Совершенствование государственного регулирования регионального развития новых регионов России

Введение

Вхождение в состав Российской Федерации новых субъектов – Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, а также Запорожской и Херсонской областей, определяет необходимость обеспечения важнейшего фундаментального постулата – сохранение территориальной целостности, обеспечение национальной безопасности, экономического и технологического суверенитета Российского государства и, следовательно, достижения ускоренной интеграции новых регионов в правовое и экономическое пространство России. В этой связи ключевой составляющей следует считать нормативно-правовое обеспечение поступательной имплементации субъектов в национальное пространство страны, а также формирование механизмов интеграции и отдельных инструментов сопряжения хозяйственного комплекса новых регионов с социально-экономическим пространством России [1].

Рассматривая в отдельности два вышеобозначенных процесса, можно утверждать, что сформировавшееся законодательное обеспечение интеграции новых территорий, в основном, завершено и подготовлено для практической реализации [2]. При этом, вопросы определения и реализации организационно-управленческих механизмов на местах требуют дальнейшего исследования и уточнения ввиду наличия ряда факторов, оказывающих влияние на поступательную интеграцию субъектов, в частности – проблемы обеспечения безопасности населения и органов исполнительной власти, перебои в снабжении социально-значимыми товарами, лекарственными препаратами и медикаментами, острая необходимость в проведении ремонтных работ, реставрации жилищного фонда, коммунальных и инженерных сетей и пр. [3].

Таким образом, целью исследования является определение перечня механизмов экономической интеграции новых регионов в государственную систему пенсионного обеспечения и социальных гарантий, бюджетный процесс, налоговую, финансово-кредитную, таможенную системы, преференциальные режимы поддержки новых регионов и сферу госзакупок.

Научная новизна заключается в определении и формировании перечня экономических и организационно-управленческих механизмов, обеспечивающих интеграцию новых субъектов РФ в общероссийское пространство с учетом отягощающих факторов, влияющих на социально-экономическое развитие территорий.

Направления интеграции новых регионов в Российское экономическое пространство

Процесс интеграции новых регионов в Российское экономическое пространство сопряжен с необходимостью обеспечения устойчивости социально-экономических систем новых субъектов и их дальнейшей гармоничной адаптации в правовое и институциональное пространство страны. В этой связи, эффективная реализация стратегических приоритетов, направленных на повышение связанности и активизацию экономического развития новых регионов России, определяется нормативно-правовым базисом, сформированным к настоящему моменту времени.

В законодательных актах, принятых в период вхождения в состав Российской Федерации новых субъектов, в частности – в Федеральных конституционных законах №№ 5-8 от 4 октября 2022 года, а также в других официальных нормативных правовых документах определяется единый период урегулирования вопросов гармоничной интеграции каждого из новых субъектов в законодательном правовом поле в бюджетную, налоговую, финансово-кредитную системы Российской Федерации [4-7].

В дополнении к основным законодательным инициативам, по оценкам авторов, к началу марта 2024 г. сформировано более 150-ти нормативно-правовых актов в виде постановлений и распоряжений Правительства РФ, которые направлены на практическое вовлечение новых субъектов в единый бюджетный процесс, дополнительное финансовое обеспечение социальных программ, систем пенсионного и социального страхования, решение других первоочередных вопросов развития освобождённых территорий. При необходимости дополнительно выделяются ресурсы на промышленное развитие, а также в случае кассовых разрывов при выполнении региональных бюджетов. Кроме этого, особое значение для интеграции имеют государственные преференции участникам созданной на территории новых регионов свободной экономической зоны, средства, направляемые на реализацию государственной программы о восстановлении и социально-экономическом развитии новых регионов, на строительство железных дорог Новороссии и некоторые другие направления. Вместе с федеральными законодательными актами, дополняющими их нормативное правовое обеспечение, определяется каркас основных механизмов организационно-экономической деятельности для пространственной интеграции новых субъектов, в результате чего процесс получает определённую завершённость.

