Институциональные барьеры входа на рынок государственных закупок в России

ВВЕДЕНИЕ

В современной смешанной экономике система публичных закупок представляет собой уникальный институциональный феномен, где пересекаются фундаментальные экономические противоречия между эффективностью и перераспределением, между конкурентными механизмами и административным контролем. Рынок публичных закупок значительно расширился с точки зрения объема. Согласно недавнему отчету организации «Открытый контракт» размер глобального рынка закупок, оценивается в 13 трлн. долларов США в год, что равняется 15% общего мирового ВВП. Более 10 трлн. дол (77% от общей суммы) расходуется 16 странами. Китай, является крупнейшим закупщиком на сумму 4,2 трлн. дол, а Соединенные Штаты тратят 1,8 трлн. дол. Около 14 стран тратят от 100 до 1 трлн. дол в год. От самого высокого до самого низкого, это Япония, Германия, Индия, Франция, Великобритания, Индонезия, Канада, Италия, Южная Корея, Австралия, Бразилия, Нидерланды, Россия и Испания [8]. Аналогично, объем рынка только государственных закупок Российской Федерации составил 5,8 трлн. руб. в 2024 г., а общая стоимость публичных закупок – 21,5 трлн. руб, что в общем составляет 10% ВВП страны [4].

Принцип конкурентности рынка публичных закупок является также важнейшим показателем эффективности закупочной системы государства. Публичные закупки как базовая составляющая конкурентного механизма обеспечивают производственные потребности общественного сектора, способствуя достижению его целей, но при условии формирования на рынке закупок государства необходимого уровня конкуренции [6]. Конкуренция на торгах по госзакупкам, во-первых, способствует оптимизации цены и качества, во-вторых, предотвращает нарушения закупочного законодательства и, в-третьих, снижает риски коррупционного поведения заказчиков и проявления фаворитизма к аффилированным фирмам. «С этой точки зрения конкуренция рассматривается как ключевой инструмент локализации коррупционных практик, обеспечения экономии бюджетных средств как показателя эффективности закупки, выгоды осуществившего ее субъекта» [5].

В настоящее время публичные закупки имеют большое значение в национальных экономиках и оказывают сильное влияние на частный сектор, демонстрирует парадоксальную институциональную динамику: при формальном доминировании принципов открытости и конкуренции в системе последовательно воспроизводятся механизмы, искажающие рыночную конкуренцию через сложные регуляторные фильтры.

В рамках современной экономической теории проблема государственного регулирования рынков представляет собой важнейший предмет исследования, находящийся на стыке институциональной экономики, теории общественного выбора и анализа отраслевых рынков. Особое значение в этом контексте приобретает теория экономического регулирования, разработанная Джорджем Стиглером и развитая Сэмом Пельцманом, которая предлагает принципиально новую парадигму понимания природы и механизмов государственного вмешательства в рыночные процессы [8]. В отличие от традиционного неоклассического подхода, рассматривающего регулирование как инструмент коррекции рыночных провалов, теория Стиглера-Пельцмана интерпретирует его как эндогенный результат взаимодействия различных групп интересов на политическом рынке. Стиглер в своей основополагающей работе концептуализировал государство как специфического экономического агента, обладающего уникальным ресурсом - монополией на легитимное принуждение, который он охарактеризовал как «фундаментальный капитал государства, несоизмеримый с ресурсами даже наиболее влиятельных экономических акторов» [17].

В условиях российской экономической системы публичные закупки остаются одним из ключевых каналов перераспределения бюджетных средств и важнейшим инструментом реализации экономической политики государства [7]. Несмотря на законодательное закрепление принципов прозрачности, равного доступа и добросовестной конкуренции, российский рынок государственных закупок характеризуется высокой степенью институциональной фрагментации и наличием устойчивых барьеров для входа, особенно со стороны малого и среднего бизнеса [5]. Исследования, проведённые в рамках мониторинга контрактной системы (на примере дорожной отрасли), демонстрируют высокую концентрацию контрактов у ограниченного числа поставщиков, что свидетельствует о наличии скрытых механизмов фильтрации, в том числе формального характера, таких как требования к опыту, финансовой устойчивости или принадлежности к определённым отраслям [1].

