Общественные интересы в сфере жилищно-коммунального хозяйства: проблемы идентификации, эволюция институционализации

Введение

Актуальность исследования обусловлена необходимостью уточнения методических подходов к оценке качества жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) с учетом интересов стейкхолдеров данной сферы.

Стоит отметить, что в настоящее время методические подходы к оценке качества жилищно-коммунальных услуг отличаются разнообразием, спектром метрик (показателей, характеристик, индикаторов, оценок, параметров), организационной структурой проведения оценки, а также участниками, деятельность которых включена в оценивание.

Очевидно, что методические подходы к оценке обусловлены интерпретацией их автором понятия качества жилищно-коммунальных услуг, подходы к пониманию которого не являются единообразными, не формализованы в правовых актах и имеют отличные интерпретации даже в официальных документах (нормативного и индивидуального характера).

Более того, качество по-разному интерпретируется отдельными авторами. Большинство ученых формулирует понятие качества ЖКУ через совокупность характеристик услуги, способных обеспечить удовлетворение потребностей.

Поскольку в настоящее время «ответственный, зрелый собственник» жилого помещения находится только в процессе формирования, отсутствует четко сформулированный запрос на характеристики качества ЖКУ со стороны непосредственного реципиента услуг.

В таких условиях актуальным представляется учет интересов общества, представителями которого являются в основном некоммерческие организации, способные сделать запрос управляющим компаниям, содержащий общественно-значимые характеристики качества жилищно-коммунальных услуг.

Следует отметить, что в научной литературе по заявленной проблематике присутствует плюрализм. Можно отметить отсутствие единообразия подходов как к методологии оценки качества жилищно-коммунальных услуг, так и к интерпретации собственно качества.

В частности, можно выделить функциональный подход к оценке качества ЖКУ, где оценивается результат процесса производства услуги [11]. В свою очередь, субъектный подход в оценке складывается из составляющих: требования жильцов, требования управляющей организации, требования административных органов, требования поставщиков ЖКУ [2]. В рамках социально-ориентированного подхода оцениваются социальные аспекты общественных отношений в сфере ЖКУ, например, социальное партнерство [3], изучается социальная эффективность управления многоквартирным домом (МКД) через оценку качества ЖКУ [28]). Также распространенным методическим подходом является оценка отдельных показателей услуги, например, жалобоотдача [6], конкурентоспособность (через качество ЖКУ) [4], социальная и экономическая эффективность [14], доступность [10] и др. Таким образом, констатируем широчайший разброс методик оценки качества жилищно-коммунальных услуг, весьма редко учитывающий общественное мнение и интересы.

Вместе с тем, в настоящее время концепт «общественные интересы» в науке также является неопределенным, имеющим отличающиеся дефиниции и методологические подходы к анализу. Следует отметить, что большой пласт исследований, посвященных определению общественного интереса, лежит в области юридических наук и связан, как правило, с нормативно закрепленными публичными (государственными) интересами [9]. В экономической науке идет активная дискуссия о несводимости (сводимости) суммы индивидуальных интересов к общественному [5]. Приверженцы методологического индивидуализма трактуют общественный интерес как сумму индивидуальных интересов, в свою очередь, ученые, придерживающиеся методологического холизма, интерпретируют его как категорию, надындивидуальную, не являющуюся суммой интересов отдельных индивидов [18].

Исходя из дискуссионности подходов к формированию методик оценки качества жилищно-коммунальных услуг, а также разнообразия взглядов на интересы их реципиентов, задачей настоящего исследования является идентификация общественных интересов на основе сформированной эмпирической базы деятельности ключевых представителей общественности, а целью - посредством соотнесения интересов общества и общественно-значимых характеристик жилищных услуг выработать критерии оценки их качества.

Результатом исследования является систематизация подходов к понятию общественных интересов, содержательная интерпретация интересов общества, а также сформулированные критерии, позволяющие оценить качество жилищных услуг в контексте общественных интересов.

Теория и методология.

Следуя общепринятому и вполне устоявшемуся определению интереса в широком смысле как осознанной потребности в чем-либо и не углубляясь в дискуссии и терминологические тонкости, уточним подходы к интерпретации общественных интересов посредством анализа как научных, так и правовых источников.

С целью идентификации подходов к анализируемому понятию, обратимся вначале к нормативным правовым актам, в той или иной степени затрагивающим или предполагающим общественный интерес в качестве объекта или предмета регулирования, далее проведем оценку научных текстов на предмет интерпретации общественных интересов.

Выделив наиболее активных коллективных субъектов, реализующих общественные интересы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, определим цели их деятельности, зафиксированные в учредительных документах и на сайтах.

