Исследование региональной политики в сфере образования (на материалах Министерства образования Омской области)

Политика региона представляет собой комплекс мер, разрабатываемый и реализуемый в рамках определенных сфер социально-экономической жизни общества. Характерная особенность региональной политики – это возможность учитывать специфику региона, таким образом наиболее конкретно подходить к проработке проблемных областей и развитию перспективных сфер в области. Направления региональной политики в широком смысле продиктованы государством, это способствует единству и согласованности осуществляемых государством мер на территории всей Российской Федерации.

Сфера образования является важным направлением в политике региона, так как образование – это фундамент развития человеческого капитала, что в свою очередь отражается на экономике и социальном климате области. В условиях быстрого технического прогресса очень важно поддерживать высокое качество образования, что в будущем будет способствовать развитию науки и техники в стране. Помимо этого, развитая система дополнительного образования является необходимым условием всестороннего развития и воспитания личности.

Цель статьи – анализ региональной политики в сфере образования на примере реализации Министерством образования Омской области регионального проекта «Современная школа», а также разработка рекомендаций по совершенствованию процесса осуществления мероприятий образовательной политики.

В процессе исследования методической и нормативно-правовой базы региональной политики в сфере образования и исследование механизма её реализации в Омской области используются в основном следующие теоретические методы: анализ, аналогия, обобщение, классификация. Применяются практические методы: наблюдение, сравнение и другие.

В целом, политика в сфере образования представляет большой научный интерес, это сложный и многогранный аспект государственного воздействия на социально-экономическое развитие территории. В исследовательской литературе данный вопрос освещается преимущественно в свете единой государственной политики, анализ образовательной политики на уровне субъектов Российской Федерации представлен в большей части обзорными статьями, касающимися отдельных регионов.

Область образования – обширная сфера общественной жизни, поэтому закономерно, что 273-ФЗ содержит широкий ряд статей, но при этом они имеют достаточно обобщенный характер. Аналогичного мнения придерживаются многие исследователи образовательного права, например, М.В. Беспалов [3], В.А. Котенев, В.В. Кузьмин [5; 6], В.В. Стаметов [11; 12], Т.В. Ряховская. [16] Н.Я. Головецкий, Л.Н. Мирошниченко, С.В. Колесникова в своих работах отмечали, что отсутствие определения термина образовательной политики в законодательстве является серьёзным упущением. [4] Нельзя не согласиться с тем, что отсутствие определения в законе порождает неопределенность в непосредственном содержании образовательной политики, с другой стороны, это даёт государству возможность выбирать разные приоритетные направления реформирования сферы образования в соответствии с текущим уровнем её развития, то есть определять содержание политики в сфере образования на основе актуальных обстоятельств. Сама по себе политика представляет собой некую программу воздействия на объект, следовательно, она адаптивна, и имеет смысл закреплять её содержание в стратегических документах, таких как стратегии развития, национальные проекты и государственные программы.

Непосредственно определение термина можно сформулировать на основе базовых понятий «политика» и «образование», как например, это сделали исследователи Н.В. Антонова [2], С.Г. Щеглов, В.С. Лазарев, Н.М. Ладнушкина [8; 9; 16], А.Г. Чернявский [15] и многие другие. [10; 13; 16] Для более полной характеристики рассматриваемого вопроса необходимо привести одно наиболее широкое определение: «Образовательная политика является важнейшим элементом системы социальной политики государства и тем инструментом, который обеспечивает фундаментальные права и свободы личности, повышение эффективности социально-экономического, научно-технического и культурного развития общества». Данное определение можно считать наиболее универсальным, так как оно указывает только на направления политики, не называя её конкретных сфер деятельности, а также оно применимо к образовательной политике субъекта РФ.

Пути совершенствования региональной политики в сфере образования

Первоначально рассмотрим особенности и проблемы образовательной политики Омской области.

В качестве первой характерной черты образовательной политики Омской области можно выделить условия её реализации. На начало реализации проекта уровень обеспеченности школ новым оборудованием, как и состояние зданий общеобразовательных учреждений региона находился на недостаточном уровне. Остро стояла проблема переполненности школ и недостатка мест для получения населением качественного образования. Таким образом, обозначилась необходимость модернизации базовых составляющих образовательной системы региона.

Положительной особенностью образовательной политики Омской области является активное участие региона в федеральных образовательных проектах, всего реализуется 7 проектов в сфере образования (рисунок 1).

Рисунок 1. Региональные проекты Омской области (распределение по сферам)

Источник: составлено авторами.

Доля проектов Омской области в сфере образования составляет большую часть от общего числа реализуемых региональных проектов, то есть 22%. Такая позиция обеспечивает государственное воздействие региональных органов управления образованием ресурсами в виде федерального финансирования и актуальных мероприятий.