Более того, «ограничительные фильтры» зачастую не обусловлены объективной необходимостью обеспечения качества или безопасности поставок, а становятся инструментом институционального ограничения конкуренции, способствуя воспроизводству аффилированных связей и снижая инклюзивность закупочной системы. Это проявляется, в частности, в распространении практик дискриминационных условий допуска, недобросовестной предквалификации и чрезмерной бюрократизации процедур. Таким образом, институциональные барьеры начинают выполнять функцию «регуляторного экрана», за которым скрываются интересы устойчивых бенефициаров системы, что вступает в противоречие с заявленными целями эффективного и справедливого расходования публичных средств.

В контексте данного исследования представляется актуальным не только выявление и систематизация институциональных барьеров входа на рынок государственных закупок в России, но и критическая оценка их экономических и нормативных оснований. Особое внимание уделяется соотнесению формальных механизмов допуска с фактическими параметрами конкуренции, уровня участия субъектов малого и среднего предпринимательства и обеспечением справедливого доступа. Теоретической рамкой исследования выступают положения новой институциональной экономической теории, включая концепции транзакционных издержек, регуляторного захвата и институционального изоморфизма, а также модели экономического регулирования и теории общественного выбора. Это позволяет перейти от дескриптивного анализа к конструктивной интерпретации системных искажений в логике проектирования и функционирования института государственных закупок как механизма справедливого распределения экономических ресурсов.

МЕТОДОЛОГИЯ.

Методологическая основа теории Стиглера-Пельцмана базируется на трех ключевых принципах: во-первых, регулирование рассматривается как экономическое благо, спрос и предложение на которое формируется под воздействием рыночных механизмов; во-вторых, процесс регулирования анализируется через призму модели политического обмена между политическими акторами и отраслевыми группами; в-третьих, оптимальный уровень регулирования достигается при условии максимизации политической поддержки, что предполагает нахождение баланса между интересами различных групп. В рамках этой теоретической парадигмы выделяются четыре основных типа регуляторных «продуктов», востребованных экономическими агентами: прямые денежные трансферты и субсидии, ограничения на вход новых участников рынка, регулирование ценовых параметров и специфические формы рыночного протекционизма.

Особое значение в контексте анализа современных регуляторных режимов приобретает механизм контроля за входом на рынок, поскольку, как показывают многочисленные эмпирические исследования, [2] барьеры входа, устанавливаемые через регуляторные требования, создают существенные рентные потоки для существующих участников рынка, одновременно снижая общее благосостояние за счет уменьшения конкурентного давления. Теория Стиглера-Пельцмана получила дальнейшее развитие в работах Гэри Беккера, который дополнил исходную модель анализом конкуренции между различными группами давления, [21] что позволило создать более комплексную теоретическую рамку для изучения современных регуляторных явлений, включая регуляторный арбитраж, динамику регуляторного захвата и эффекты регуляторного наследия.

Применительно к современным экономическим реалиям, и особенно к условиям формирующихся рынков, теория Стиглера-Пельцмана предоставляет мощный аналитический инструментарий для исследования особенностей формирования регуляторной среды в различных секторах экономики, включая систему государственных закупок, регулирование естественных монополий и отраслевые регуляторные режимы. Эта теория не только составляет важный раздел современной экономической мысли, но и служит эффективным инструментом анализа конкретных регуляторных практик, позволяя выявлять их глубинные экономические детерминанты, механизмы формирования и комплексные последствия для экономического развития. Ее методологический потенциал особенно важен для понимания природы и динамики регуляторных барьеров в условиях смешанной экономики, где взаимодействие рыночных и административных механизмов приобретает особую сложность и противоречивость.

Предметом настоящей статьи является введение института «универсальной и специальной предквалификации», путем принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2021 № 2571 «О дополнительных требованиях к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также об информации и документах, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации».

