Научно-практические подходы к оценке эффективности системы управления государственными закупками на федеральном уровне

Введение

Одним из базовых понятий контрактной системы является принцип обеспечения конкуренции, сопряженный с антимонопольным и гражданским законодательством. В развитие добросовестной состязательности хозяйствующих субъектов в нашей стране принят и подлежит применению в период до 2025 года план развития конкуренции [4], пришедший на смену аналогичному перечню мероприятий, заявлявшихся к реализации в 2018–2020 годах [3].

Этот документ в числе иных задач содержал адресованную федеральным органам исполнительной власти (ФОИВ) директиву внедрить показатели, характеризующие эффективность закупок товаров, работ, услуг как в министерствах и ведомствах федерального уровня, так и в организациях, которые им подведомственны [3, абз. 3 подп. «г» п. 2].

Данное целеполагание можно интерпретировать как принудительную корректировку инструментов системы управления закупочной деятельностью заказчиков со стороны ФОИВ. Тем более полномочия властных структур определять организационные, методические и информационные мероприятия, направленные на эффективное планирование, грамотную реализацию процедур определения поставщика, подрядчика, исполнителя, и контролировать бизнес-процессы закупочной деятельности вытекают из норм прокьюремент-законодательства [1, ст. 265, ст. 269.2; 3, ст. 26, глава 5].

Целью настоящего исследования является систематизация перечня применяемых критериев оценки эффективности приобретения продукции в рамках контрактного законодательства, обоснование применимости конкретных научно-практических подходов для осуществления комплексного ранжирования достигнутых результатов закупочной деятельности резидентов Федерального закона № 44-ФЗ и для создания предпосылок повышения эффективности осуществления закупок, в том числе с учетом специфики их объектов.

Материалы и методы

В контур контент-анализа вошли 22 приказа (распоряжения), доступных на дату обращения (26.07.2023) в справочно-поисковой системе «КонсультантПлюс» по запросу правовых актов, изданных ФОИВ в развитие норм президентского указа о мерах по развитию конкуренции [3] (сведения об источниках информации приведены в таблице 1). Ключевой фразой поиска в заявленных документах стала «критерии оценки эффективности закупок». При отборе документов для содержательного анализа ядром были определены сведения об органе власти, принявшем документ. Массив данных сформировали правовые акты министерств и агентств федерального уровня (всего таких структур в России около 90, для изучения, повторимся, оказались доступны 22 действующих акта).

Проведен контент-анализ этих документов, его единицами стали индикаторы, утвержденные отдельно взятой уполномоченной структурой федерального уровня в качестве показателей эффективности закупок товаров, работ, услуг. После этого выявлена частота встречаемости каждого из упомянутых критериев оценки, проведен анализ и интерпретация саккумулированных данных, в том числе посредством построения облака слов.

Также при подготовке настоящей работы использовались такие эмпирические методы, как наблюдение, описание, сравнительный анализ.

Результаты контент-анализа

Основными результатами содержательного анализа действующих нормативных актов, которыми ФОИВ закрепили показатели, определяющие эффективность организации и ведения закупочной деятельности подведомственными заказчиками, являются следующие.

1. Общее количество индикаторов, встречающихся в исследованных правовых актах, – 21. Почти половина из них (10 ед.) поименована в критериях оценки по одному разу (к примеру, доля заявок, допущенных к участию в конкурентных процедурах, заявлена как показатель, свидетельствующей о продуктивности закупочной кампании заказчика, только Федеральной налоговой службой, а доля конкурентных закупок, по которым не был соблюден срок публикации протоколов комиссии в единой информационной системе в сфере закупок, включен в шкалу оценки только Рособрнадзором. Сводный перечень таких «единичных» критериев представлен на рис. 3).

2. Наиболее часто ФОИВ к критериям эффективности закупочной деятельности относят пять показателей, перечисленных на рис. 1.