Самая значительная проблема связана с созданием новых мест общего образования. Основные причины связаны с несовершенством процесса осуществления государственных закупок, однако на региональном уровне возможности регулирования данной области ограничены.

Немаловажной особенностью региональной образовательной политики Омской области является высокая значимость муниципальных органов управления образованием как неких механизмов реализации мероприятий в отношении общеобразовательных организаций.

Проблемным аспектом образовательной политики на территории Омской области является слабая связь образовательных учреждений и Министерства образования Омской области. В результате проверки Контрольно-счетной палаты Омской области в 2020 году были обнаружены подтверждения данного факта: «Вместе с тем по результатам проверки Палатой отмечены проблемные вопросы, связанные с несовершенством механизмов при сборе и анализе достигнутых показателей регионального проекта и мероприятий государственной программы в сфере образования, а также обеспечения контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджетам муниципальных образований». Последствия этой проблемы выражаются в снижении эффективности государственного воздействия непосредственно на образовательные учреждения.

Значительным упущением является непубличность отчетности о деятельности и мероприятиях в рамках образовательной политики. Несмотря на то, что мониторинг и мероприятия контроля должны проводиться в данной сфере достаточно часто, актуальные данные не находятся в открытом доступе. Данный факт способствует низкому информированию населения региона и сниженной заинтересованности в реализуемых мероприятиях. К примеру, механизм вовлечения представителей организаций и общественно-деловых объединений к управлению общеобразовательными организациями может проходить с низкой эффективностью ввиду малой информированности о данном мероприятии.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что региональная образовательная политика Омской области обладает рядом характерных особенностей. В ходе исследования были обозначены проблемы и преимущества опыта реализации и планов проекта, в связи с чем возникает необходимость разработки рекомендаций по совершенствованию механизмов региональной образовательной политики Омской области.

Потенциал эффективного государственного воздействия на сферу образования в субъектах РФ вызывает необходимость создания и реализации новых мероприятий, применения новых механизмов, составления новых программ и стратегий совершенствования системы образования регионов.

Перейдем непосредственно к вопросам совершенствования политики в сфере образования на территории Омской области. На основе анализа реализации регионального проекта Омской области «Современная школа» в работе были выделены проблемные аспекты, требующие воздействия. Закономерно возникает вопрос: какие рекомендации можно предложить в качестве решения обнаруженных проблем?

В настоящее время определение подрядчиков для строительства школ происходит с помощью процедуры электронного аукциона, что регламентируется Федеральным законом № 44-ФЗ. [1]

Распространенная проблема, возникающая при проведении закупок процедурой электронного аукциона, - демпинг участников аукциона. Стремясь предложить наименьшую цену, подрядчик рискует остаться без необходимых ресурсов для качественного выполнения работ, итог подобных ситуаций – срыв сроков сдачи объекта в эксплуатацию. Необходимо отметить, что заказчик также стремится к низкой цене, снижение нагрузки на бюджет становится более приоритетным, чем выполнение работ приемлемого качества. Таким образом, изменение процедуры закупки невозможно согласно законодательству РФ, а все основные и дополнительные требования к участникам аукционов установлены, поэтому в качестве меры по решению проблемы можно предложить привлечение сторонних экспертов для совместной деятельности с закупочной комиссией по данным процедурам государственной закупки. Привлечение более квалифицированных кадров на основании гражданско-правового договора должно обеспечить эффективную проверку заявок участников закупки установленным требованиям и снижение рисков нарушений условий контракта.

Ещё одним вариантом решения проблемы с процедурами государственной закупки может стать разделение проектных и строительных работ на две отдельные закупки. Несмотря на увеличение объема работ с документацией со стороны заказчика, такая мера позволит расширить круг потенциальных участников закупок, возможно наиболее специализированных и квалифицированных в отдельных областях. Существует риск увеличения срока завершения строительства, однако в сложившейся ситуации необходимо апробировать новые механизмы, значительное влияние на бюджет региона оказано не будет.

Решением проблемы по усилению связи образовательных учреждений и Министерства образования Омской области может быть повышение степени контроля со стороны Министерства образования Омской области, в частности расширение функций департамента по надзору и контролю в сфере образования.

В настоящее время контрольно-надзорные функции проводятся департаментом в целях проверки соблюдения образовательными организациями и муниципальными органами управления образованием требований федерального и регионального законодательства в сфере образования.