Институционализацию общества как участника общественных отношений, имеющего собственный интерес можно обнаружить, например, в Указе Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (утратил силу), где зафиксировано наличие интересов трех уровней: личности, общества и государства. Следует отметить, что в системе законодательства интересы личности, общества и государства имеют самостоятельное значение, и в отличие от научных источников, где идет дискуссия о разграничении указанных интересов, правовое регулирование наделяет их собственными характеристиками и содержательным наполнением.

Также отметим, что законодатель довольно часть использует конструкты «общественный интерес» или «интерес общества», при отсутствии общепринятых, формально закрепленных их дефиниций. Использование данных словосочетаний можно обнаружить, например, в Гражданском кодексе Российской Федерации (ст. 451, 566, 663, 1065 и др.) в основном в контексте отсутствия противоречия действий и их последствий данным интересам (предел осуществления субъективных гражданских прав).

Контент анализ текстов нормативных правовых актов позволяет отметить, что интересы личности, общества и государства детерминированы конкретными потребностями, например в уголовном праве, потребностями охраны и защиты, в правовых актах, посвященных различного рода безопасности (транспортной, промышленной, энергетической и др.) необходимостью защиты от соответствующих рисков и т.п.

Далее проведем оценку научных текстов на предмет интерпретации общественных интересов (рисунок 1).

Рисунок 1 – Теоретические подходы к интерпретации общественных интересов в научных источниках [1, 8, 12, 21]

Результаты исследования и их обсуждение.

В качестве методологической предпосылки дальнейших рассуждений отметим, что авторы данной статьи придерживаются подхода, в рамках которого общественные интересы не являются синонимом публичных интересов, а также суммой индивидуальных интересов. Отдельно отметим, что в науке идет дискуссия о соотношении частных, общественных и публичных интересов. Между тем, полемика о синонимичности общественных и публичных интересов имеет давнюю историю и межотраслевой характер. В частности, Еще Платон и Аристотель говорили, что интересы полиса есть интересы его граждан, отождествляя таким образом публичные интересы с суммой интересов граждан конкретной территории. Вместе с тем, не трудно заметить, анализируя лишь некоторые приведенные на рисунке 2 определения, что дискуссия о соотношении понятий частный и публичный, а также публичный и общественный интерес не закончена.

В качестве примера современных экономических дискуссий в рамках данной тематики можно отметить споры об интерпретации общественных интересов в рамках методологического индивидуализма и холизма, где первый подход в его наиболее радикальном выражении отрицает существование каких-либо интересов, кроме интересов индивидов, второй же напротив, допускает наличие самостоятельных интересов общества и коллективные потребности [18, с. 13].

Здесь согласимся с М. Олсоном в том, что именно групповые интересы являются основной движущей силой общества. При этом, интересы общества не тождественны сумме интересов отдельных индивидов, общественный интерес самостоятелен и отличается от совокупности индивидуальных интересов [16, с. 112].

Подчеркнем, что по мнению большинства ученых, общественные интересы не являются суммой частных интересов, а соответственно очевидна целесообразность их выделения в связи с анализом конкретных общественных отношений, в частности, в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Вместе с тем, воспринятый в данной работе стейкхолдерский подход к исследованию общественных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства обуславливает идентификацию интересов общества как стейкхолдера, имеющего самостоятельный ракурс в формировании подходов к качеству жилищных услуг.

Следует обратить внимание на наличие дискуссии по поводу носителя общественного интереса. В настоящее время можно выделить весьма противоречивые научные взгляды по данному вопросу, в частности ряд ученых утверждает, что носитель общественного интереса государство, что соответственно в какой-то мере лишает общество субъектности. Вместе с тем есть точка зрения, утверждающая что носитель общественного интереса — это совокупность индивидов [13], что отсылает к методологическому индивидуализму. Вместе с тем, есть мнение, что общество является носителем собственного интереса [7]. Последний подход обуславливает дискуссию о понятии общества и его структуре. Не углубляясь в данную полемику, отметим только, что в контексте данного исследования представляется целесообразным рассматривать гражданское общество в качестве носителя общественного интереса. В таком случае, отдельными субъектами, реализующими данный интерес являются институты гражданского общества, коллективные субъекты его составляющие, в частности некоммерческие организации и объединения граждан без образования юридического лица.

В сфере ЖКХ функционирует широкий спектр коллективных субъектов, являющихся носителем общественных интересов. Боле того, государство предпринимает некоторые усилия по расширению сети общественных организаций в анализируемой сфере. В частности, Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» предусматривал еще в 2013 году «…создание сети общественных организаций в целях оказания содействия уполномоченным органам в осуществлении контроля за выполнением организациями коммунального комплекса своих обязательств…» [22].