Рис. 1. Топ-5 показателей оценки эффективности закупок товаров, работ, услуг, заявленных в правовых актах ФОИВ (составлено автором на основании содержания документов, перечисленных в табл. 1).

Визуализировать их можно при помощи облака слов, демонстрирующего в контексте исследования релевантность выявленных формулировок: лексемы, напечатанные более крупным кеглем, указывают на более частое их применение в качестве индикаторов качественной оценки результатов деятельности в сфере закупок нарастающим итогом в течение финансового года.

Рис. 2. Облако слов, наиболее часто используемых для оценки эффективности закупочной деятельности федеральных заказчиков со стороны ФОИВ (составлено автором посредством сервиса Word's Cloud; дата обращения – 26.07.2023).

Рис. 3. Критерии оценки эффективности закупочной деятельности подведомственных заказчиков, которые в правовых актах ФОИВ заявлены по одному разу (составлено автором по итогам анализа содержания документов, указанных в табл. 1).

3. По результатам обобщения наименований показателей эффективности их средневзвешенное количество относительно одного правового акта ФОИВ составило 5,6. Каждым вторым федеральным органом управления закупочной деятельностью подведомственных заказчиков установлено по 6 критериев оценки. Максимальное количество – 8 показателей – заявлено Рособрнадзором. Только одной госструктурой из числа получивших роль управляющего закупочной сферой подконтрольных заказчиков – Росгидрометом – в преамбуле приказа, ставшего одним из источников эмпирических данных, указано, что эффективность закупок характеризует показатель «Доля конкурентных закупок». В основе расчета названной доли – объем бюджетных средств, законтрактованных в целях приобретения требуемой продукции по итогам состоявшихся конкурентных закупок (это данные, отражаемые в числителе) и во внеконкурентной среде (это данные знаменателя формулы); полученное при делении значение умножается на 100%. По итогам математического расчета Росгидромет относит закупочную деятельность заказчика к высокоэффективной либо категорирует эффективность как нормальную, низкую, а при значении менее половины процента признает закупочную деятельность неэффективной [5].

На что могут указывать приведенные данные?

Во-первых, отмеченный количественный разброс показателей оценки эффективности закупочной деятельности – красноречивое свидетельство несогласованности и неоднозначности используемых методологий. Разумно предположить, что законодательно закрепленное целеполагание нормативного регулирования контрактной системы предопределяет общность целей и задач каждого заказчика при определении контрагента. Исходя из этой логики очевидное несовпадение мнений ФОИВ как центров управления подведомственными экономическими агентами при определении критериев оценки реализованных ими мероприятий по достижению постулатов, заложенных в принципе эффективности 44-ФЗ [2, ст. 12] и бюджетным законодательством [1, ст. 34], косвенно подтверждает неоднородность и сложность бизнес-процесса закупок. И при формировании, а потом и утверждении индикаторов эффективности ФОИВ могли в числе иных влияющих на принятие окончательного решения доводов руководствоваться пониманием специфичности объектов закупок.

В конце концов результативность процедуры определения поставщика высокотехнологичного оборудования для научной организации нельзя приравнять к операционным закупкам хозяйственных или канцелярских товаров или даже компьютерной техники для исполнения трудовых функций офисных специалистов.

Во-вторых, выявленная разрозненность подтверждает наличие правового пробела, ставшего очевидным после мониторинга правовых актов: отсутствует единый стандарт или общепринятая методология оценки эффективности в закупочной сфере. Каждый ФОИВ при реализации поручения Президента страны о внедрении показателей [3] действовал по своему усмотрению и индивидуально трактовал понятие «эффективность».

