Пограничный корректирующий углеродный механизм Европейского союза: вызовы для Великобритании

Введение

Важнейшим инструментом Зеленого курса Европейского союза (ЕС), принятого в декабре 2019 г. и направленного на сокращение выбросов парниковых газов на 55% к 2030 г. по сравнению с 1990 г. и на достижение углеродной нейтральности к 2050 г., является пограничный корректирующий углеродный механизм (ПКУМ) [1]. Соглашение о введении ПКУМ было принято в декабре 2022 г. Европейской комиссией, Европейским парламентом и Европейским Советом. В апреле 2023 г. оно было утверждено Европарламентом, а 16 мая 2023 г. в официальном издании ЕС был опубликован Регламент (ЕС) 2023/956 Европейского парламента и Совета от 10 мая 2023 г., учреждающий данный механизм.

Вступление ПКУМ в силу с 1 января 2026 г. будет означать, что при ввозе на территорию ЕС таких продуктов, как цемент, железо и сталь, алюминий, удобрения, электроэнергия и водород европейские импортеры должны будут приобретать ПКУМ-сертификаты на количество выбросов парниковых газов, осуществленных при их производстве. Стоимость ПКУМ-сертификатов будет соответствовать цене на выбросы углерода, которую следовало бы уплатить, если бы товары были произведены на территории ЕС в соответствии с европейскими правилами выплаты за выбросы углерода. Однако если производитель из третьей страны сможет подтвердить, что в его стране на экспортируемый им товар уже была осуществлена выплата за выбросы углерода, соответствующая сумма может быть полностью вычтена из выставленного импортеру счета. Цена сертификатов будет рассчитываться исходя из средней аукционной цены на квоты Европейской системы торговли квотами на выбросы парниковых газов (СТВ) за неделю. Необходимо подчеркнуть, что в течение последних лет имел место существенный рост данной цены. Так, если в начале 2018 г. цена тонны выбросов углекислого газа составляла 10 евро, то в начале 2023 г. она достигла 100 евро за тонну [2]. Предполагается, что ежегодно в бюджет ЕС будет поступать 5 млрд. евро за счет приобретения импортерами ПКУМ-сертификатов [3,с.5].

Несмотря на то, что ПКУМ распространяется на все страны, которые не являются членами Европейского союза, согласно Приложению III Регламента (ЕС) 2023/956, исключением являются Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария [4, с. L 130/97]. Последнее связано с тем, что с 2013 г. Исландия, Лихтенштейн и Норвегия являются участниками Европейской СТВ. Они также являются членами Европейской экономической зоны. Что касается Швейцарии, то в январе 2020 г. национальная СТВ этой страны подключилась к СТВ Евросоюза. Это позволяет компаниям Швейцарии торговать своими квотами на европейском рынке. При этом цена на выбросы углерода в этой стране равна цене на выбросы углерода, которая выплачивается в рамках СТВ ЕС.

Среди стран, не входящих в ЕС, крупнейшими экспортерами продукции в ЕС, подпадающей под действие ПКУМ, являются Россия, Китай, Великобритания, Турция, Украина, Индия, Южная Корея и США. Целью данной работы является исследование возможного воздействия ПКУМ на экономику Великобритании, которая, с одной стороны, является одним из ведущих торговых партнеров Европейского союза, а с другой, занимает третье место по доли экспортируемых товаров, подпадающих под действие этого механизма, в общем импорте таких товаров странами этого интеграционного объединения, а также выявление предпринимаемых британским правительством шагов по минимизации негативных последствий данного механизма. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:1. Проанализировать современное состояние и проблемы развития отраслей промышленности Великобритании, подпадающие под действие ПКУМ.2. Выявить возможные последствия введения в действие ПКУМ для отраслей британской экономики, экспортирующих товары, подпадающие под действие данного механизма.3. Изучить реакцию правительства Великобритании на введение ПКУМ и возможные ответные меры. Научная новизна исследования заключается в выявлении возможных последствий введение в действие механизма ПКУМ на развитие отраслей промышленности Великобритании, подпадающих под его действие и, прежде всего, сталелитейной и алюминиевой отраслей, а также ответных мер, направленных на минимизацию негативного воздействия данного механизма.