Следует отметить, что в настоящее время спектр организационно-правовых форм коллективных субъектов, представляющих общественные интересы в сфере ЖКХ довольно широк. Оценка правовых актов на предмет упоминания и регулирования деятельности коллективных субъектов в анализируемой сфере позволяет отметить наличие внимания законодателя к данному вопросу. В частности, Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 30 декабря 2020 г. N 913/пр «Об утверждении методических рекомендаций по вовлечению граждан, их объединений и иных лиц в решение вопросов развития городской среды» в качестве участников процесса развития городской среды закрепил группы лиц, объединенных определенными целями. Указанный акт содержит весьма некачественные формулировки, в частности цели общественных субъектов указаны в разной коннотации (например, отнесение физических лиц к участникам процесса с целью…исследования…, появление…, возможности…, формирования…). Вместе с тем, опираясь на данный акт, выделим коллективных общественных субъектов, интересы которых реализуются в жилищно-коммунальной сфере, а соответственно могут задавать координаты качества жилищной услуги для целей настоящего исследования. Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2016 г. N 1491 «О порядке осуществления общественного жилищного контроля» также фиксирует некоторые перечень коллективных субъектов. Не останавливаясь подробно на перечислении таких актов, классифицируем коллективные субъекты, реализующие общественные интересы в анализируемой сфере, сгруппировав их по нескольким критериям, синтезировав, таким образом их таксономию (рисунок 2).

Первым таксономическим критерием выделим отнесение объединений граждан к организациям без объединения юридического лица и с созданием такового. Далее классифицируем участников по организационно-правовым формам юридических лиц. Выделим при этом группу представителей общественных интересов, созданную при органах государственной власти. Подчеркнем, что наиболее часто юридические лица - представители и выразители общественных интересов имеют форму общественных организаций. Однако, также распространены некоммерческие организации (НКО) в форме кооперативов, фондов, ассоциаций и союзов и др. Отразим на рисунке лишь те организационно-правовые формы, которые наиболее часто осуществляют свою деятельность в сфере ЖКХ. В частности, разновидностью общественных организаций, являются общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, а также политическая партия. Однако, наиболее популярна лишь часть из указанных форм.

Вместе с тем, в группе коллективов физических лиц, созданных без образования юридического лица также возможны различные вариации с отличающимися названиями и формами. В частности, согласно федеральному закону «Об общественных объединениях», они могут создаваться гражданами и организациями без образования юридического лица (т.е. без государственной регистрации в качестве такового), о чем сказано в абзаце 3 статьи 18 [26]. Сказанное относится и к территориальному общественному самоуправлению, которое также может функционировать как в форме юридического лица, так и без его образования.

В ряду жилищных общественных образований следует упомянуть советы многоквартирных домов, создаваемые как в обязательном порядке при отсутствии решения о способе управления МКД (ст. 161.1 Жилищного кодекса Российской Федерации), так и в инициативном порядке в качестве драйвера между управляющей организацией и собственниками жилых помещений.

Рисунок 2 – Характеристика коллективных субъектов, реализующих общественные интересы в сфере жилищно-коммунального хозяйства [1]

Приведем некоторые примеры содержательной интерпретации интересов общества, транслируемого некоммерческими организациями в сфере ЖКХ посредством контент-анализа текстов учредительных документов и официальных сайтов некоторых некоммерческих организаций, выбранных произвольным образом для иллюстрации авторских рассуждений (таблица 1).

Таблица 1 – Содержательная интерпретация интересов общества в учредительных документах и информации на сайтах НКО ЖКХ [17, 23, 24, 25, 26]

Уточняя содержательную характеристику общественных интересов, обратимся к юридическим актам, так или иначе касающимся данного вопроса. Например, в Своде правил СП 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» общественные интересы населения удовлетворяются посредством обеспечения качества общественных территорий (площадей, дорог, скверов и др.) [19]. Верховный Суд РФ [15] относит к общественным интересам воздействие на окружающую среду.

Исходя из проведенного анализа целей и (или) функций коллективных общественных субъектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, ключевыми являются обеспечение качества ЖКУ (жилищно-коммунальные услуги), защита прав и интересов граждан, совместное решение возникающих в данной сфере социальных проблем, а также налаживание взаимодействия и согласование общественно значимых интересов общества.

Основываясь на сказанном, подчеркнем, что интерес общества детерминирован реально существующими потребностями, например, безопасность и выступает в качестве критерия правомерности и социальной полезности поведенческих актов [20].

