Приоритетные направления укрепления налогового потенциала региона

Введение

Укрепление налогового потенциала региона на современном этапе развития является одним из ключевых инструментов совершенствования управления общественными финансами региона. В условиях острой нехватки финансовых ресурсов региональных и муниципальных образований, сокращения бюджетных доходов за счет сырьевых ресурсов и диспропорций в распределении налогов по уровням бюджетной системы России особо актуализируются вопросы модернизации существующих механизмов и условий налогообложения на региональном и субрегиональном уровне и повышения собственных доходов, обеспечивающих стабильность поступлений в региональные и местные бюджеты.

В этой связи целью исследования является разработка основных направлений и комплекса инструментов совершенствования налоговых механизмов в современных условиях на субрегиональном уровне развития с учетом социальных, экономических и экологических рисков. Достижение поставленной цели базируется на решении следующих задач: во-первых, совершенствование методов оценки налогового потенциала с учетом современных подходов анализа проблемы и, во-вторых, определение налоговых возможностей и резервов муниципальных образований республики.

Исследование базируется на использовании комплексного и системного подходов, формально-логических методов, статистических методов, методов регрессионного анализа, структурного анализа. При работе с аналитическим материалом были использованы прикладные программы по работе со статистическими базами данных.

Анализ проблем налоговой составляющей системы развития общественных финансов территориальных образований с учетом актуальных тенденций современного развития в мировой науке имеют большое значение и рассматриваются исследователями в нескольких аспектах, которые определяют основные направления модернизации налоговых механизмов.

Разработка направлений совершенствования налоговых механизмов региона опирается на применении методов оценки налогового потенциала. Методика оценки налогового потенциала на основании репрезентативной налоговой системы была предложена Консультативной комиссией по межправительственным отношениям (Tax Revision Commission) и представлена в докладе Ф. Деборном [1].

Оценка налогового потенциала на основе методов стохастического граничного анализа (SFA) (предложен Д. Айгнером, К. Ловеллом, П. Шмидтом в 1977 году [2]) получила свое развитие в работах современных ученых: М.К. Агарвала, Б. Лэнгфорда, М. Малика, С. Муккерджи, Т. Оленбурга, К. Пессино, Р. Феночиетто [3–6], которые на основе стохастического граничного моделирования с использованием панельных данных представили межстрановые оценки налогового потенциала.

Другие методы оценки налогового потенциала были рассмотрены в работах М.С. Хводжа, И. Айера [7]: подходы, основанные на регрессии, с использованием стандартных методов наименьших квадратов на основе перекрестных или панельных данных, в которых набор потенциальных детерминант используется в регрессиях отношения налогов к ВВП; О.А. Цепелева: методы прямого счета, на основе фактических налоговых поступлений, в том числе при анализе налогового потенциала муниципальных образований [8] и другие.

Методологические положения и фундаментальные основы стратегического управления развитием разноуровневых территориальных социально-экономических систем, методологические основы оценки налогового потенциала территориальных образований разрабатываются Е.В. Власовой, Д.А. Гайнановым и др [9, 10].

Основные направления построения и применения рациональных и эффективных налоговых инструментов и механизмов территориальных образований с учетом мировых кризисных процессов, обоснование рекомендаций по совершенствованию наиболее принципиальных их элементов предлагаются в работах Д. Мура, Дж. Слемрода, В.Н. Засько [11, 12], других исследованиях [13, 14], а также в работах автора [15–17].

Основные результаты и обсуждение

Распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы в современных российских условиях характеризуется практически неизменными пропорциями с незначительной повышательной тенденцией доли налоговых доходов в региональные бюджеты и сокращением доли налогов, поступающих в федеральный бюджет (рисунок 1). Так, по нашей оценке, за период с 2006 по 2023 годы доля налоговых доходов, поступающих в региональные бюджеты, выросла всего в 1,05 раз. На 1 января 2024 года доля налогов, сборов и иных обязательных платежей в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации составила в среднем 54,37%. При этом, если поступление налоговых доходов в региональный бюджет характеризуется незначительным ростом, то доля налоговых доходов, поступающих в местные бюджеты, остается практически без изменений – на уровне в среднем около 10% с некоторым понижательным трендом, что определяет снижение возможностей местных бюджетов в обеспечении устойчивости и бюджетной самостоятельности муниципальных образований (МО). Низкий уровень обеспеченности бюджетов определяет необходимость выявления налоговых резервов региональных и субрегиональных образований в формировании бюджетных доходов.