Предметом настоящего исследования является анализ института «универсальной и специальной предквалификации», введённого в систему государственных закупок посредством принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2021 г. № 2571 «О дополнительных требованиях к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также об информации и документах, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации» (далее - Постановление № 2571). Указанное постановление стало логическим продолжением эволюции требований к участникам закупок, отражающей смену регуляторных парадигм в сфере допуска к участию в государственных контрактах. На протяжении развития контрактной системы наблюдалась сменяемость подходов — от периодов ужесточения условий участия до фаз почти полной либерализации. На фоне общего преобладания конкурентных процедур в механизме закупок происходил возврат к инструментам предварительного отбора, ранее свойственным доконтрактной модели допуска. Действующая редакция Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» закрепила два уровня предквалификации: универсальную — применяемую при начальной (максимальной) цене контракта свыше 20 млн рублей, и специальную — вводимую правовыми актами Правительства Российской Федерации для отдельных видов закупок.

Наиболее ярким примером институционализации механизма специальной предквалификации является как раз Постановление № 2571, принятое на основании обновлённой редакции части 2 статьи 31 Закона № 44-ФЗ. Документ вводит обязательность предъявления дополнительных требований к участникам закупок по широкому перечню товаров, работ и услуг, перечисленных в приложении к Постановление № 2571, тем самым трансформируя архитектуру допуска к государственным контрактам и усиливая роль критериев отбора, имеющих прямое влияние на структуру и конкуренцию на рынке публичных закупок.

Принятие Постановления № 2571 в значительной степени было обусловлено необходимостью повышения эффективности контрактной системы за счёт исключения так называемых «профессиональных жалобщиков» — участников, систематически подающих необоснованные жалобы с целью блокирования конкурентных процедур и извлечения ренты вне реального намерения поставлять продукцию. С точки зрения регулятора, введение дополнительных требований должно было способствовать снижению административной нагрузки на заказчиков, повышению правовой устойчивости процедур и концентрации участия на экономически и технически подготовленных поставщиках. Подобная мера была направлена на институциональное «очищение» рынка от недобросовестных стратегий поведения, расцениваемых как проявления институционального оппортунизма. И на само деле количество жалоб существенно снизилось за период введения данного института. «Руководитель ФАС России отметил снижение количества жалоб в сфере закупок – в 2024 году их количество составило 39 201, что на 27,3% меньше по сравнению с аналогичным периодом 2023 года. Такая динамика обусловлена борьбой с «профессиональными жалобщиками», которые затягивают проведение процедур, не имея намерения участвовать в закупке» [8].

Однако при всей заявленной целесообразности введённые требования вызвали справедливые опасения относительно их потенциального эффекта на конкуренцию. В научной и экспертной среде справедливо указывается, что чрезмерное или несбалансированное использование механизма предквалификации может привести к сужению конкурентного поля, формализации барьеров входа и ограничению доступа для малых и новых поставщиков, особенно в технологически сложных или капиталоёмких сегментах [3]. Таким образом, меры, изначально направленные на повышение прозрачности и правовой устойчивости процедур, при отсутствии тонкой настройки и учёта дифференциации поставщиков, способны воспроизводить институциональные искажения, снижая уровень открытой конкуренции и тем самым подрывая ключевой нормативный ориентир контрактной системы.

Учитывая изложенное, возникает необходимость в критической переоценке эффектов института предквалификации с позиции баланса между обеспечением устойчивости процедур закупок и сохранением условий для полноценной рыночной конкуренции. В условиях растущей роли государственных закупок как механизма экономического перераспределения и поддержки отдельных категорий участников, особенно МСП, важно эмпирически установить, насколько введённые регуляторные барьеры соотносятся с задачами справедливости и инклюзивности системы. Это требует не только нормативного анализа, но и количественного исследования институциональных последствий нового порядка допуска к закупкам. Соответственно, в рамках настоящего исследования выдвигаются гипотезы, направленные на выявление взаимосвязи между институциональными барьерами, уровнем конкуренции и параметрами справедливого доступа на рынок государственных закупок.