В принципиальном плане этого достаточно для документального и социального-экономического обеспечения интеграционных процессов, достижение которых определяется к 2026-му году. Однако кроме законодательной инициативы и обозначенного дополнительного нормативного обеспечения, важное значение приобретает непосредственное исполнение различного рода официальных новаций, поступивших от федеральных органов власти и транслируемых на региональном уровне [2, 3].

Таким образом, основная деятельность на этапе интеграции в Российское экономическое пространство распределяется по следующим двум направлениям:

I. Методологическое, подразумевающее под собой процесс разработки законодательных и нормативных правовых документов, определяемых фундаментальную правовую основу подобного перехода;

II. Практико-ориентированное, предполагающее реализацию в практической плоскости утверждённых инициатив с учётом важнейших условий, определяющих очерёдность и сроки их применения.

Первое направление в настоящий период, в основном, завершено – имеющаяся законодательная основа в целом подготовлена для практической реализации. Однако в отрыве от правоприменительной практики, высококвалифицированных управленческих кадров и инициируемых ими различного рода разъяснительных процедур, а порою применения принципа «ручного управления» указанным процессом, дальнейшее внедрение и развитие объединительных, т.е. интеграционных задач может быть весьма затруднительным. В этой связи в ближайший период разработанное правовое и нормативное обеспечение важно совместить с грамотными действиями по реализации государственных инициатив.

Ключевые организационно-управленческие механизмы, обеспечивающие интеграционные процессы новых регионов в экономическое пространство России

Учитывая особенности воссоединившихся регионов для вхождения в экономическое пространство России экономический механизм в современных условиях России представляет собой систему управления многоуровневыми процессами в общественном хозяйстве с использованием разнообразных инструментов, способствующих достижению национальной безопасности и национальных целей развития на основе реализации стратегических приоритетов государства. Данное авторское определение в более развёрнутом виде (приоритеты национальной безопасности и национальные цели развития) наиболее точно характеризует основные задачи, предстоящие для решения в ближайший период интеграции новых субъектов.

В этой связи авторами исследования предлагаются следующие наиболее значимые экономические и сопряжённые с ними важнейшие организационно-управленческие механизмы, обеспечивающие интеграционные процессы в освобождённых территориях, представленные в виде нескольких укрупнённых групп, каждая из которых состоит из различных инструментов, стимулирующих региональную интеграцию и развитие.

I. Налоговое стимулирование на основе налоговых льгот (преференций), предоставляемых в новых регионах по целевому принципу. В первую очередь это характерно для участников Свободной экономической зоны – нулевая ставка налога на прибыль, зачисляемая в федеральный бюджет, льготы по данному налогу для отчислений в региональные бюджеты, пониженные тарифы страховых взносов в Социальный фонд и ФОМС, нулевая ставка налога на имущество организаций, земельного налога и другие преференции, активизирующие инвестиционную активность многочисленных юрлиц в новых регионах [8]. Имеются также и другие преференциальные налоговые установки со стороны государства для воссоединившихся регионов России.

II. Важным фактором модели экономической интеграционной следует считать единовременный процесс трансформации всех новых субъектов в российскую бюджетную, налоговую, кредитную, пенсионную и таможенную (ЕАЭС) системы – с 1 января 2023 г. По мнению авторов, в настоящих условиях это наиболее эффективный с прикладной точки зрения сегмент действий для ускорения интеграции по вхождению новых субъектов в национальное экономическое пространство. Здесь концентрируется кредитно-финансовое направление интеграции и одновременно открывается возможность для получения льгот и дополнительных преференций представителями различных видов бизнеса [9, 10].

III. Финансовая бюджетная поддержка ускорения восстановительных и интеграционных процессов формируется за счёт различного рода трансфертов и в общих чертах осуществляется в следующем виде. В первую очередь это общепринятые трансферты, определяемые ежегодно регионам в федеральном бюджете. Кроме этого, дополнительные средства направляются в соответствии с государственной программой Российской Федерации о восстановлении и социально-экономическом развитии новых субъектов [11], источники формирования которых определяются в закрытом порядке. При необходимости Правительство страны дополнительно финансирует из резервных фондов возникающие потребности освобождённых регионов для выполнения социальных обязательств, ремонтных работ в системе ЖКХ, приобретение подвижного состава общественного и специального транспорта, обустройства территории и иные объективные запросы в случае недостаточности ранее направленных федеральных ресурсов или собственных поступлений в региональные бюджеты [12].