Рисунок 1

Доля налоговых доходов, поступающих в федеральный, региональные и местные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, %

Источник: рассчитано и составлено автором по данным Федеральной налоговой службы России [18].

Реализация всей совокупности резервов определяет потенциальные налоговые ресурсы регионального образования, или налоговый потенциал региона. Налоговый потенциал региона мы определяем как максимальный, объективно возможный уровень налоговых поступлений, которого может достичь данный регион с учетом имеющихся ресурсных, социально-экономических и институциональных факторов. Показатель налогового потенциала призван отражать потенциальную способность, возможность региональных образований генерировать налоговые доходы региональных и местных бюджетов.

В качестве основных методов оценки налогового потенциала региона можно выделить следующие методы:

– метод формирования репрезентативной налоговой системы;

– стохастический граничный анализ налогового потенциала;

– метод прямого счета по максимальным ставкам;

– метод на основе фактических налоговых поступлений.

Согласно методу репрезентативной налоговой системы, налоговый потенциал определяется как относительная сумма налоговых доходов, которую страна или регион могли бы получить, если бы они использовали средние национальные налоговые ставки, применяемые к используемым налоговым базам [1]. Для расчетов анализ объединяет все налоговые доходы региона и местные доходы в регионе. Налоговые ставки применяются к налоговой базе в каждом регионе независимо от того, используется ли этот налог на самом деле, поэтому налоговый потенциал отражает потенциальную способность собирать налоги. Возможности при использовании этой системы различаются исключительно из-за разных уровней налоговой базы, например, таких как стоимость недвижимости.

По нашей оценке, метод репрезентативной налоговой системы не применим к оценке налогового потенциала регионов России, поскольку США, где был разработан и впервые применен данный метод, имеет децентрализованную налоговую систему: каждый штат может устанавливать свои ставки налогов, показатели налоговой базы и другие параметры налоговой системы. В России, напротив, налоговая система характеризуется высокой степенью централизации и унифицированным подходом к установлению налоговых ставок. Другим недостатком метода является большая трудоемкость в связи со значительным количеством дифференцированных ставок по ряду налогов, что обуславливает сложность нахождения средних налоговых ставок.

Стохастический граничный анализ налогового потенциала заключается в его определении на основе использования подхода производственной функции, в которой вектор входных параметров трансформируются в налоговые поступления с учетом специфических для страны экономических, демографических и институциональных характеристик. Эту производственную функцию можно рассматривать как определяющую максимальный уровень налогов в ВВП, который может быть достигнут при условии отсутствия случайных потрясений и эффективной экономической политике [3, 5]. Стохастический граничный анализ предполагает, что собранные налоговые поступления ниже потенциального из-за неэффективности сбора налогов. Сбор налоговых поступлений также подвержен стохастическим шокам e^vit.

T_it = f (X_it ; β) .ζ_it .e^vit ,

где T_it – оцениваемые налоговые поступления, выраженные в процентах от ВВП страны в течение периода времени t, ζ_it – представляет собой уровень неэффективности сбора налоговых поступлений и строго неотрицателен с верхним пределом, равным 1. Если ζ_it = 1, налоговые органы собирают оптимальный объем доходов с учетом конкретных экономических, институциональных и демографических особенностей данной страны. Когда ζ_it < 1, из этого следует, что неэффективность не позволяет налоговым органам собирать максимальные налоговые поступления, e^vit – случайная ошибка.

Стандартное эконометрическое представление производственной стохастической границы получается путем натурального логарифмирования производственной функции уравнения: y_it = ln(T_it); x_it = ln(X_it); e^vit = ln(e^vit); u_it = -ln(ζ_it ), и стохастическая граничная функция представляется в виде:

y_it = α + β′x_it + v_it − u_it,

где y_it – натуральный логарифм налоговых поступлений, выраженный в процентах от ВВП; x_it – вектор натуральных логарифмов переменных, влияющих на налоговые поступления; α, β′ – вектор неизвестных коэффициентов, которые необходимо оценить; v_it – это случайная ошибка, которая, как предполагается, одинаково и независимо распределена; u_it –компонента неэффективности сбора налогов [2].