Общим в управленческой парадигме закупочной деятельности подведомственных учреждений является то, что система оценки эффективности каждым из ФОИВ построена не на анализе достигнутых результатов в понимании результативности закупочной деятельности по существу проведенных торгов, а на косвенных признаках, сопровождающих эту деятельность. К примеру:

- признана ли процедура определения поставщика состоявшейся (при этом факторы, оказавшие влияние на итог конкурентных процедур, не рассматриваются. Хотя отдельные причины могут быть для заказчика непреодолимым препятствием в достижении высокой активности на этапе подачи заявок от участников. К примеру, неразвитость товарного рынка. И если у отдельно взятого бюджетополучателя высокая доля объектов закупок, которые подлежат поставке экономическими операторами, ведущими деятельность на монополистическом рынке, заказчик априори лишен перспектив высокой оценки проведения торгов в рамках контрактной системы);

- сколько хозяйствующих субъектов изъявили желание получить госзаказ и подали заявки (при этом в большинстве методик вне оценки остается вопрос, признаны ли сформированные предложения соответствующими требованиям заказчика. Не исключена ситуация создания искусственного ажиотажа со стороны потенциальных контрагентов на стадии, предшествующей работе комиссии по закупкам. Но по итогам работы коллегиального органа, оценивающего содержание заявок, таковые признаются не соответствующими условиям проводимой конкурентной процедуры);

- каков процент экономии на торгах (показатель сложно отнести к релевантным: оценивается ценовая разница между стоимостью закупки на старте ее объявления и предложением победителя. При этом параметр не учитывает то, что цена исполняемого контракта может быть выше ценовой оферты, внесенной участником, признанным победителем (к примеру, по причине его уклонения от подписания контракта). Также указанный показатель не соотносится с адекватностью ситуации на рынке тем, не завысил ли заказчик намеренно начальную (максимальную) цену контракта (НМЦК), чтобы «накрутить» значение относительной экономии в рамках рейтингования закупочной действительности.

С другой стороны, причиной неснижения цены контракта относительно НМЦК может стать резко изменившаяся ситуация на функционирующем рынке. В обозримом прошлом такие кейсы из-за ажиотажного спроса возникали, к примеру, при закупке сахара или подсолнечного масла. Правительство России вынуждено даже было ввести ценовой мораторий. Или с офисной бумагой, стоимость пачки которой в первом квартале 2022 году в моменте возрастала в 4–5 раз относительно стандартной цены, которую заказчик применил для обоснования НМЦ конкурентной процедуры. В подобных случаях заказчик становится заложником ситуации, скорректировать поведение участников рынка у него не получится).

Важное уточнение: в отличие от ФОИВ как архитекторов системы оценки эффективности закупок, вслед за нормами законодательства на первый план выдвигающих приобретение недорогой продукции, заказчики и поставщики считают закупку эффективной, если результатом исполнения договорных обязательств стала поставка качественной продукции и без задержек. О противостоянии позиций и игнорирования оценки качества товаров, работ, услуг не раз высказались представители экспертного комьюнити [10] и Счетная палата России [13].

На прошедшем в июле 2023 года форуме Россия–Африка прозвучал неоднократно озвучивавшийся в публичном поле тезис о необходимости «анализировать исполнение бюджета не только в рублях, но и в целях» [6]. Если применить парафраз этого заявления, то актуальной задачей управленческой повестки в госсзакупочной сфере должен являться анализ результатов осуществленных процедур закупок не на основе объема освоенных средств (а такой критерий – один из популярных у менеджеров федерального уровня) и не исходя из активности участников на этапе подачи заявок и фактов положительного обжалования действий заказчиков в органах ФАС (эти индикаторы также фигурируют в актуальных индикаторах), сколько из цели закупки. Эта проблематика ранее освещалась в некоторых научных работах [8]. Но в подавляющем большинстве случаев вопрос, позволили ли закупочные мероприятия в полной мере удовлетворить общественные потребности в товарах, работах, услугах и достигнута ли публичная цель госзакупок, остается вне поля зрения исследователей [9; 7; 15]. Нет связанных с этим параметров и в общедоступных разработанных ФОИВ методиках оценки эффективности приобретения товаров, работ, услуг согласно Федеральному закону № 44-ФЗ. В отличие от имеющихся критериев, в основе расчета которых лежат объективные показатели, основанные первичных данных, доступных в единой информационной системе в сфере закупок (исследователи ранее приводили подробные данные соответствующих изысканий [9, табл. 2]), оцениваться достижение цели закупки может посредством экспертной оценки. Такой способ, как отмечалось Шепелевым Г.В., пусть и считается в научных кругах безусловной основой справедливой оценки, но не лишен субъективности [16]. Следовательно, может указывать на сложности с достижением баланса интересов между интересами участников рынка госзаказа и соответствием результатов исполнения договорных отношений ожиданиям как общества, так и государства [12].