IV. Кредитование текущих и инвестиционных потребностей бизнес-сообщества и населения, осуществляемое через общероссийскую систему коммерческих банков, главным звеном которой является ПАО «Промсвязьбанк» (ПСБ) со 100-ным государственным участием [13], а также ПАО Сбербанк, «ВТБ» (ПАО), по состоянию на 01.09.2024 г. открывшие полноформатные офисы в гг. Донецке, Луганске и Мариуполе.

При этом деятельность ПАО «Промсвязьбанк» на территории новых субъектов в условиях незначительного присутствия известных российских банков напоминает в определённой степени межрегиональный институт развития. Данный тезис имеет место в отношении населения, реализующего разносторонние потребности в финансовых услугах через данную организацию. Субсидирование банковского процента может осуществляться Правительством России в отношении первоочередных социальных и инфраструктурных проектов или институтами развития, в первую очередь Фондом развития промышленности (ФРП), когда имеется ввиду определённый хозяйственный субъект. Важным элементом повышения уровня потребления в новых субъектов является схема льготного ипотечного кредитования по ставке 2 процента, специально подготовленная для закрепления гражданского населения на соответствующих территориях. В перспективе такой подход, по мнению авторов, кроме улучшения условий проживания и формирования комфортной среды обитания, должен способствовать активизации мультипликативного эффекта и повышающего тренда розничных продаж, способствующих росту уровня народного потребления.

V. Разносторонняя деятельность институтов развития, в первую очередь ВЭБ.РФ и Фонда развития промышленности (далее – ФРП) [14]. Первый из них участвует в финансировании крупных инфраструктурных объектов, необходимых для каждого региона или вообще имеющих межрегиональное значение. Во втором случае, при участии ФРП, осуществляется процесс модернизации производств, пополнения оборотных средств предприятий, но также формируется финансовая и организационная база для создания региональных в перспективе производственных технопарков и кластеров, но с учётом положений статьи 19.3 Федерального закона о промышленной политике [15].

VI. Применение ранее зарекомендовавших на практике эффективных механизмов дополнительной финансовой поддержки бизнеса, в том числе малого и среднего, на основе использования долгосрочной лизинговой системы предоставления различных видов технологического оборудования, сельскохозяйственной и строительной техники. В 2023-2024 гг. этот финансовый инструмент применялся ГУП «Республиканская лизинговая компания», зарегистрированной в г. Донецке, для предоставления услуг предпринимателям из Донбасса, а также Запорожской и Херсонской областей [1].

VII. Различные меры поддержки со стороны общественных организаций (партий и движений), фондов и частнопредпринимательские инициативы. Данный вид гуманитарной помощи осуществляется, как правило, в отношении местного населения вскоре поле освобождения соответствующей территории (продовольственное снабжение, лекарственная поддержка, предоставление отдельных видов вещевого довольствия, а также финансовые поступления в адрес отдельных категорий населения и др.), однако имеет важное значение для решения задач жизнеобеспечения вплоть до налаживания системы социальных гарантий, самый сложный на этапе перехода к мирной жизни [16]. Определённые инициативы предпринимательского сообщества и центральных аппаратов партийных органов характеризуются участием в обеспечении общественным и специальным транспортом и возведении некоторых социальных объектов и т.д. По мере становления государственной системы поддержки и достижения стабильного уровня местных зарплат, эта временная схема трансформируется от социально устойчивого муниципального образования к следующему, более проблемному, требующему дополнительное внимание после освободительных действий. Одновременно подобные меры применяются для поддержки малого и среднего бизнеса, имеющего социальную направленность.