Таким образом, стохастический граничный анализ предполагает использование производственной границы, что требует определения актуальной производственной функции региона для оценки налогового потенциала.

Метод прямого счета в оценке налогового потенциала заключается в использовании максимальных ставок по каждому виду налогов. В рамках данного метода налоговый потенциал рассчитывается как сумма произведения налоговой базы по i-му налогу на величину максимальной ставки по этому налогу. Несмотря на точность и полноту метода, он обладает и рядом недостатков в оценке налогового потенциала: неучетом фактора уклонения от уплаты налогов, которое происходит с ростом налоговых ставок, значительная трудоемкость метода.

Метод на основе фактических налоговых поступлений применяется при низкой доступности информации и характеризуется простотой расчетов. Данный метод позволяет учитывать специфику развития территориального образования, а также широкий ряд различных факторов: социально-экономического характера, несовершенства процесса сбора налогов и другие.

На региональном уровне (в Республике Башкортостан) оценка потенциальных налоговых доходов регламентируется законом N 203-з «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан» от 15 июля 2005 года и определяется на основе показателей налоговой базы по соответствующим налогам и сборам:

Pt_i = Ik_i + Um_i + Wn_i + Rs_i ,

где Pt_i – размер потенциальных налоговых доходов i-го муниципального образования в очередном финансовом году; I, U, W, R – прогнозируемые размеры поступлений по налогу на доходы физических лиц, по единому налогу на вмененный доход, по земельному налогу, по налогу на имущество физических лиц соответственно в бюджеты муниципальных образований; k_i, m_i, n_i, s_i – средняя доля размера фонда оплаты труда по i-му муниципальному образованию в суммарном размере фонда оплаты труда, вмененного дохода – в суммарном размере вмененного дохода, величины кадастровой стоимости земель – в общей величине кадастровой стоимости земель, стоимости имущества физических лиц – в общей величине стоимости имущества физических лиц соответственно по всем муниципальным образованиям за три последних отчетных года [19].

В соответствии с целями исследования для оценки налогового потенциала на субрегиональном уровне Республики Башкортостан был предложен и использован модифицированный метод фактических налоговых поступлений (метод предельных налоговых поступлений), базирующийся на выявлении максимально возможной (потенциальной) величины налоговых ресурсов в регионально детерминированных условиях функционирования территориальных образований. Налоговый потенциал рассчитывается на основании показателей регионального или муниципального образования с наибольшими налоговыми поступлениями, величина которых транслируется на остальные регионы.

Сопоставимость различных по уровню социально-экономического развития субрегиональных образований в рамках данного подхода обосновывается нами тем, что любая территория имеет свои потенциальные конкурентные преимущества, основанные на природно-географическом, ресурсном, социально-демографическом, экономическом, финансовом потенциале, реализация которых может обеспечиваться ростом инвестиций в территорию и сопровождаться увеличением налоговых доходов.

В оценку налогового потенциала по предлагаемому методу также вводится показатель уровня собираемости местных налогов Cr. Для учета данного показателя были рассчитаны нормированные величины, позволяющие получить сопоставимые результаты в оценке показателя [20]. При расчете величины налогового потенциала используется максимальная величина отношения налоговых ресурсов и собираемости налогов:

где Tp – величина налогового потенциала на субрегиональном уровне, Tr_i – величина налоговых ресурсов i-го муниципального образования, Cr_i – показатель уровня собираемости местных налогов по i-ому муниципальному образованию, P_i – численность населения i-го муниципального образования.

Согласно рассмотренному подходу, совокупный налоговый потенциал Республики Башкортостан на субрегиональном уровне был оценен в 79 775,8 млн. рублей, что в 1,85 раз больше, чем совокупность налоговых ресурсов при данных условиях, при этом значимость того, какие конкурентные преимущества будут использованы муниципальным образованием в повышении социально-экономического и налогового потенциала, не имеет значения.

Поскольку и на региональном, и на субрегиональном уровне существуют резервы по аккумулируемым в бюджетах налогам, это определяет необходимость реализации мер по повышению налогового потенциала региональных образований.

