов, приближающихся примерно к 60 миллиардам рублей.

Процесс закупок на основе государственного заказа включает три укрупненных этапа:

1 этап ‑ формирование государственного заказа.

2 этап ‑ размещение государственного заказа.

3 этап ‑ исполнение государственного заказа.

Поэтому система организации управления закупками должна строиться с учетом обеспечения максимальной эффективности закупок и конкурсных процедур, а также ориентации на преодоление присущих ей недостатков. В то же время, при формировании данной системы целесообразно учитывать особенности конкретной территории (субъекта РФ и муниципального образования) и состояние территориальных органов власти.

Рассмотрим для примера сложившуюся в Санкт-Петербурге организационно-управленческую систему обеспечения регионального государственного заказа на товары и услуги медицинского назначения.

Используя процессуальный подход к рассмотрению системы управления, целесообразно выделить два системообразующих процесса, на базе которых строится организационно-управленческая система формирования регионального государственного заказа на соответствующие товары и услуги. Это – бюджетный процесс и процесс формирования сводного перечня регионального заказа (включающего систематизированную совокупность позиций по требуемой закупке товаров и услуг медицинского назначения).

Размещение государственного заказа, согласно Законодательству РФ, предусматривает применение одного из трех способов закупок для государственных нужд:

а) конкурс (тендер);

б) запрос ценовых котировок;

в) закупка у единственного источника.

Выбор одного из вариантов закупок определяется в соответствии с рядом параметров, к основным из которых относятся вид закупаемой продукции, состояние рынка продукции, срочность и объемы закупок.

Ключевым способом закупок для государственных нужд является конкурс. Это ‑ организованная государственным заказчиком состязательная процедура, позволяющая привлечь максимальное количество потенциальных поставщиков. Это нужно для отбора тех из них, которые предоставят лучшие образцы продукции (по заранее установленным и известным для всех участников критериям), с которыми в итоге (после фактического подтверждения реальности предложений) заключается государственный контракт на поставку товаров и услуг.

При наличии достаточно широкого рынка поставщиков обычно прибегают к двухэтапному проведению конкурса, используемому как в открытом, так и в закрытом вариантах. Этот подход к проведению конкурса используется в тех случаях, когда заказчик не может точно определить содержание проектной документации, а также технические характеристики продукции и должен быть согласован с территориальными представительствами органов Минэкономразвития РФ.

Процедура размещения государственного заказа регулируется многочисленными законодательными и нормативными правовыми актами федерального и регионального уровня. На федеральном уровне это Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Указ Президента «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и ряд других. На уровне Санкт-Петербурга процесс регулируется Законом Санкт-Петербурга от 20.05.98 №91-18 «О заказе Санкт-Петербурга», а также многочисленными распоряжениями администрации и губернатора.

Основная цель вышеперечисленных законодательных актов заключается в «…обеспечении эффективного расходования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов, а также пресечения злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при осуществлении закупок продукции для государственных нужд». Закон Санкт-Петербурга добавляет к этому еще и намерение «…о поддержке производства товаров, работ и услуг организациями, состоящими на учете в Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу». То есть данную оговорку в Законе можно определить как положение о «преференции» для отечественных производителей.