Об оценке приоритетных целей устойчивого развития Камчатского края

Введение

В настоящее время необходимость перехода к устойчивому развитию уже не является предметом дискуссий. Необходимость устойчивого развития обусловлена нарастанием глобальных экологических проблем, связанных с климатическими изменениями, загрязнением окружающей среды, истощением природных ресурсов. Переход к новому типу развития возможен только через системные усилия на международном, общенациональном и региональном уровнях. При этом региональный уровень является ключевым, поскольку именно здесь протекают природные процессы и непосредственно функционируют социально-экономические системы. Для регионов российского Дальнего Востока переход к устойчивому развитию приобретает особую актуальность в силу пионерного характера освоения, высокого объема природного капитала и повышенной уязвимости местных экосистем.

Существенно важным аспектом перехода к устойчивому развитию региона становится система выстроенных приоритетов в международных, общенациональных и региональных документах стратегического и программно-целевого характера. От выделенных приоритетов зависит как конфигурация процесса перехода в целом, так и его конкретные параметры. Таким образом, целью настоящего исследования является определение сложившихся при переходе к устойчивому развитию региона приоритетов, сформированных в стратегических и программно-целевых документах, и выявление имеющихся возможностей по их оптимизации и корректировке.

Распределение приоритетов при достижении целей устойчивого развития

Среди основных международных документов в области устойчивого развития, в первую очередь, следует назвать доклады Римского клуба. Во многом заслугой авторов этих докладов является сама постановка вопроса о дальнейших путях развития человеческой цивилизации. Наиболее известными докладами являются «Пределы роста» (1972 г.) Д. Медоуза и соавторов [1], «Человечество у поворотного пункта» (1974 г.) В. Месаровича и Э. Пестеля [2], «Пересмотр международного порядка» (1976 г., Я. Тинберген) [3], «За пределами роста» (1989 г., Э. Пестель) [4], «Пределы роста: тридцать лет спустя» (2004, Д. Медоуз и др.) [5].

Одним из важнейших этапов на пути осмысления необходимости устойчивого развития стал доклад Комиссии ООН по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее» (1987 г.), известный также как доклад комиссии Брундтланд [6].

Следующим шагом не только по осмыслению, но и переходу к практическим действия стала Рио-де-Жанейрская Конференция ООН по окружающей среде и развитию, на которой была принята Декларация по окружающей среде и развитию, известная также как «Повестка дня на XXI век» [7]. Дальнейшими существенными событиями в области продвижения идей и практики перехода к устойчивому развитию на международном уровне стали Конференция «Рио +5», она же «Саммит Земли» (1997 г.), Саммит Тысячелетия (2000 г.), Всемирный саммит по устойчивому развитию (2002 г.), Конференция ООН по устойчивому развитию «Рио +20» (2012 г.). Наконец, последним по времени крупным событием стал Саммит ООН по устойчивому развитию (2015 г.), где была принята «Повестка дня на период до 2030 года» и обнародованы Цели в области устойчивого развития (ЦУР) [8]. К настоящему моменту указанные Цели являются основными ориентирами для устойчивого развития, принятыми международным сообществом. Список Целей в области устойчивого развития приведен в Таблице 1.

Таблица 1

Цели в области устойчивого развития

На национальном уровне для Российской Федерации основополагающим документом в данной области остается Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию [9]. Национальная стратегия перехода к устойчивому развитию, которая должна была бы стать следующим этапом разработки документов, не была сформулирована. Но при этом задачи по переходу к устойчивому развитию на общенациональном уровне фактически ставятся и решаются через ряд других инструментов. В частности – это Национальные проекты РФ [10], а также различные национальные стратегии.

Для целей настоящего исследования были рассмотрены следующие Национальные проекты РФ: «Демография», «Здравоохранение», «Образование», «Культура», «Наука», «Экология», «Жилье и городская среда», «Безопасные и качественные дороги», «Модернизация транспортной инфраструктуры», «Производительность труда», «Малое и среднее предпринимательство», «Международная кооперация и экспорт», «Туризм и индустрия гостеприимства», «Цифровая экономика». Из прочих общенациональных документов рассматривались: «Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года» [11], «Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года» [12], «Стратегия экологической безопасности Российской Федерации до 2025 года» [13], «Стратегия Национальной безопасности Российской Федерации» [14], «Национальный план мероприятий второго этапа адаптации к изменениям климата на период до 2025 года» [15], федеральный закон «Об ограничении выбросов парниковых газов» [16], федеральный закон «Об отходах производства и потребления» [17], федеральный закон «Об охране окружающей среды» [18].