Отрасли промышленности Великобритании, подпадающие под действие ПКУМ: современное состояние и проблемы

Принимая во внимание тот факт, что Великобритания является одним из ведущих внешнеторговых партнеров Европейского Союза, а также ее долю в импорте странами данного интеграционного объединения товаров, подпадающих под действие ПКУМ, эта страна в ближайшей перспективе будет оставаться одним из наиболее уязвимых торговых партнеров ЕС. Что касается значения рынка ЕС для Великобритании, то, согласно статистическим данным, публикуемым Палатой общин, в 2022 г. товарный экспорт этой страны в страны ЕС составил 340 млрд. фунтов стерлингов, что равнялось 47% британского товарного экспорта, а импорт достиг 432 млрд. фунтов стерлингов, что составило 48% ее товарного импорта [5, с.4]. В свою очередь, согласно данным Евростата, в 2022 г. Великобритания занимала 2-е место после США как рынок сбыта европейской продукции. Ее доля в экспорте ЕС составила 12,8%. Что касается положения Великобритании как поставщика товаров в ЕС, то она была на 3-ем месте после Китая и США. Ее доля равнялась 7,3% [6].

Таблица 1

Доля Великобритании в импорте Евросоюзом товаров, подпадающих под действие ПКУМ, 2020 г.

Table 1

UK share of EU imports of goods subject to the CBAM, 2020

Источник: составлено автором на основе [7]

Как видно из таблицы 1, Великобритания направляет на рынок ЕС все товары, подпадающие в настоящее время под ПКУМ. Однако сталелитейная промышленность столкнется с наибольшими рисками в связи с вступлением ПКУМ в силу с 1 января 2026 г. Последнее связано со следующими обстоятельствами.

Во-первых, Великобритания направляет на экспорт приблизительно 50% национального производства стали [8, с.18]. При этом страны ЕС являются основными ее потребителями. Так, согласно данным Палаты общин, в 2021 г. из 3,7 млн. тонн стали, направленной страной на экспорт, 68% предназначалось для рынка ЕС [9, с.6-7]. В период с 2015 по 2019 гг. ежегодный экспорт стали из Великобритании в страны ЕС составлял около 4 млрд. долл. в год. При этом доля британской стали составляла 10,8% от импорта стали этим интеграционным объединением, и она являлась третьим по значению экспортером этой продукции на рынок ЕС после России и Китая [10]. В 2020 г. ее доля возросла до 11,9% [11].

Во-вторых, производство стали является углеродоемким процессом. В среднем по миру производство одной тонны стали ведет к выбросам в атмосферу 1,85 тонн углекислого газа. В результате на сталелитейную промышленность приходится 7-9% мировых выбросов СО2. Что касается сталелитейной промышленности Великобритании, то в 2020 г. ее выбросы углекислого газа составили 11,7 млн. тонн, что достигло 11% промышленных выбросов и 2,6% всех выбросов парниковых газов в Великобритании. Как следствие данная отрасль промышленности занимает 4-е место в стране по объемам выбросов парниковых газов. При этом два сталелитейных завода, расположенных в городах Порт-Талбот и Сканторп, являются двумя крупнейшими промышленными источниками выбросов углерода в Великобритании. Важно отметить, что благодаря применению более современных технологий выбросы углекислого газа сталелитейной отраслью этой страны в период с 1990 по 2020 г. сократились более чем в 2 раза [8, с.17].

В-третьих, учитывая, что национальное производство не удовлетворяет потребности национальной экономики в стали, Великобритания вынуждена импортировать сталь из других стран мира. Так, в течение последних 15 лет импорт стали составляет 7-8 млн. тонн в год. При этом она импортирует около 2,6 млн. тонн стали (40% импорта) из стран, которые не сталкиваются с сопоставимыми затратами на углерод. В данном случае имеются в виду страны, в которых отсутствует система торговли квотами на выбросы парниковых газов. В результате себестоимость такой стали ниже, чем в Великобритании, что негативно сказывается на развитии национального производства.

