Цифровой профиль гражданина: необходимый и достаточный набор персональных данных

Введение

Информационные технологии позволяют совершенствовать государственное управление в части оказания услуг гражданам. Например, открыв такие инновационные направления, как создание «бесконтактного правительства», где услуги предоставляются автоматически, без потребности их инициации людьми [1] (Canning et al., 2020), а также формирование набора услуг по видам жизненных ситуаций [2].

Сегодня граждане многих стран ожидают от правительственных органов проактивных действий, направленных на самостоятельное инициирование и исполнение государственных услуг [3] (Scholta et al., 2019). В Австралии, Эстонии и Сингапуре цифровое правительство в некоторых областях достигло уровня «правительство одного обращения» (once-only government). В Южной Корее специально создали Единые специализированные службы жизненного цикла (One-Stop Customized Lifecycle Services, OCLS), в задачи которых входит группировать услуги на основе различных этапов жизни человека (младенчество, детство и половое созревание, молодость, средний возраст и старость) [2].

В России в рамках реализации национальной программы «Цифровая экономика РФ» реализуется Федеральный проект «Цифровые услуги и сервисы онлайн» [4]. Единый цифровой профиль гражданина (ЦПГ), являющийся частью государственной платформы единой идентификации [5], уже проходит апробацию на базе Единого портала государственных услуг (ЕГПУ, портал «Госуслуги»). Он позволит государственным и муниципальным органам власти оказывать услуги проактивно и бесконтактно. Также к нему будут иметь доступ и коммерческие организации, такие как банки, страховые компании, работодатели каждого конкретного гражданина и пр. Таким образом, цифровой профиль обеспечит ряд новых возможностей электронных коммуникаций для граждан, органов власти и бизнеса. Например, управление гражданами передачей и доступом к своим данным, хранящимся в цифровом профиле, контроль за запросами и обменом персональными данными между участниками взаимодействия; государственные структуры получат оперативный доступ к основным данным о гражданине, не потребуется для этого использовать межведомственные каналы коммуникации; защищенный и безопасный обмен данными между разными заинтересованными сторонами в рамках оказания государственных и коммерческих электронных услуг. Кроме того, цифровая идентификация и ЦПГ могут быть использованы для более эффективного перераспределения индивидуальной поддержки тем, кто в этом больше всего нуждается, например для групп маломобильных граждан и пенсионеров [6].

Однако реализация подобных систем сопровождается рядом открытых вопросов, в том числе касающихся необходимого и достаточного набора данных в составе цифрового профиля человека, условиями их пополнения, хранения, управления и безопасности. Такое решение требует многостороннего изучения особенностей, возможностей, рисков формирования и применения ЦПГ.

Подобные вопросы активно рассматриваются в зарубежной научной литературе и СМИ. В российской научной среде в основном рассматриваются правовые аспекты создания и применения цифрового профиля гражданина [7] (Ostroushko, 2022) или узкоспециализированные решения, такие как профиль мигранта [8] (Shichkin, Mirzabalaeva, Mirgorod, 2021) или профиль студента [9] (Kolandariya, 2022). А изучению подходов, особенностей реализации и его наполнения уделяется достаточно мало внимания. Поэтому целью данной работы является восполнить данный пробел, провести исследование международной практики и общественного мнения граждан России на предмет возможного развития единой системы идентификации личности, включая цифровой профиль гражданина РФ.

Международная практика создания и применения цифрового профиля гражданина

Важно отметить, что в мировой практике нет устоявшегося единого термина для обозначения совокупности цифровой информации о гражданине, которая содержится в государственных информационных системах и предоставляется по запросу с разрешения физического лица по запросу как государственным, так и коммерческим структурам. Понятие «цифровой профиль гражданина» практически не находит применения, за исключением нашей страны, Аргентины и Узбекистана. В мировой практике чаще встречаются такие названия, как система электронной идентификации (Евросоюз), цифровой паспорт (США), цифровая папка (Италия), уникальная идентификация гражданина (Индия), цифровая идентификация гражданина (Китай).