Гипотезы исследования состоят в следующем:

1) Гипотеза о снижении конкуренции. Введение новых требований сократило количество участников закупок, особенно среди малых и средних компаний.

2) Гипотеза о смещении в пользу «старых игроков». Новые правила увеличили долю побед компаний с большим опытом работы.

3) Гипотеза о росте цен. Из-за снижения конкуренции средние цены контрактов увеличились, а разница между начальной и итоговой ценой уменьшилась.

В целях эмпирической проверки выдвинутых гипотез предлагается анализ, основанный на количественной оценке влияния введения института предквалификации на ключевые показатели конкурентности закупок. Основу методологии составляет дифференцированная модель разности разностей (Difference-in-Differences, DiD), позволяющая оценить влияние институционального шока (введения Постановления Правительства РФ № 2571) на зависимые переменные по сравнению с контрольной группой [12].

В рамках модели DiD предполагается наличие двух групп: экспериментальной (закупки, подпавшие под действие новых требований) и контрольной (закупки, не подпавшие под действие новых требований). Эмпирическая модель может быть представлена в следующем виде:

где: — зависимая переменная (например, число участников закупки, уровень снижения цены, победитель с опытом и т.д.); — фиктивная переменная, принимающая значение 1 для закупок, подпадающих под действие дополнительных требований; — фиктивная переменная, принимающая значение 1 для периода после вступления в силу постановления № 2571 (с 01.01.2022); × — переменная взаимодействия, оценивающая влияние реформы на экспериментальную группу (ключевой коэффициент β3); — вектор контрольных переменных (способ закупки, регион, ОКПД2, НМЦК, уровень заказчика и т.д.); — случайная ошибка.

Гипотезы эмпирически тестируются следующим образом: - H1 (о снижении конкуренции): β₃ < 0, если введение предквалификации привело к снижению количества участников. - H2 (о смещении в пользу «опытных» поставщиков): β₃ > 0, если увеличилась вероятность победы поставщика с опытом. - H3 (о росте цен): β₃ > 0, если снизился уровень снижения начальной цены.

В качестве базы данных предполагается использование агрегированных сведений из Единой информационной системы о закупках за 2020–2024 гг., с группировкой по товарным категориям, регионам и типам заказчиков. В случае доступности микроуровневых данных возможно применение более гибких методов панельной регрессии с фиксированными эффектами по закупкам или заказчикам:

где — фиксированные эффекты по закупкам (или заказчикам), — по времени.

Полученные оценки позволят сделать выводы о характере и масштабе влияния дополнительной регламентации на конкурентную структуру рынка и эффективность публичных закупок.

В исследование включено 400 закупок: 200 процедур до вступления в силу Постановления № 2571 (январь–декабрь 2021 года) и 200 закупок после его вступления (январь–декабрь 2022-2024 года). Закупки были отобраны случайным образом из агрегированных данных Единой информационной системы (ЕИС) с обеспечением однородности по следующим критериям: 1) способ закупки — электронный аукцион, 2) предмет закупки — строительство капитальных сооружений (для специальной предквалификации) и поставка серверов (для универсальной предквалификации), 3) региональная принадлежность — 10 субъектов РФ.

В рамках настоящего исследования применение агрегированных данных вместо персонифицированных реквизитов закупочных процедур обусловлено комплексом методологических и институциональных факторов. С теоретической точки зрения, такой подход соответствует принципам информационной асимметрии и теории трансакционных издержек и поскольку минимизирует риски нецелевого использования данных в условиях санкционного давления и геоэкономической турбулентности [11]. Эмпирические исследования институциональных изменений демонстрируют, что в условиях регуляторной неопределенности и внешних шоков агрегирование данных снижает информационные экстерналии и предотвращает стратегическое поведение агентов [16].