Несмотря на то, что вклад сталелитейной промышленности в ВВП Великобритании является небольшим, тем не менее, данная отрасль имеет важное значение для экономического развития этой страны, а также для декарбонизации национальной экономики. Что касается места данной отрасли в экономике Великобритании, то в 2021 г. ее доля в производстве обрабатывающей промышленности составила 1,2%, а доля в общей занятости равнялась 0,1%. В общей сложности в производстве стали было занято 39 тыс. человек. Интересно заметить, что в 1991 г. в отрасли трудилось 44 тыс. человек, а производство стали достигало 16 млн. тонн стали [8, с.13] [9 с.3-5].

Значение данной отрасли для экономического развития Великобритании определяется следующими факторами.

Во-первых, учитывая тот факт, что сталь является одним из наиболее используемых материалов в мире, без которого невозможно строительство зданий и различных инфраструктурных объектов, а также, которая широко применяется в большом количестве отраслей обрабатывающей промышленности, национальное сталелитейное производство имеет решающее значение для обеспечения устойчивости цепочек поставок. Последнее приобретает особое значение в связи с конфликтом на Украине, который продемонстрировал хрупкость глобальных цепочек поставок, а также опасность чрезмерной зависимости от небольшого числа мировых поставщиков и важность поиска новых партнеров, чьи производства расположены недалеко от Великобритании. Интересно заметить, что 78% британцев считают сталь стратегически важным товаром, который должен производиться на территории страны [12, с.4].

Во-вторых, современная конъюнктура мирового и национального рынка стали свидетельствует о росте спроса на сталь в Великобритании в среднесрочной перспективе. Так, прогнозируется, что к 2030 г. спрос на готовую сталь в Великобритании вырастет с 9,4 млн. тонн в 2015 г. до 11,0 млн. тонн в 2030 г. [8, с. 4]. Это открывает весьма благоприятные перспективы для развития национальной сталелитейной отрасли и предоставляет ей возможность увеличения доли национального производства на внутреннем рынке стали. Кроме того, это позволит увеличить на 50% вклад отрасли в ВВП страны, с 2,4 млрд. фунтов стерлингов в 2021 г. до 3,6 млрд. к концу текущего десятилетия [12, с.4]. Рост мирового спроса на сталь, в свою очередь, также предоставляет британской сталелитейной промышленности хорошие перспективы для роста и увеличения экспорта стали в другие страны мира.

В-третьих, в условиях перехода к экономике с нулевыми выбросами углерода производство стали приобретает особое значение, поскольку она широко используется при производстве турбин для ветровых электростанций, электромобилей, оборудования для энергоэффективного жилья, а также может стать альтернативным материалом для одноразового пластика. Однако, принимая во внимание, что сталелитейная промышленность является углеродоемкой отраслью, Великобритания стоит перед вызовом декарбонизации данной отрасли экономики. В опубликованной в марте 2021 г. Стратегии промышленной декарбонизации ставится задача достичь к 2035 г. практически нулевого уровня выбросов в сталелитейной промышленности. Тем самым Великобритания позиционирует себя как пионера в области трансформации национальной сталелитейной промышленности в современную отрасль с нулевыми выбросами углерода. Учитывая растущий спрос в мире на сталь с нулевыми выбросами углерода, Великобритания рассчитывает воспользоваться данной ситуацией и стать одним из мировых лидеров-поставщиков такой стали на внутреннем и мировом рынках.

В настоящее время сталелитейная промышленность Великобритании сталкивается с серьезными проблемами в своем развитии. Одной из основных проблем являются более высокие, чем в странах Евросоюза, цены на электроэнергию. Ситуация усугубилась в связи с энергетическим кризисом, вызванным сокращением поставок газа из России. Так, в 2021/2022 цена 1 мегаватт-часа электроэнергии в Великобритании составляла 94,92 фунтов стерлингов, в Германии – 59,02, а во Франции – 62,73 фунтов стерлингов. Интересно заметить, что если в 2016/2017 г. цена одного мегаватт-часа электроэнергии в Великобритании была выше на 17 фунтов стерлингов, чем в Германии, то в 2021/2022 г. разница уже достигла 36 фунтов стерлингов [8, с.22]. Последнее привело к дополнительным расходам британских металлургов на 300 млн. фунтов стерлингов [12, с.5], что, в свою очередь, снижает конкурентоспособность сталелитейной промышленности Великобритании, с одной стороны, и выступает основным препятствием на пути декарбонизации, с другой. Это объясняется тем, что высокие цены на электроэнергию снижают возможности сталелитейных предприятий инвестировать в низкоуглеродные технологии. Положение усугубляется высокой энергоинтенсивностью таких технологий. Например, электродуговые печи требуют в три раза больше электроэнергии для производства того же объема стали, чем доменные печи [8, с.3].