Первые шаги в направлении разработки и внедрения цифровых удостоверений личности граждан в мире начали вводить еще в прошлом веке. Например, среди основоположников можно отметить французский проект Франции SAFARI 1974 г. [10] (Hennion, Mis, 2020) и индийскую систему Aadhaar 1999 г. [11] (Puri, 2015). Проекты во всех случаях шли с определенными сложностями и рисками, вызвавшими перерывы во времени, поскольку возникали различные проблемы и противодействия, требующие безотлагательных и подчас нестандартных решений. Именно опыт стран – пионеров цифровизации государственных услуг и позволил выявить наиболее значимые факторы, влияющие на становление системы цифровой идентификации и ее эффективное функционирование, определить наиболее острые проблемы и механизмы снижения рисков использования персональных данных (ПД).

В некоторых европейских странах для идентификации в случае оказания простых государственных онлайн-услуг допускается использование сервиса Facebook Connect. В этом случае компания Meta (запрещенная в Российской Федерации) может собирать некоторые данные о человеке, включая информацию о налогах, выплатах, штрафах и пр. Но для Франции это оказалось неприемлемым вариантом, поскольку одним из принципов создания цифрового правительства у них является обеспечение цифрового суверенитета. Такой же стратегии придерживается и Россия. Начиная с 2015 года во Франции используется созвучное, но собственное решение – France Connect [12] (Alauzen, 2019), которое позволило исключить ведение государственными учреждениями нескольких учетных записей граждан и использовать формат предзаполненных документов при предоставлении государственных услуг. Данные задачи были решены за счет внедрения единой идентификации пользователей онлайн-сервисов и технологии зашифрованного обмена данными между государственными учреждениями. В 2018 г. была запущена программа «Le programme France Identité Numérique» («Цифровая идентификация Франции») [13], в которой реализована возможность ввода гражданами базового набора персональных данных. В планах – создание общедоступной службы цифровой идентификации как для граждан, так и прочих лиц, которая позволит использовать цифровое удостоверение не только в рамках взаимодействия с госструктурами, но и с бизнесом [13].

Бразилия сейчас находится на стадии активного расширения возможностей цифрового правительства, и по уровню готовности к цифровой трансформации они близки России. По аналогии с France Connect у них реализован общий сервис «conta gov.br», предоставляющий гражданам возможность единой идентификации для доступа к различным цифровым услугам. Для пользователей предусмотрено 3 уровня единого входа для доступа услуг: базовый уровень безопасности; доступ к основной массе госуслуг, высокий уровень безопасности, требующий распознавания лица или доступа к учетной записи аккредитованного банка; и доступ к любому цифровому сервису без ограничений [14]. Данный сервис позволяет в мобильном приложении gov.br хранить и при необходимости предъявлять свои цифровые документы, сдавать национальные экзамены в старшей школе, запрашивать различные государственные услуги, подтверждать свою личность в разных жизненных ситуациях, записываться на медицинские обследования, применять электронную подпись. Важно отметить, что бразильский подход к созданию системы, где хранится некоторая ключевая информация о гражданине, а также через которую осуществляется доступ к ресурсам других ГИС или к государственным цифровым сервисам, представляет собой симбиоз французского варианта цифрового профиля гражданина и аргентинского.

В Аргентине цифровой профиль создается каждому гражданину, достигшему 13 лет. На государственном ресурсе Mi Argentina человек через профиль может управлять доступом к своим данным, запрашивать различные услуги, получать уведомления о статусе документов, истечении их срока действия и рекомендации по дальнейшим шагам [15].

В Колумбии реализован аналогичный государственный сервис «Папка цифрового гражданина» (Carpeta Ciudadana Digital). Для получения доступа к нему необходимо пройти регистрацию и аутентификацию через единую службу цифровой аутентификации. Важно отметить, что их система идентификации была построена в соответствии с требованиями европейского регламента eIDAS [16] (Santiago, 2020), в ней предусмотрена возможность применения разных методов аутентификации: через электронную подпись (простую и сертифицированную), цифровую подпись, цифровую карту идентификации, а также с помощью биометрии, которая хранится в базах данных государственного учреждения, аналогично российской структуре ЗАГС. Через «Папку цифрового гражданина» можно осуществлять информационное взаимодействие с государственными структурами, отслеживать ход обработки запросов и оказания онлайн-услуг [17]. Помимо этого, в данную папку можно загрузить наиболее важные документы физического лица, проверить их на подлинность и при необходимости (по запросу представителей власти) предоставлять их в электронном виде. К таким документам, например, относятся: водительские права (с историей их выдачи и продления срока действия), свидетельство о налоговой ответственности, профессиональная регистрационная карта.