Расширение функций должно включать проверку соответствия доведенных до Министерства образования Омской области отчетных данных о ходе реализации подконтрольных мероприятий, в качестве которых должны быть установлены показатели региональных проектов или показатели, необходимые для расчетов оценки эффективности. Контроль данной области должен включать выездные проверки выборочных образовательных учреждений, которые являются объектами государственного воздействия в рамках региональной образовательной политики Омской области. Помимо выездных проверок необходимо будет организовать и документарные. В настоящее время в процессе расчетов отчетных показателей Министерство образования Омской области запрашивает у муниципальных органов управления образованием числовые данные определенных показателей. Необходимо, чтобы помимо числовых данных у органов местного самоуправления нашего региона запрашивался подробный отчет об образовательных организациях, которые были включены как единица отчетного показателя. Подробные отчеты должны также проверяться в департаменте по надзору и контролю в сфере образования Министерства образования Омской области.

Для осуществления внедрения в работу данного механизма необходимо будет обеспечить разработку особой отчетной формы для муниципальных органов управления образованием, которая должна будет предоставляться каждый квартал. Форма будет содержать обобщенную статистическую таблицу и приложения по разъяснению итогов реализации того или иного мероприятия в рамках одного показателя. Утверждение форм будет также способствовать усилению самоконтроля в муниципальных органах управления образованием за учрежденными образовательными организациями. Не будет лишним создание специализированных органов сбора актуальной статистики и сбора данных о выполнении запрашиваемых показателей, либо учреждение новой должности для выполнения описанных функций. На начальном этапе внедрения данного нововведения эти функции могут быть вменены работающим в данный момент сотрудникам. Сама форма может быть представлена в виде таблицы 1.

Таблица 1.

Форма отчетности органов местного самоуправления Омской области по результатам реализации региональных программ и проектов в сфере образования

Необходимо отметить, что последняя колонка должна содержать ссылки на приложения, то есть другие файлы или листы Excel документа, содержащие подробную информацию о расчете показателя.

Мероприятия в рамках данного направления совершенствования будут способствовать увеличению ответственности муниципальных органов управления образованиям и, как следствие, увеличению объективности оценки государственного воздействия на сферу образования на территории Омской области. Для реализации мероприятий потребуются кадровые ресурсы, количестве 1-2 двух человек, что создаст дополнительные расходы министерства в размере около 240-480 тысяч рублей в год.

Будет иметь значимость внедрение процедуры актуализации отчетных данных в сети «Интернет». Министерство образования Омской области имеет официальный сайт, однако данные, представленные на нем, не актуализируются. Методические рекомендации и отчетные данные о результатах деятельности регионального ведомства должны быть в открытом публичном доступе, что позволит привлекать общественность к данной сфере государственного воздействия в регионе, а также даст возможность исследователям давать объективную оценку регулирующего воздействия.

Механизм государственного управления представляет собой взаимосвязанную иерархическую систему объектов, осуществляющих государственное воздействие, поэтому стоит учитывать, что специфическая деятельность всегда сопровождается угрожающими негативными последствиями. Особенности каждого региона определяют необходимость обоснования эффективности применения тех или иных практик в условиях социально-экономического развития субъектов РФ, поэтому нельзя недооценивать значение правильного управления, осуществляемого ведомствами в сфере образования. Однако в результате анализа нововведений можно определить риски и разработать меры по их предупреждению.

В качестве метода прогнозирования среди всех прочих в государственном управлении часто используется SWOT-анализ, который наглядно демонстрирует позитивные и негативные последствия, угрозы и возможности воплощения в жизнь того или иного мероприятия или комплекса мероприятий. Соотношение позитивных и негативных факторов в данном виде анализе отражает целесообразность реализации мероприятий. Результаты такого анализа по предлагаемым нововведениям представлены в таблице 2.

Таблица 2.

SWOT-анализ мероприятий повышения эффективности образовательной политики Омской области

Исходя из приведенного в таблице анализа, можно сделать вывод о том, что наибольшая угроза связана с финансированием нововведений, соответственно возникает необходимость экономического обоснования целесообразности реализации мероприятий.

Финансовое обеспечение предложенных мероприятий должно включать оплату труда по новым направлениям деятельности (возможно учреждение премиальной доплаты к окладу), оплату труда привлеченных к процедурам государственной закупки экспертов. В 2021 году расходы Министерства образования на оплату труда составили 109364638,85 рублей.

Возможные расходы, инициированные в целях реализации предложенных мероприятий, будут состоять из следующих пунктов:

- премиальная надбавка к окладу работников, обеспечивающих ежемесячное размещение отчетной документации Министерства образования Омской области в сети «Интернет» в размере 2000-3000 рублей одному-двум работникам ежемесячно;

- премиальная надбавка за разработку новой формы отчетности органов местного самоуправления в размере 2000-3000 рублей разово одному-двум ответственным исполнителям;

- премиальная надбавка за разработку региональной модели привлечения представителей предприятий и общественно-деловых объединений к управлению общеобразовательными организациями в размере 2000-3000 рублей разово одному-двум ответственным исполнителям;

- оплата труда привлеченных к процедурам государственной закупки в рамках образовательной политики региона сторонних экспертов в размере 20000-30000 рублей по 6 процедурам электронного аукциона;

- оплата труда 1-2 работников новых должностей департамента по надзору и контролю в сфере образования в размере 20000-25000 рублей ежемесячно.