В число рассматриваемых региональных инструментов входят 43 региональных проекта, имеющих прямое отношение к ЦУР, и реализуемых в рамках Национальных проектов РФ [19], а также 21 государственная Программа Камчатского края, реализуемые вне рамок Национальных проектов.

Таблица 2.

Региональные проекты и программы, реализуемые в Камчатском крае

Региональная специфика перехода к устойчивому развитию обусловлена рядом факторов. Экономически Камчатский край относится к регионам нового освоения: процессу индустриализации здесь фактически не более ста лет. На фоне высокого объема природного капитала, по последним оценкам составившего более 80 трлн. руб. [2] [42], можно отметить, с одной стороны, что имеющиеся в регионе природные ресурсы еще даже не вполне изучены, а с другой – повышенную хрупкость и уязвимость местных экосистем. В географическом отношении Камчатский край расположен на пересечении морских и воздушных транспортных путей, и является одним из важных пунктов на Северном морском пути. Главными видами экономической деятельности непосредственно связаны с добычей природных ресурсов: горнодобывающая отрасль и рыбохозяйственный комплекс. Основой местной энергетики остается ископаемое топливо, но также развивается и альтернативная энергетика – малые ГЭС, ГеоЭС и ветроэнергетика. Край обладает высоким туристическим потенциалом, который активно развивается в настоящее время. В 2018 году количество обслуженных в крае туристов достигало 215 тыс. чел. [43], а уже в 2021 году превысило 245 тыс. чел. В целом за период 2014-2021 гг. туристический поток вырос в четыре раза [44, с. 818].

При этом ситуацию с человеческим капиталом можно оценить как сложную. С одной стороны, стоимостная оценка человеческого капитала демонстрирует устойчивый рост за счет государственных вложений [45]. С другой – наблюдается такая же устойчивая тенденция к снижению численности населения [46, с.44]. Состояние физического капитала характеризуется слабой инновационной активностью и ее слабой связью с инвестиционным процессом [47].

Таким образом, в целом специфика для перехода к устойчивому развитию характеризуется высоким потенциалом за счет большого объема природного капитала, высокого туристического потенциала и выгодного в определенных моментах географического расположения при неоднозначной ситуации с человеческим и физическим капиталом.

В ходе исследования приоритетов устойчивого развития первым этапом стала оценка распределения целей, указанных в общенациональных документах, в соответствии с международными ЦУР. Для оценки использовались цели, указанные в вышеперечисленных общенациональных документах – Национальных проектах РФ, стратегиях и федеральных законах. Полученная структура распределения общенациональных целей по международным ЦУР представлена на рисунке 1.

Рисунок 1. Распределение общенациональных целей в соответствии с ЦУР

Источник: составлено автором

На полученном распределении ярко выражены несколько акцентов. Тем не менее, возможно произвести и более общую группировку, и выделить две группы ЦУР, которым соответствует большее или меньшее количество национальных целей.

1. Группа с количеством ЦУР от 1 до 10 единиц. Это группа с наименее выраженными акцентами. В нее попадают ЦУР-1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 13, 14, 15 [3]. Наименьшее внимание в общенациональных документах уделено ЦУР-1, 7, 16 – по одной единице (менее 1 % от общей структуры). К ЦУР-2, 4, 5 относится около 2 % общенациональных целей к каждой.

2. Группа с количеством свыше 10 единиц. Это, по сути, те приоритетные ЦУР, на которых происходит основная концентрация общенациональных целей. К ним относятся ЦУР-3, 8, 9, 10. К ЦУР-10 относится 11 общенациональных целей (10 % от общего количества), к ЦУР-8 – 14 единиц (12,7 %), к ЦУР-9 – 22 единицы (20 %).