В целях оказания поддержки бизнесу, сталкивающему с высокими ценами на электроэнергию и газ, правительство Великобритании ввело с 1 октября 2022 г. по 31 марта 2023 г. Схему оплаты счетов за энергию (Energy Bill Relief Scheme (EBRS), которая предполагала предоставление скидок на газ и электроэнергию для промышленных предприятий страны. Позже данная схема была заменена Схемой скидок на счета за энергию (Energy Bill Discount Scheme (EBDS), которая будет действовать в период с 1 апреля 2023 г. по 31 марта 2024 г. Скидки, доступные в рамках EBDS, будут ниже, чем скидки, которые предоставлялись в рамках EBRS.

Кроме того, для защиты национальной сталелитейной промышленности от импорта более дешевой стали из других стран Великобритания ввела импортную квоту на ряд изделий из стали при превышении которой взимается 25-процентная импортная пошлина. В июне 2022 г. правительство страны продлило действие квоты на два года до 30 июня 2024 г. Импортные квоты устанавливаются по категориям товаров и распределяются между странами, чья доля на рынке импорта превысила 5% в 2017-2019 гг. К таким странам относятся ЕС, Турция, Китай, Южная Корея, Индия, Япония и ряд других. Остаточная квота доступна для всех остальных стран. Импорт стали из развивающихся стран освобождается от защитных мер, если импортируемые товары составляют менее 3% от общего объема импорта этого продукта и если в совокупности на этих экспортеров с небольшим объемом приходится не более 9% от общего объема импорта этого продукта. В январе 2023 г. правительство страны инициировало пересмотр исключения для развивающихся стран [9, с.7].

Второй по значимости воздействия ПКУМ ЕС отраслью британской экономики является производство алюминия. Несмотря на незначительный вклад данной отрасли в ВВП страны она имеет благоприятные перспективы развития. Последнее определяется тем, что алюминий используется во многих отраслях экономики, таких как автомобильная, аэрокосмическая, упаковочная, а также в строительстве. Это в свою очередь определяется такими свойствами данного металла, как легкость, коррозионная стойкость, гибкость, а также долговечность.

Что касается места алюминиевой промышленности в британской экономике, то согласно данным Федерации производителей алюминия Великобритании, в 2021 г. вклад данной отрасли в ВВП страны составил 2,9 млрд. фунтов стерлингов, сократившись на 10% по сравнению с 2019 г., и в ней было занято 39 тыс. человек. Однако если учесть то влияние, которое алюминиевая промышленность оказывает на связанные с ней отрасли, то ее вклад возрастает до 7,4 млрд. фунтов стерлингов, а количество занятых до 104 тыс. человек [13, с.3-4,8]. В период с 2015 по 2019 г. Великобритания занимала 7-е место по экспорту алюминия в страны ЕС после Норвегии, России, Швейцарии, Исландии, Китая и ОАЭ. Ее доля в импорте алюминия странами Евросоюза составляла 5,8%. При этом стоимостной объем британского экспорта составлял 1,1 млрд. долл. в год [10]. В 2020 г. ее доля возросла до 6,5% [11, с.5]. Важно подчеркнуть, что алюминиевая промышленность сталкивается с аналогичной проблемой, характерной для сталелитейной отрасли, а именно высокими ценами на электричество.