Проведенное исследование, а также анализ современных проблем регионального развития позволяет выделить следующие основные направления и предложить комплекс инструментов укрепления налогового потенциала на субрегиональном уровне.

Внедрение системы дифференцированного контроля и усиление налогового администрирования сфер деятельности и доходов, обладающих повышенными социальными и экологическими рисками.

Российское налоговое законодательство относительно установления ставок и льгот по региональным и местным налогам и платежам имеет двойственный характер. С одной стороны, регионам и муниципальным образованиям предоставляются права по освобождению от уплаты или установлению пониженных ставок по ряду налогов и специальным налоговым режимам по решению соответствующего органа государственной власти субъекта или органа местного самоуправления в целях стимулирования хозяйствующих субъектов и отдельных видов деятельности:

– снижение ставки налога на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков до 13,5% (12,5 % в 2017–2024 годах); ставка может быть еще ниже для участников особых экономических зон, свободных экономических зон, для участников региональных инвестиционных проектов и т. д.;

– установление налоговых ставок по упрощенной системе налогообложения в зависимости от категорий налогоплательщиков в пределах от 1 до 6 процентов (объектом налогообложения являются доходы) и от 5 до 15 процентов (по доходам, уменьшенным на величину расходов), а также в размере 0 процентов для впервые зарегистрированных индивидуальных предпринимателей и др.;

– установление дифференцированных налоговых ставок в пределах от 0 до 6 процентов по единому сельскохозяйственному налогу для всех или отдельных категорий налогоплательщиков;

– в рамках системы налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции инвестор может освобождаться от уплаты региональных и местных налогов и сборов и другие.

В результате совокупность законодательных мер по льготным ставкам налогообложения региональных и местных налогов обуславливает рост объемов выпадающих налоговых доходов региональных и местных бюджетов. При этом отсутствуют меры налогового законодательства и, следовательно, возможности по необходимому установлению определенных повышенных ставок региональных и местных налогов и платежей, которые позволили бы увеличить поступление налоговых доходов в бюджеты. Эти меры наиболее значимы в отношении таких сфер деятельности и видов доходов, которые обладают наибольшим потенциалом в аккумуляции дополнительных объемов налоговых доходов без ущерба для социально-экономической эффективности функционирования региональных образований. Более того, повышенная налоговая нагрузка на эти сферы позволила бы создать баланс в социо-эколого-экономическом развитии регионов.

Такими эффективными мерами по пополнению бюджетов региональных образований могли бы быть установление по решению соответствующего органа государственной власти субъекта или органа местного самоуправления повышенных ставок налогов или платежей за негативное воздействие на окружающую среду, налогов на сверхдоходы, на роскошь и т. д., то есть видов деятельности и доходов, несущих большие социальные, экологические и другие риски. Однако поскольку региональные и местные органы власти обладают ограниченными правомочиями в установлении ставок налогов или платежей, необходимым является внедрение альтернативных мер налогообложения. Подобными направлениями могут стать:

– ужесточение контроля за деятельностью ресурсодобывающих компаний, перерабатывающих предприятий, оказывающих повышенное воздействие на окружающую среду, деятельностью, использующую объекты водных, лесных биологических ресурсов. Так, например, данные на 1 января 2023 года показывают максимальное превышение загрязнения атмосферы ПДК в г. Уфа в 10,6 раз (формальдегид, хлорид водорода, диоксид азота, бензапирен, сероводород), в г. Салават в 6,0 раз (формальдегид, аммиак, диоксид азота, фенол, этилбензол), что характеризует уровень загрязнения как высокий и повышенный соответственно [21];

– усиление системы налогового администрирования относительно учета имущественных объектов роскоши, высоких доходов физических лиц, сверхприбыли. Данная мера может обеспечить значительный социальный, экономический и бюджетный эффекты [22]

Создание институтов и институциональных единиц совершенствования налоговых процессов, интегрированных в современные модели развития налоговых систем.

Необходимость реализации данного направления обусловлена практически полным отсутствием институциональных структур оптимизации налогообложения и наличием коммитентных налоговых отношений по типу «принципал-агент».