На втором этапе исследования была проведена оценка распределения индикаторов и ожидаемых результатов региональных документов в соответствии с международными ЦУР. Для анализа использовались перечисленные выше региональные проекты, реализуемые в рамках Национальных проектов РФ, а также государственные программы Камчатского края. Структура распределения региональных индикаторов и ожидаемых результатов по международным ЦУР представлена на рисунке 2.

Рисунок 2. Распределение индикаторов и ожидаемых результатов региональных документов по ЦУР

Источник: составлено автором

Из полученного распределении можно выделить следующие группы целей.

1. Цели с количеством от 1 до 10 единиц – индикаторов и ожидаемых результатов в региональных документах. К данной группе относятся ЦУР-7 и ЦУР-5 с 2 и 7 единицами соответственно (0,2 и 0,7 % от общего количества индикаторов и ожидаемых результатов).

2. Цели с количеством от 10 до 100 единиц. Это самая многочисленная группа в данном распределении. Наиболее выражены здесь акценты на ЦУР-12 (95 ед., или 9 % от общего количества), ЦУР-2 (42 ед., или 4 %), ЦУР-10 (36 ед., или 3,4 %).

3. Группа наиболее приоритетных целей – свыше 100 единиц. В нее попадают ЦУР-11 (113 ед., или 10,7 %) и ЦУР-3 – 225 ед. (21,3 %).

На следующем этапе оценивалось распределение индикаторов и ожидаемых результатов региональных документов в соответствии с общенациональными документами. Данное распределение представлено на рисунке 3.

Рисунок 3. Распределение индикаторов и ожидаемых результатов региональных документов в соответствии с общенациональными документами

Источник: составлено автором

В рамках настоящего распределения могут быть выделены следующие группы.

1. Группа документов с количеством от 0 до 20 единиц. В нее входят такие документы, как Национальный план мероприятий второго этапа адаптации к изменениям климата на период до 2025 года, к которой не может быть отнесен ни один из индикаторов или ожидаемых результатов рассмотренных региональных документов (0 ед.); нацпроект «Туризм и индустрия гостеприимства» – 7 ед. (1 %); нацпроект «Производительность труда» – 17 ед. (2,4 %).

2. Группа документов с количеством от 20 до 50 единиц. К этой группе относится большая часть нацпроектов – 8 из 12, реализуемых в крае, в том числе «Безопасные и качественные дороги» и «Жилье и городская среда», с наибольшим количеством показателей – 31 и 38 ед. соответственно (4,4 и 5,4 % от общего количества).

3. Группа документов с количеством более 50 единиц. В нее вошли нацпроекты «Здравоохранение» (116 ед. – 16,4 %) и «Международная кооперация и экспорт» (61 ед. – 8,6 %), а также Стратегия социально-экономического развития РФ с низким уровнем выбросов – 93 ед. (13,1 %) и Стратегия национальной безопасности РФ – 108 ед. (15,3 %).

Заключительным этапом исследования стала оценка распределения региональных проектов и программ в соответствии с объемами заложенного финансирования. Данные по объемам финансового обеспечения доступны для 57 региональных проектов и программ. Структура распределения объемов их финансирования представлена на рисунке 4.

Рисунок 4. Распределение региональных проектов и программ по объему финансирования [4]

Источник: составлено автором

По фактору объема финансирования региональные проекты и программы могут быть распределены по следующим группам.

1. Группа программ с наименьшим объемом финансирования – до 10 млн. руб. В нее входят такие программы, как «Развитие системы поддержки молодежи («Молодежь России»)» – 1,8 млн. руб. (0,0002 % от общего объема финансирования), «Безопасность дорожного движения в Камчатском крае» - (0,0001 %), «Цифровое государственное управление» - 5,3 млн. руб. (0,0005 %), «Цифровизация услуг и формирование информационного пространства в сфере культуры («Цифровая культура»)» – 5,7 млн. руб. (0,001 %), «Создание благоприятных условий для осуществления деятельности самозанятыми гражданами» – 7,3 млн. руб. (0,001 %).