С позиций современной экономической методологии, отказ от публикации идентифицирующих параметров закупок обоснован необходимостью соблюдения баланса между прозрачностью и экономической безопасностью [9]. Санкционный режим, введенный в отношении России с 2014, 2022 годов, создал новые институциональные ограничения [18], требующие особых протоколов обработки данных. Как показывают исследования рынков в условиях ограничений, избыточная детализация информации может провоцировать: 1) селективное применение санкций к конкретным хозяйствующим субъектам; 2) манипуляции с контрактными ценами; 3) дискриминацию участников на внешних рынках [13].

Методологический выбор исследования согласуется с принципами «разумной достаточности» и современными практиками экономического анализа в условиях несовершенных институтов [19]. Агрегированный подход позволяет сохранить аналитическую ценность результатов, одновременно: а) соблюдая требования законодательства РФ; б) минимизируя риски санкционного давления; [15] в) предотвращая искажения конкурентной среды. Как демонстрируют сравнительные исследования рынков под санкциями [14], такой компромисс оптимален для сохранения научной строгости в условиях институциональных ограничений. Такой дизайн исследования позволил минимизировать систематические искажения и повысить достоверность выводов, используя метод разницы в разницах (Difference-in-Differences, DiD), который широко применяется в мировой эмпирической экономике [9].

Таблица 1. Агрегированные данные. [1]

3,8
2,4
p < 0,01
Доля закупок, выигранных опытными поставщиками
62%
78%
p < 0,05
Средний уровень снижения цены (%)
12,6
6,8
p < 0,01

ГИПОТЕЗА 1: СНИЖЕНИЕ КОНКУРЕНЦИИ.

Зависимая переменная: число участников в закупке. В доинституциональный период среднее количество участников составляло 3,8 на закупку, в постинституциональный период — 2,4. Коэффициент β₃ по переменной взаимодействия (Treat × Post) оказался отрицательным и статистически значимым на уровне p < 0,01, что подтверждает гипотезу о том, что введение дополнительных требований по предквалификации существенно снизило уровень конкуренции на рынке государственных закупок.

Данный результат свидетельствует о том, что новые регуляторные барьеры, внедрённые Постановлением № 2571, выступают как серьёзные административные фильтры, ограничивающие доступ новых и, особенно, малых и средних предприятий к участию в торгах. Это приводит к снижению рыночной плотности, уменьшению числа игроков и, как следствие, ослаблению конкурентного давления. На уровне институциональной теории подобное явление можно рассматривать как рост транзакционных издержек и усиление рентных позиций крупных и устоявшихся компаний, что снижает общую эффективность рынка и увеличивает риск монополизации закупок.

В практическом аспекте это означает потенциальное снижение инновационной активности и ограничения в обеспечении оптимального соотношения цены и качества в государственных закупках, что ставит под сомнение достижение принципов открытости и эффективности в публичном секторе.

ГИПОТЕЗА 2: СМЕЩЕНИЕ В ПОЛЬЗУ «ОПЫТНЫХ» ПОСТАВЩИКОВ.

Зависимая переменная: вероятность победы поставщика с подтверждённым опытом участия в аналогичных закупках. До внедрения института предквалификации 62% закупок выигрывали опытные поставщики, после — уже 78%. Коэффициент β₃ положителен и статистически значим (p < 0,05), что свидетельствует о значимом смещении в пользу «старых игроков» рынка.

Этот феномен отражает институциональный эффект закрепления позиций «инсайдеров» и усложнения доступа новых участников, что соответствует концепции институционального захвата. Барьеры входа в рынок, установленные через дополнительные требования и документы, существенно снижают шансы на успех для новых и менее опытных компаний, снижая уровень ротации рыночных акторов и ограничивая конкуренцию.

С институциональной точки зрения, подобное явление усиливает экономическую неэффективность, поскольку снижает динамику обновления и конкурентоспособность рынка, а также формирует устойчивые привилегии для определённой группы участников. В долгосрочной перспективе это может привести к стагнации рынка закупок и снижению социальной эффективности распределения бюджетных средств.

На практике государственные заказчики рискуют столкнуться с ограниченным пулом поставщиков, что уменьшает возможности выбора оптимального соотношения цена/качество, а также снижает стимулирование к инновациям и повышению качества услуг и товаров. Например, как было указано в вышеуказанном примере по дорожной отрасли.