VIII. Особое значение имеет разностороння экономическая помощь многочисленных субъектов-шефов для восстановления социальных объектов и дорожно-транспортной инфраструктуры в целях продвижения интеграции регионов Донбасса и Новороссии. По состоянию на 1 апреля 2024 года в этом, по существу, крупнейшем федеральном социально-экономическом проекте принимало участие 82 региона России. Каждый регион закреплён за соответствующим муниципальным образованием и осуществляет участие в восстановительных процессах исходя из собственных возможностях. Здесь особое значение имеет установление долговременных и прочных связей на различном уровне: экономическом (в основном, в процессе привлечения инвестиционных ресурсов), строительном, в сфере ЖКХ, при осуществлении крупных инфраструктурных проектов (автодороги, межрегиональный транспорт), а также для возведения медицинских и образовательных объектов и их оборудования, обустройстве придомовых территорий и др [2]. Важное значение имеет консультативная поддержка региональных органов власти по различным вопросам регулирования деятельности производственной, социальной сферы, подготовки мастер-планов территориального развития и др. Сформировались устойчивые партнёрские взаимоотношения: г. Донецк – Москва, г. Луганск – Москва, г. Мариуполь – Санкт-Петербург, г. Макеевка – Свердловская область и ХМАО – Югра, г. Горловка – Кемеровская область – Кузбасс, г. Енакиево – Ленинградская область, г. Волноваха – Челябинская область, г. Мелитополь и прилегающий район – Архангельская область и город федерального значения Севастополь, г. Бердянск – Тверская область, Бердянский район – Чувашская Республика и т.д [3].

IX. Административная и организационно-управленческая поддержка хозяйственной деятельности в Донбассе и Новороссии. Этот вид поддержки имеет особое значение для вновь регистрируемых участников особой экономической зоны (далее – ОЭЗ), владеющих бизнесом за пределами освобождённых субъектов, а также местных представителей малого и среднего предпринимательства [17]. На первоначальном этапе имеется ввиду предоставление для участников особых условий при регулировании требований градостроительной деятельности и земельных отношений, поддержка при выделении земельных участков для строительства, сопровождение инвестиционных проектов и консультации для решения других наиболее актуальных проблем на местном уровне.

X. Таможенная процедура Свободной таможенной зоны (СТЗ), используемая на основе требований Таможенного кодекса ЕАЭС (статья 27) [18], может иметь особое значение в будущем. В качестве примера следует привести территории опережающего развития (далее – ТОР) на Дальнем Востоке и свободный порт Владивосток (далее – СПВ) на Дальнем Востоке [19]. Данный механизм, по существу, ассоциируется с институтом развития, имеющим целью привлечение резидентов (участников), занимающихся производственным бизнесом с использованием импортных товарных ресурсов – сырья, комплектующих, полуфабрикатов – в целях последующей переработки и реализации. В данном случае необходимо обратить внимание на перспективы развития сотрудничества с предпринимательским сообществом из государств ЕАЭС, в обозримом будущем заинтересованных во взаимовыгодных связях с промышленным Донбассом, рядом предприятий Приазовья, а в перспективе – индустриальным конгломератом Запорожской агломерации.

XI. Разработка мастер-планов территорий, а также схем пространственного развития муниципальных образований, имеет особое значение для новых регионов в восстановительный и синхронно продолжаемый интеграционный период [20]. Здесь не требуется переходить от системы подготовки комплексных стратегий социально-экономического развития крупных, средних и более малых городов, рекомендации которых в большинстве случаев практически не обеспечивались финансовыми ресурсами [21]. Такой подход превалировал, начиная с 2015 года, во многих субъектах России, сейчас же необходимо сразу конкретизировать создание будущей комфортной территории и важнейшие социально-экономические задачи, стоящие перед муниципалитетами в регионах Донбасса и Новороссии. В данном случае при грамотном и объективно подготовленном мастер-плане финансирование должно быть предоставлено в полном объёме из федерального и региональных бюджетов с привлечением якорных инвесторов [22].

XII. Важное значение может иметь создание на постоянной основе межведомственного (внеотраслевого) органа по вопросам восстановления и интеграции в национальное пространство России. Особое значение может иметь создание комиссий по интеграции на крупных предприятиях или народнохозяйственных комплексах кластерного типа, т.е. тесно взаимосвязанных на различных стадиях производства продукции [23]. Данное предложение имеет значение для макрорегиона Донбасса (ДНР и ЛНР), а после освобождения – для крупных промышленных объектов ряда отраслей Новороссии. Аналогичный орган может быть образован и на федеральном уровне, тогда будет сформирована вертикаль для внутриведомственного взаимодействия.