В сумме дополнительные расходы составят 386-858 тысяч рублей, что составит всего 0,35-0,79% от текущих расходов Министерства образования Омской области на оплату труда.

На начальном этапе внедрения можно вменить новые функции работающим в настоящее время сотрудникам и оценить необходимость найма новых сотрудников, тем самым снизить риски неоправданных расходов.

Таким образом, в целях повышения эффективности образовательной политики на территории Омской области рекомендуется привлечение сторонних экспертов к участию в процедурах государственных закупок, расширение контрольных функций Министерства образования Омской области, регулярная актуализация данных о деятельности ведомства. Анализ предлагаемых нововведений показал, что положительный эффект превосходит груз финансирования мероприятий, в связи с чем можно полагать, что реализация нововведений приведет к положительным результатам без значительной дополнительной нагрузки на бюджет.

Заключение

Подводя итог работы, необходимо подчеркнуть, что образование – это фундамент развития человеческого капитала, соответственно региональная политика в сфере образования имеет большое значение для социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и страны в целом.

Цель исследования, обозначенная во введении, создала необходимость проведения анализа теоретико-правовой базы образовательной политики субъектов Российской Федерации, выделения особенностей формирования и реализации политики в сфере образования на территории конкретного региона, разработки рекомендаций по совершенствованию механизмов региональной образовательной политики на основе полученных выводов.

В рамках теоретико-правового блока статьи были рассмотрены труды исследователей образовательного права, научно-исследовательская литература о методических основах образовательной региональной политики, а также федеральное и региональное законодательство, регулирующее аспекты политики в сфере образования. Теоретическое исследование позволило сделать вывод о недостатке в научной литературе комплексных и систематизированных выводов по теме работы и необходимости систематизации нормативно-правовых актов, регулирующих сферу образования.

Авторами был проведен анализ деятельности главного субъекта формирования и реализации образовательной политики Омской области - Министерство образования Омской области, в частности, реализации регионально проекта «Современная школа» на территории нашего региона. В результате рассмотрения основ деятельности указанного ведомства были установлены нормативно-правовые основы его деятельности, функции, специфика организации внутренних процессов, а также сформулирована основная цель его деятельности.

Анализ практики осуществления мероприятий проекта, механизмов их финансирования и промежуточных результатов позволил провести оценку эффективности реализации проекта, а также выделить особенности реализации образовательной политики на территории Омской области:

- необходимость модернизации базовых составляющих образовательной системы региона;

- активное участие региональных органов управления образованием в федеральных проектах;

- финансирование дорогостоящих мероприятий преимущественно федеральными субсидиями;

- проблемы организации строительства для создания новых мест обучения, низкий уровень контроля реализации мероприятий на территориях муниципальных образований;

- ограниченный доступ к отчетным данным как фактор понижения общественного участия и заинтересованности в мероприятиях образовательной политики на территории Омской области.

Это послужило базой разработки мероприятий по совершенствованию образовательной политики на территории Омской области, в качестве которых были предложены следующие рекомендации:

- привлечение сторонних экспертов в комиссию по государственным закупкам в рамках строительства образовательных учреждений, альтернативное предложение – дробление работ в рамках одного мероприятия на несколько процедур;

- расширение контрольных функций Министерства образования в целях повышения объективности отчетных данных;

- организация регулярной актуализации отчетных данных о результатах деятельности Министерства образования Омской области в разрезе проектов и конкретных мероприятий.

Также был проведен анализ возможных последствий внедрения предложенных нововведений, на основании которого был сделан вывод о том, что реализация мероприятий приведет к положительным результатам без значительной дополнительной нагрузки на бюджет.

Следует подчеркнуть, что исследовательский процесс был значительно затруднен отсутствием необходимых региональных нормативно-правовых актов и отчетов в открытом доступе, а также недостаточным количеством научно-исследовательской литературы по рассматриваемой теме, однако поставленные задачи были выполнены.

Дальнейшие исследования данной области будут способствовать созданию необходимой теоретико-правовой базы для повышения эффективности реализации региональной образовательной политики на территории субъектов Российской Федерации. Изучение данного вопроса, поиск новых методов и способов совершенствования разработки и реализации региональной политики в сфере образования в конечном итоге будет способствовать повышению качества образования в субъектах Российской Федерации, а соответственно и социально-экономическому развитию регионов и государства в целом.