Краеугольным камнем до сих пор остается отсутствие однозначного трактования термина «эффективность закупок». На неурегулированность этого вопроса обращено внимание в резолюции, принятой по итогам XVIII Всероссийского форума-выставки «ГОСЗАКАЗ: НОВЫЕ ВЫЗОВЫ» (проходил в апреле 2023 года). В ней, в частности, отражены потенциально возможные подходы к введению в правовое поле термина «эффективность закупочной действительности», саккумулировавшие мнения ведущих исследователей данной темы (рис. 4).

Рис. 4. Определение понятия эффективность, предложенное по итогам XVIII Всероссийского Форума-выставки «ГОСЗАКАЗ» (составлено автором на основании [14])

Отсутствие понятийного аппарата оправдывает различие индикаторов оценки эффективности ведения федеральными заказчиками закупочной деятельности, нормативно закрепленные ФОИВ, а также подчеркивает насущную необходимость в разработке универсальных и стандартизированных методологий оценки в данной области. К слову, об этом также заявлялось участниками интерактивного круглого стола «Эффективность и/или конкуренция» [15].

Результат настоящего исследования позволяет сделать вывод о том, что полноценно решить проблему несоотнесенности критериев оценки эффективности закупочной деятельности с функциями управления и неединообразной практики установления индикаторов возможно либо путем законодательного регулирования, либо посредством правового вмешательства со стороны регулятора контрактной системы (Минфина России).

Это позволит унифицировать подходы и организовать должный управленческий учет, предназначенный для планирования, контроля и анализа расходов в рамках государственных закупок и результатов осуществляемых приобретений. А заодно и рассмотреть вопрос о корректировке оцениваемых ФОИВ показателей закупочной деятельности, которые выглядят вырванными из контекста закупочного цикла.

Известно, что в основе Федерального закона № 44-ФЗ – процессный подход формирования контрактной системы, старт реализации мероприятий в рамках которой дает этап планирования закупок. В рамках контент-анализа правовых актов ФОИВ установлено, что только Роснедропользования учтен показатель планирования закупочной деятельности при оценки эффективности. Иные же органы федеральной власти акцентировали внимание на этапе определения поставщика, подрядчика, исполнителя, упустив из вида необходимость оценивания процессов организации закупочной деятельности, которые, как указывала ФАС России, охватывают «все стадии закупок от планирования до исполнения договоров и оценки эффективности» [11].

Заключение

К основным управленческим функциям теория Анри Файоля относит планирование, организацию, мотивацию, контроль, руководство. Учитывая то, что система управления закупочной деятельности характеризуется целостностью и взаимосвязанностью элементов, входящих в ее контур, выработку критериев оценки эффективности закупочной деятельности перспективнее осуществлять с применением системного научного подхода. Индикаторы оценки эффективности в рамках менеджмента этого направления финансово-хозяйственной деятельности важно экстраполировать на каждый этап закупочной процедуры: планирование, определение контрагента, заключение контракта, его исполнение (не формальное, в срок и в полном ли объеме исполнен контракт, а с акцентом на то, надежный ли поставщик и насколько качественно выполнены им договорные обязательства и достигнута ли цель, ради которой инициировалась закупочная процедура).