Учитывая сложность переходного периода, связанную с решением множества разнообразных и неординарных проблем, авторы исследования определяют следующий перечень предложений, которые направлены на совершенствование государственного регулирования регионального развития новых регионов России, в частности:

– целесообразно рассмотреть вопрос о создании федерального органа, участвующего в регулировании процессов восстановления и интеграции в новых регионах – Министерства по делам новых регионов. Подобные государственные управленческие органы (Министерства) ранее существовали для решения проблем Северного Кавказа и Республики Крым и были упразднены по объективным причинам. Однако ситуация в новых регионах более сложная и во многом требует персонифицированного подхода, длительного по времени, поэтому с учётом положительного опыта обозначенных ведомств данное предложение имеет актуальное прикладное значение [24, 25];

– для совершенствования функционирования ОЭЗ, созданной для восстановления и интеграции новых регионов в экономическое пространство России [8], предлагается предусмотреть специальный «Национальный бизнес-контракт» со специальными премиальными административными и финансовыми преференциями при условии единовременного инвестирования якорными участниками проекта не менее 500-т млн. рублей на развитие промышленности и (или) дорожно-транспортной и социальной инфраструктуры;

– перспективы совершенствования предлагаемого нового принципа экономического районирования на территории рассматриваемых субъектов и создание новых экономических макрорегионов – Донбасса и Таврии – достаточно актуальны и должны быть всесторонне обоснованы в русле общенациональных инициатив, представленных в Стратегии пространственного развития России для последующей разработки соответствующих документов на макрорегиональном уровне. Однако вопросы дальнейшего совершенствования внутреннего политического устройства, основанные в том числе и на прикладных характеристиках пространственного развития, требуют дополнительного исследования.

Заключение

В данном исследовании авторы рассматривают вопросы, связанные с определением механизмов совершенствования государственного регулирования регионального развития новых регионов в контексте интеграционных процессов и условий, способствующих их реализации. В основе данного процесса обозначен приоритет последовательности функционально-прикладной деятельности и инициатив, сформулированный в виде принципа: освобождение (военно-политическое обеспечение) – восстановление – интеграция – развитие в экономическом пространстве России. Последние три инициативы представляют систему взаимосвязанных мероприятий государственного управления, гражданского и частнопредпринимательского участия для реализации полноценного воссоединения Республик Донбасса и областей Новороссии с социально-экономическим пространством России.

Переходный период рассчитан на правовое обеспечение процессов интеграции на основе внедрения в систему государственного управления, бюджетный и налоговый процессы, технические регламенты строительных норм и правил, научно-образовательную, культурно-просветительскую сферы и связанные с этим виды деятельности. В условиях сформированной правовой интеграционной основы, авторами исследования были определены 12 ключевых организационно-управленческих механизмов, определяющих поступательную интеграцию, в частности: налоговые, финансово-кредитные, административные, институциональные, организационно-управленческие.

Особое значение имеет пообъектная очерёдность проводимых мероприятий восстановительного цикла, при которой социальным приоритетом должно быть «сохранение населения, здоровье и благополучие людей, поддержка семьи». В качестве одного из элементов новизны авторы подчёркивают общее единство восстановительно-интеграционных процессов в новых субъектах России.

[1] Официальный сайт АО «Корпорация «МСП». – URL: https://xn--l1agf.xn--p1ai/services/news/digest/detail/v-2024-g-subekty-msp-iz-novykh-regionov-mogut-rasschityvat-na-lgotnyy-lizing-imushchestva-kak-i-v-20/ (дата обращения: 03.11.2024 г.)

[2] Официальный сайт Президента Российской Федерации. – URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/deliberations/73357 (дата обращения: 04.11.2024 г.)

[3] Официальный сайт сетевого издания «РБК». – URL: https://www.rbc.ru/politics/02/08/2022/62c5b5319a7947fd53dcb7a9 (дата обращения: 04.11.2024 г.)