2. Группа программ с финансированием от 10 до 100 млн. руб. Она включает такие проекты и программы, как «Социальная активность» – 13,0 млн. руб. (0,001 %), «Сохранение языков коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих в Камчатском крае» – 18,5 млн. руб. (0,002 %), «Формирование системы мотивации граждан к здоровому образу жизни» – 20,7 млн. руб. (0,002 %), «Оказание содействия добровольному переселению в Камчатский край соотечественников, проживающих за рубежом» – 22,4 млн. руб. (0,002 %), «Чистая вода» – 55,6 млн. руб. (0,01 %), «современные меры по повышению производительности труда» - 58,9 млн. руб. (0,005 %).

3. Группа программ с финансированием от 100 млн. до 1 млрд. руб. В нее вошли 17 проектов и программ, в том числе с наименьшим объемом финансирования в данной группе: «Информационная инфраструктура» - 130,7 млн. руб. (0,01 %), «Создание условий для легкого старта и комфортного ведения бизнеса» – 180,7 млн. руб. (0,02 %), «Сохранение лесов» - 186,4 млн. руб. (0,02 %). Максимальный объем финансирования в рамках данной группы предусмотрен для таких проектов и программ, как «Борьба с онкологическими заболеваниями» – 868,9 млн. руб. (0,08 %) и «Комплексное развитие сельских территорий Камчатского края» – 894,3 млн. руб. (0,08 %).

4. Группа программ с финансированием от 1 до 10 млрд. руб. Она включает 18 проектов и программ, среди которых наименьший объем финансирования предусмотрен для программ «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» – 1161,0 млн. руб. (0,1 % от общего объема) и «Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства в Камчатском крае» – 1165,4 млн. руб. (0,1 %). Наибольший объем финансирования внутри данной группы предусмотрен для программы «Развитие физической культуры и спорта в Камчатском крае», и составляет 9205,9 млн. руб. (0,8 %), а также для проекта «Финансовая поддержка семей при рождении детей» - 9123 млн. руб., (0,8 %).

5. Группа проектов и программ с финансированием более 10 млрд. руб. Это максимально приоритетные с точки зрения финансирования направления развития края. Наименьший объем финансирования в рамках данной группы получает программа «Развитие рыбохозяйственного комплекса Камчатского края» – 13854,3 млн. руб. (1,25 % от общего объема), а наибольший объем – программа «Семья и дети Камчатки» - 291632,6 млн. руб. (26,25 %). В общей сложности в данную группу попадает 9 проектов и программ.

Заключение

В целом по результатам анализа можно отметить следующее. Региональная структура приоритетов в достижении ЦУР по ряду пунктов совпадает с общенациональной, но при этом она имеет и свою специфику. Отмечаются совпадения по ЦУР-3, 8 и 9, т.е. в области обеспечения здоровья и благополучия, экономического роста и занятости, развития инфраструктуры и инноваций. В регионе также большое внимание уделяется обеспечению экологической устойчивости городов и населенных пунктов (ЦУР-11). Состав наименее значимых ЦУР также совпадает по ряду позиций – это ликвидация нищеты, использование водных ресурсов, борьба с изменениями климата и содействие общественному развитию в интересах устойчивого развития (ЦУР-1, 6, 13, 14, 16).

С точки зрения связи региональных проектов и программ с федеральными, четкие акценты видны для нацпроекта «Здравоохранение», Стратегии национальной безопасности, Стратегии экологической безопасности и Стратегии социально-экономического развития РФ с низким уровнем выбросов. При этом в проанализированных региональных документах практически отсутствует внимание к Национальному плану мероприятий адаптации к изменениям климата. Незначительная доля показателей отмечается также для нацпроектов «Образование», «Производительность труда», «Туризм и индустрия гостеприимства», «Цифровая экономика», а также для Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства.

По объемам финансирования абсолютным приоритетом в регионе обладает социальная сфера. Также в приоритетную группу попадает сфера здравоохранения, образование, транспорт, энергетика и ЖКХ, сельское хозяйство, рыболовство. В группу наименее приоритетных попадают отдельные аспекты молодежной политики безопасности дорожного движения, цифровизации и поддержки самозанятых.