Производство электроэнергии является третьей по значимости воздействия на нее ПКУМ ЕС отраслью британской экономики. Это объясняется тем, что Великобритания экспортирует электроэнергию в Ирландию. В период с 2015 по 2019 гг. среднегодовой объем экспорта электроэнергии из Великобритании в ЕС составлял 242,6 млн. долл., что составляло 6,1% ее импорта странами этого интеграционного объединения [10]. В 2020 г. доля Великобритании возросла до 6,8% [11,с.5]. Тем не менее, благодаря соединению британской электроэнергетической системы с системами Франции, Нидерландов и Бельгии Великобритания импортировала электроэнергию из этих стран, являясь ее нетто-импортером. Однако ситуация кардинально изменилась в связи с энергетическим кризисом в Европе, связанным с сокращением поставок газа из России. В результате во втором квартале 2022 г. поставки электричества в ЕС резко возросли и достигли 8% производства электроэнергии в Великобритании. Благодаря этому страна впервые стала ее нетто-экспортером. Британские эксперты считают, что в создавшейся ситуации у Великобритании есть прекрасные возможности увеличить экспорт электроэнергии в страны ЕС за счет ее генерации на электростанциях, работающих на возобновляемых источниках энергии [14]. Последнее может быть достигнуто за счет увеличения мощностей гидроаккумулирующих электростанций (ГАЭС), мощность которых в настоящее время составляет 3 ГВт. [15]

Четвертой по значимости потенциального воздействия ПКУМ отраслью британской экономики является производство удобрений. Так, в период с 2015 по 2019 г. доля удобрений из Великобритании в их импорте странами ЕС составляла 4,1%. При этом Великобритания занимала 6-е место после России, Алжира, Египта и Марокко. В 2020 г. доля Великобритании возросла до 5,5%, а стоимостной достиг 181 млн. евро [10].

Что касается цемента и водорода, то доля этих товаров в их импорте странами ЕС минимальна. Так, в 2020 г. доля цемента равнялась 2%, а водорода – 1,6% [7].

Возможные последствия введения ПКУМ для промышленности Великобритании

Введение с 1 января 2026 г. ПКУМ ЕС представляет потенциальную угрозу для всех отраслей британской промышленности, экспортирующих товары, подпадающие под его действие. Однако, как представляется, британская сталелитейная промышленность может испытать на себе наибольшее негативное влияние. Последнее определяется как географической близостью, так исключительной важностью рынка ЕС для британской сталелитейной отрасли. Необходимо отметить, что введение ПКУМ является двойной угрозой для данной отрасли Великобритании.

С одной стороны, обязательная покупка европейскими импортерами стали углеродных сертификатов, стоимость которых рассчитывается, исходя из объема выбросов парниковых газов при ее производстве в стране-экспортере по цене, применяемой в ЕС, представляет собой потенциальный торговый барьер для ее экспорта на территорию ЕС из третьих стран. Последнее определяется тем, что уплата данного сбора удорожает стоимость стали, произведенной в странах, в которых производители платят небольшую цену за выбросы парниковых газов или же вообще система покупки разрешений на выбросы углерода отсутствует. Как следствие, их продукция становится менее конкурентоспособной на европейском рынке.

В этом случае альтернативой станет поиск новых рынков сбыта, на которых отсутствует механизм, подобный ПКУМ, принятый в ЕС. Таким рынком может стать Великобритания, поскольку импорт стали не облагается налогом на выбросы углерода. Ассоциация национальных производителей стали Великобритании опасается, что производители стали, которые не платят за выбросы углерода в своей собственной стране, могут перенаправить часть своего экспорта, предназначенного для стран ЕС, на британский рынок. Это может привести к уничтожению национальной сталелитейной промышленности из-за того, что в этих странах цена стали ниже, чем в Великобритании. Одновременно такая ситуация может нанести удар и по экспортным возможностям Великобритании.

С другой стороны, ПКУМ представляет собой угрозу и для экспорта британской стали на рынок ЕС, поскольку предполагает обязательную покупку импортерами сертификатов на выброс углерода, что является определенным барьером для входа на данный рынок. Однако есть обстоятельства, которые смягчают потенциальный ущерб для британской стали от введения ПКУМ. Это, прежде всего, собственная система торговли квотами на выбросы парниковых газов, которая заменила европейскую СТВ после того, как Великобритания вышла из состава Европейского союза. Важно подчеркнуть, что Великобритания является единственной страной, которая имеет сравнимую с ЕС цену на выбросы углерода. Это, безусловно, снижает платежи в рамках ПКУМ ЕС, но не освобождает от них.