Данное направление совершенствования налоговых механизмов на субрегиональном уровне должно осуществляться с учетом цифровизации налоговых процессов и созданием цифровых систем налогообложения.

В качестве ключевого направления институциональной модернизации налоговых процессов предлагается создание консультационных центров по налоговой оптимизации, которые позволяют, с одной стороны, совершенствовать процессы налогообложения агентов, с другой, обеспечить большую их включенность в налоговые процессы. Подобные консультационные центры могут создаваться в форме микрофирм, финансируемых муниципальными и региональными органами власти, и осуществляться в виде онлайн консультаций, вариантного калькулирования налоговых расходов и др. Реализация этих мер может осуществляться в форме интеграции институциональных единиц в существующие разноуровневые цифровые налоговые системы [23, 24].

Интенсификация предпринимательской деятельности, выявление и реализация резервов территориального социально-экономического развития

Проведенное исследование и анализ специфики поступающих в местные бюджеты налогов определяет их влияние на объемы аккумулируемых в бюджетах налоговых платежей. К налоговым доходам, подлежащим зачислению в местные бюджеты частично или полностью по законодательству Российской Федерации, относятся:

– налог на доходы физических лиц;

– акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации;

– налоги на совокупный доход (единый сельскохозяйственный налог);

– налоги на имущество (налог на имущество физических лиц, земельный налог);

– налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами.

Объемы поступающих налогов в условиях низкого социально-экономического уровня развития муниципальных образований республики (имущественной базы, уровня доходов населения) определяются тем, что поступления по налогам в большей степени зависят от количества налоговых агентов и хозяйствующих субъектов, а не от налоговой базы по отдельному налогу. Это определяет объем аккумулируемых в местных бюджетах налоговых ресурсов с учетом дифференцированного уровня социально-экономического развития субрегиональных образований республики.

Указанная специфика позволяет выделить два основных направления укрепления налогового потенциала субрегиональных образований республики. Во-первых, повышение экономической активности региона: стимулирование создания предприятий малого и среднего бизнеса, активизация агропромышленного производства по всем этапам переработки сельскохозяйственной продукции, повышение занятости населения посредством увеличения инвестирования в значимые отрасли, что в результате приводит к увеличению количества хозяйствующих субъектов и предпринимательских единиц и росту уровня налоговых поступлений. Во-вторых, увеличение финансового и экономического потенциала посредством обеспечения как процессов формирования, так и процессов выявления и реализации скрытых возможностей и резервов территориального социально-экономического развития и в итоге повышения налогооблагаемой базы.

В качестве других направлений реализации потенциальных возможностей укрепления налогового потенциала субрегиональных образований нами предлагаются:

– совершенствование условий и налоговых ставок по упрощенной системе налогообложения в целях развития приоритетных сфер и отраслей субрегиональных образований по решению соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления;

– комплексная оценка эффективности налоговых льгот и выявление стимулирующих льгот с положительным социально-экономическим и бюджетным эффектом;

– предоставление неэкономических преференций и коммерческих льгот для налоговых агентов с хорошей налоговой репутацией;

– повышение ставок налогов до максимальных значений для дорогостоящих объектов собственности физических лиц, в том числе по транспортному налогу для легковых автомобилей.

Заключение

Проведенный анализ налогового потенциала региона позволяет сделать следующие основные выводы. Во-первых, распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы в России характеризуется практически неизменной тенденцией с незначительным ростом доли налоговых доходов, поступающей в региональные бюджеты: за последние 18 лет рост доли налоговых доходов составил 5%. При этом доля налоговых доходов, поступающих в местные бюджеты, сократилась.

Был предложен и использован в оценке налогового потенциала муниципальных образований республики модифицированный метод предельных налоговых поступлений, базирующийся на выявлении объективно возможного уровня налоговых ресурсов в условиях реализации потенциальных возможностей функционирования территориальных образований.

По результатам исследования был предложен комплекс направлений и инструментов укрепления налогового потенциала на субрегиональном уровне, включающие меры налогового и социально-экономического характера.

Использование результатов проведенного исследования видится в дальнейшем развитии методов оценки налогового потенциала и их приложения к анализу налогового потенциала на субрегиональном уровне.