Таким образом, основными приоритетами региона в области устойчивого развития как по составу, так и по объемам финансирования, являются цели, связанные с человеческим капиталом. В то же время, достижение целей, связанных с природным капиталом, требует большего внимания. Это такие цели, как «Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов» (ЦУР-14), «Защита и восстановление экосистем суши» (ЦУР-15), «Рациональное использование водных ресурсов» (ЦУР-6).

Одним из ключевых аспектов, требующих усиленного внимания, также является системная работа по борьбе с изменениями климата и их последствиями (ЦУР-13). Дополнительную актуальность ей придает тенденция к повышению рисков для региона от опасных природных явлений, возникающих в результате климатических изменений.

Необходимым этапом достижения ЦУР-13 является формирование Регионального плана адаптации к изменениям климата. Разработка и утверждение данного плана позволяет зафиксировать на законодательном и стратегическом уровне имеющиеся в регионе климатические риски, а также новые возможности для развития, возникающие в связи с климатическими изменениями. Он также предполагает прогнозирование возможного ущерба при реализации рисков и разработку мероприятий по адаптации социально-экономической системы региона к указанным изменениям. Таким образом, Региональный план адаптации к изменениям климата может стать эффективным инструментом сохранения природного, физического и человеческого капитала.

В сфере энергетики одним из ключевых аспектов достижения ЦУР-7 является развитие проектов на основе возобновляемых источников энергии. В Камчатском крае к ним в первую очередь относятся малые ГЭС, ГеоЭС, а также ветроэнергетика. При этом в региональной государственной Программе «Энергоэффективность, развитие энергетики и коммунального хозяйства, обеспечение жителей населенных пунктов Камчатского края коммунальными услугами» развитие возобновляемой энергетики не упоминается. В связи с этим, в качестве перспективы актуализации данного направления можно рекомендовать расширить действующую программу или сформировать отдельную региональную государственную программу поддержки и развития «зеленой» энергетики.

Эффективным инструментом достижения Целей устойчивого развития также может стать внедрение и использование процедуры стратегической экологической оценки. Такая оценка дает возможность учесть основные экологические риски еще на этапе планирования той или иной масштабной хозяйственной деятельности. Поэтому использование данной процедуры наиболее продуктивно как при разработке отдельных крупных инвестиционных проектов, так и комплексных документов стратегического и программно-целевого характера. Дополнительно актуальность ее использованию придает пионерный характер освоения региона, сопряженный с повышенными экологическими рисками и повышенной уязвимостью северных экосистем.

Важным организационным аспектом в области достижения целей устойчивого развития является необходимость не только «вертикального» согласования целей, индикаторов и ожидаемых результатов – от международных документов к общенациональным и затем к региональным, но и «горизонтальной» увязки – согласования индикаторов и ожидаемых результатов и их значений между различными региональными проектами и программами. Такое согласование позволяет сформировать единый программно-целевой комплекс регионального уровня, направленный, с одной стороны, на достижение целей устойчивого развития, а с другой – на реализацию цели и задач стратегии развития Камчатского края до 2023 года.

Наконец, наиболее фундаментальным аспектом среди других, обеспечивающих достижение целей устойчивого развития в регионе, является научное исследование экологических и социально-экономических проблем, связанных с устойчивым развитием региона. Это вопросы физической и экономической оценки природного и человеческого капитала, его сохранения и эффективного использования. С этой целью необходимо принятие комплексной региональной программы исследований наземных и морских экосистем, перспектив социально-экономического развития региона, а также прогнозирования и оценки возможных ущербов окружающей среде в результате хозяйственной деятельности.

Общими принципами при выборе приоритетов в процессе перехода к устойчивому развитию остаются последовательность, комплексность и актуальность при учете местной специфики и глубокой научной проработке экологического и социально-экономического аспектов регионального развития.

[1] Названия некоторых проектов и программ даны в сокращенном виде

[2] по курсу 95 руб/долл. (по оценке на 2021 год)

[3] ЦУР-17 исключена из учета, поскольку носит чисто инструментальный и технический характер.

[4] Порядковые номера проектов и программ соответствуют приведенным в Таблице 2.