Существует два варианта решения данной проблемы. Первый – поддержание цен на выбросы углерода в Великобритании на уровне цен в Евросоюзе. Однако необходимо иметь в виду, что в Великобритании действует собственная система бесплатного распределения квот на выбросы углекислого газа. Если она будет поддерживаться по мере того, как ЕС будет отказываться от бесплатного распределения квот, то воздействие ПКУМ на британских производителей стали будет возрастать, т.к. их фактические затраты на выбросы углерода начнут значительно отличаться от затрат европейских производителей. В результате стоимость сертификатов, которую должны будут уплачивать европейские импортеры британской стали, будет возрастать.

Второй – это подключение британской СТВ к европейской системе, как это сделала Швейцария. Как ЕС, так и Великобритания выразили заинтересованность в изучении возможности объединения своих систем торговли квотами на выбросы углекислого газа, что затем освободит Великобританию от ПКУМ. Однако никакого решения на данный момент не было принято.

Что касается воздействия ПКУМ на алюминиевую промышленность Великобритании, то оно будет достаточно умеренным. Это объясняется тем фактом, что Великобритания не входит в число ведущих экспортеров алюминия в страны Европейского Союза. Однако, как и в случае сталелитейной отрасли, важно будет держать цены на выбросы углекислого газа на уровне цен, существующих в ЕС. Важно заметить, что в период с 2005 по 2020 г. имело место сокращение выбросов углекислого газа данной отраслью промышленности с 3988 тыс. тонн до 529 тыс. тонн. При этом начиная с 2013 г. его выбросы оставались примерно на одном уровне [16].

В целях разработки механизма минимизации негативного влияния ПКУМ ЕС на британскую экономику в Великобритании с 30 марта по 22 июня 2023 г. были проведены консультации по устранению риска утечки углерода для поддержки декарбонизации. Одним из наиболее важных компонентов этих консультаций являлось обсуждение целесообразности введения в Великобритании собственного ПКУМ, который рассматривается как механизм установления цены на углерод, выбрасываемый при производстве углеродоемких товаров, поступающих в Великобританию.

Среди предлагаемых товаров, импорт которых может облагаться налогом на выбросы парниковых газов при их производстве, следует выделить такие, как цемент, химическая продукция, стекло, железо и сталь, цветные металлы, нерудные полезные ископаемые, бумага и целлюлоза, нефтепродукты, удобрения и электроэнергия.

Помимо введения национального ПКУМ в ходе консультаций рассматривались также такие меры противодействии ПКУМ ЕС, как установление верхних пределов выбросов углекислого газа для отдельных продуктов и введение таких мер контроля, как добровольные стандарты продукции и маркировка продукции. Считается, что британский ПКУМ может появиться не ранее 2026 г. [17].

Заключение

Из вышеизложенного следует, что отрасли экономики Великобритании, подпадающие под действие ПКУМ ЕС, столкнутся со значительными рисками в связи с введением в действие данного механизма. Особую угрозу ПКУМ ЕС представляет для сталелитейной промышленности этой страны, поскольку, с одной стороны, рынок ЕС является для нее основным рынком сбыта, а с другой, на него направляется подавляющая часть экспортируемой страной стали. Положение усугубляется более высокой стоимостью электроэнергии в Великобритании по сравнению со странами ЕС, что будет снижать конкурентоспособность британской стали на рынке данного интеграционного объединения.

Существует несколько путей минимизации негативного воздействия ПКУМ ЕС на развитие британских отраслей экономики, подпадающих под действие этого механизма. Во-первых, это подключение британской СТВ к европейской системе, как это сделала Швейцария. В данном случае на Великобританию не будет распространяться действие ПКУМ. Во-вторых, это введение собственного ПКУМ. Пока не ясно, по какому пути пойдет правительство Великобритании.

Однако важно подчеркнуть, что проблемы, с которыми в самом ближайшем будущем столкнутся некоторые отрасли экономики Великобритании, весьма актуальны и для других стран мира, которые экспортируют на территорию ЕС такие продукты, как цемент, железо и сталь, алюминий, удобрения, электроэнергия и водород. Особенно это касается стран, в которых производство вышеперечисленных продуктов характеризуется высоким уровнем выбросов углекислого газа, а также стран, в которых отсутствует система платы за выбросы парниковых газов или же данная плата установлена на более низком, чем в ЕС, уровне. Введение углеродного налога превратится в весомый барьер для входа этих товаров на рынок ЕС.