ГИПОТЕЗА 3: РОСТ ЦЕН.

Зависимая переменная: уровень снижения цены от начальной максимальной контрактной цены (НМЦК) до фактической контрактной стоимости.

В доинституциональный период средний уровень экономии составлял 12,6%, тогда как после введения Постановления № 2571 — только 6,8%. Коэффициент β₃ по переменной взаимодействия оказался положительным и статистически значимым на уровне p < 0,01, что свидетельствует о значительном снижении экономии на торгах и, соответственно, росте средней контрактной цены.

Данный эффект отражает ослабление конкурентного давления на рынке закупок вследствие введения дополнительных барьеров. Снижение количества участников и усиление позиций опытных компаний ведёт к росту монопольной составляющей ценообразования. Это обусловлено тем, что уменьшение числа конкурентов уменьшает вероятность жестких торгов и давления на снижение цены.

Экономические последствия для государственного бюджета при таком развитии событий — увеличение расходов и снижение общей эффективности распределения государственных средств. Это ставит под угрозу устойчивость и качество государственных закупок, а также эффективность исполнения социальных и экономических программ, финансируемых из бюджета.

В институциональном плане результат подтверждает представление о том, что избыточное регулирование и административные барьеры, призванные повысить качество и прозрачность закупок, могут иметь обратный эффект — снижение конкуренции и рост транзакционных издержек. Следовательно, требуется тщательный баланс между необходимостью контроля и поддержанием открытости и конкурентности на рынке публичных закупок.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ

При интерпретации выявленного снижения уровня экономии следует учитывать потенциальное влияние экзогенных факторов, не отраженных в модели. Во-первых, макроэкономическая нестабильность 2022-2024 гг., включая инфляционное давление и дисбалансы цепочек поставок, могла искусственно ограничить возможности поставщиков по снижению цен независимо от регуляторных изменений. Эмпирические исследования рынков в условиях шоков демонстрируют, что волатильность издержек приводит к снижению ценовой эластичности предложения, что частично объясняет сокращение разрыва между НМЦК и контрактной ценой. Во-вторых, наблюдаемый эффект может быть усилен стратегическим поведением заказчиков: в условиях ужесточения требований к участникам тенденция к завышению начальных цен как механизму минимизации рисков несостоявшихся торгов могла внести вклад в сокращение относительной экономии.

Несмотря на статистическую значимость результатов, следует признать, что модель DID фиксирует совокупный эффект, не позволяя полностью изолировать влияние институциональных изменений от параллельных процессов. Как показано в работах по эконометрике политических вмешательств, в условиях множественных структурных сдвигов (санкции, импортозамещение) оценка чистого эффекта регуляторных мер требует дополнительных контрольных переменных или применения методов синтетического контроля. Кроме того, отраслевая специфика строительного сектора (доминирование в выборке) может усиливать наблюдаемый эффект из-за высокой капиталоемкости и длительных производственных циклов, что ограничивает возможность экстраполяции выводов на другие товарные категории. Эти ограничения указывают на необходимость дальнейших исследований с расширенной спецификацией моделей и стратифицированной выборкой.

ВЫВОДЫ.

Проведённый анализ демонстрирует, что институциональные изменения, направленные на повышение контроля и качества государственных закупок посредством Постановления № 2571, оказывают комплексное влияние на конкурентную среду.

С одной стороны, требования предквалификации способствуют повышению надёжности и качества поставщиков. С другой стороны, они существенно ограничивают доступ новых и малых участников, что ведёт к снижению конкуренции, закреплению рыночных позиций опытных компаний и росту контрактных цен.

Результаты подчеркивают необходимость поиска баланса между регуляторными ограничениями и поддержкой конкурентной среды. Важно рассмотреть возможность адаптации институциональных мер с учётом потенциальных негативных эффектов и разработки дополнительных инструментов поддержки для новых поставщиков, чтобы обеспечить устойчивость, эффективность и справедливость рынка государственных закупок.

[1] Составлено автором в процессе исследования;