Таким образом, анализ правовых актов и практики деятельности коллективных субъектов, выражающих интересы общества позволил обнаружить ключевой интерес: защищенность граждан от нарушений их прав и законных интересов. Дополнительно, можно выделить направленность деятельности указанных организаций на налаживание эффективного взаимодействия всех участников общественных отношений в сфере ЖКХ и развитие гражданского общества.

Интерпретируя выделенные общественные интересы, экстраполируем их на понимание качества ЖКУ. При этом, при формулировании общественного подхода к качеству жилищной-коммунальной услуги учтем ее характеристики, выделенные в первой и второй главах исследования (мериторность, доверительный характер, сложность измерения, наличие информационной асимметрии).

В ряду ключевых общественно-значимых качеств жилищно-коммунальных услуг, обусловленных их мериторным характером (об этом в первой главе) следует выделить:

¾ доступность, имея ввиду организационную возможность получения. В частности, в настоящее время можно обнаружить существенную дифференциацию качества ЖКУ в зависимости от типа расселения населения (сельские и городские территории). В новой Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года отмечается низкий уровень обеспеченности сельского населения качественной питьевой водой, недостаточный уровень развития газотранспортной инфраструктуры;

¾ ценовая доступность при относительно низком платежеспособном спросе населения (об этом в первой главе настоящего исследования);

¾ наличие гарантии качества ЖКУ и защищенность потребителя при нарушении его прав. Здесь речь идет о качестве правового регулирования анализируемой сферы при наличии информационной асимметрии, невозможности выбирать поставщика, который является естественной монополией, наличии отрицательных экстерналий при производстве и потреблении (о чем говорилось в первой главе);

¾ безопасность при производстве и потреблении. Речь идет об экологичности, отсутствии техногенных аварий, безопасности для здоровья населения.

Далее уточним подходы к качеству жилищных услуг отграничив их от общих подходов к качеству ЖКУ.

Конституцией РФ закреплено право каждого гражданина России на жилище. Согласно ЖК РФ, власть обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда. Таким образом, услуги по обслуживанию жилищного фонда (жилищные услуги) и коммунальные услуги отнесены к законно установленным правам граждан. Вместе с тем, права граждан в сфере потребления жилищных услуг защищены Законом о защите прав потребителей. Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. N 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения» установило перечень жилищных услуг, отграничив их от коммунальных. Отдельно подчеркнем, что жилищные услуги в меньшей степени, чем коммунальные, однако также имеют признаки мериторности, асимметрии информации, доверительности и сложности в измерении, что усложняет защиту нарушенных прав конкретного гражданина и требует содействия общества.

Исходя из проведенного анализа и основываясь на идентифицированных характеристиках общественных интересов, сформулируем критерии качества, позволяющие оценить жилищную услугу в рамках реализации общественного интереса защищенности прав и законных интересов граждан в сфере оказания жилищных услуг. Представляется, что она реализуется в нескольких направлениях:

1) отсутствие/наличие нарушений прав на получение гражданами качественных жилищных услуг;

2) наличие и действенность механизмов защиты нарушенных прав (помимо установленных государством судебного порядка и жалоб в контрольно-надзорные органы);

3) соблюдение законодательно установленных требований в сфере оказания жилищных услуг;

4) уровень информационной открытости и прозрачности процесса оказания жилищных услуг;

5) подотчетность деятельности управляющих организаций;

6) взаимодействие с общественными институтами.

Отдельно подчеркнем, что в настоящее время интересы общества не учтены в существующих методиках оценки качества жилищных услуг и соответственно отсутствуют четко сформулированные критерии оценки их качества с точки зрения их общественной значимости.

Следует отметить, что выделенные интересы общества формирующие подход к пониманию качества жилищных услуг носят отчасти условный характер и также могут входить в интересы государства и отдельных индивидов.

Заключение

Таким образом, исходя из полученных в статье результатов, констатируем, что в настоящее время общество сложилось как самостоятельный стейкхолдер общественных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, имеющий собственные интересы и возможности влияния.

На ряду с проблемами теоретического характера (отсутствие единообразного представления о понятии общественных интересов в сфере ЖКХ), в ходе работы обнаружен целый спектр проблем методологического характера. В частности, существующие сегодня методики оценки качества жилищных услуг не отражают интересы всех стейкхолдеров сферы ЖКХ, носят однобокий характер, выражая интересы разработчиков.

В существующих сегодня методиках оценки качества жилищных услуг отсутствует последовательный учет интересов общества, а также критерии оценки, применение которых обеспечивало бы возможность получить характеристику удовлетворенности общества.

Вопреки сформировавшемуся сегодня подходу, разработчиками методических подходов к оценке качества жилищных услуг следует учитывать интересы общества, включив ряд критериев, с помощью которых можно определить его удовлетворенность оказываемыми ЖКУ.

[1] Составлено автором