В Италии на уровне муниципалитетов создаются решения, фрагментарно похожие на Цифровой профиль гражданина РФ. Например, в Милане реализован сервис «Цифровая папка гражданина» (The Digital Citizen Folder). Он представляет собой частный безопасный репозиторий, в котором хранятся электронные личные документы гражданина. Доступ к нему осуществляется через официальный портал муниципалитета Милана. Для входа в личную папку гражданина используется национальная система электронной идентификации Италии (SPID) [18].

С 2014 года в Китае функционирует система социального кредита (Social Credit System, SoCS), в основе которой лежит формирование кредитного рейтинга для каждого физического лица, государственного служащего и компании [19] (Curran, Smart, 2020), где eID играет немаловажную роль.

В Индии с 2009 года существует система идентификации Aadhaar, которая на сегодняшний день содержит демографические данные почти всего населения страны, включая детей. Однако в этой стране также остро стоит вопрос обмена персональными данными граждан и сведениями о них (гражданах), хранящимися в различных государственных и ведомственных информационных системах.

В рамках формирования европейской системы цифровой идентификации создаются цифровые кошельки граждан (European Digital Identity Wallets) [20], реализованные как мобильное приложение для смартфона. В цифровом кошельке будут находиться водительские права, банковские счета, дипломы об образовании, медицинские карты. Важно отметить, что аналогично российскому цифровому профилю гражданина обладатели европейских цифровых кошельков идентификации будут иметь возможность определять, какие данные каким учреждениям и организациям могут быть доступны, а также отслеживать их обработку.

Результаты исследования общественного мнения об отношении к единому цифровому профилю и единой системе идентификации

Авторами в рамках исследования был проведен опрос, в котором приняли участие 1678 человек, проживающих в России. Возрастные категории были представлены равномерно, женщин-респондентов немного больше, чем мужчин. Однако подавляющее большинство участников опроса составляют жители Москвы. Но также были представители Санкт-Петербурга, Воронежа, Ярославля, Ростова-на-Дону, Уфы, Омска, Новосибирска и прочих городов России.

В результате анализа было выявлено, что участники опроса понимают, что цифровой профиль позволит сократить время на оформление множества официальных бумаг и получение откликов от органов государственной власти и местного самоуправления. Также единый профиль упростит процедуру идентификации, аутентификации и управления на всех государственных и муниципальных ресурсах, а также на некоторых коммерческих сайтах.

Следует отметить, что проведенное авторами исследование показало, что в целом мнения респондентов относительно создания единого безопасного цифрового идентификатора гражданина для использования во всех онлайн-сервисах разделились поровну, однако с небольшим перевесом в сторону негативного отклика: 46,3% проголосовали против, 41,3% – за использование технологии и 12,5% воздержались. И если 2/3 людей старше 60 лет, которые приняли участие в анкетировании, проголосовали крайне негативно за применение цифрового идентификатора, то в группе 31–40 лет таких ответов была уже только треть, и 29% оказалось среди респондентов до 30 лет и 41–50 лет. При этом позитивно относятся к данной технологии молодые люди до 30 и те, кто составляет группу 51–60 лет (42% и 41% соответственно). Последняя группа, 51–60 лет, больше всех позитивно настроена к этой инновации (рис. 1).

Рисунок 1. Ответы на вопрос об отношении к созданию единого безопасного цифрового профиля гражданина

Источник: составлено авторами по результатам исследования.

Ответы на вопрос в контексте использования единого безопасного цифрового идентификатора гражданина для использования во всех онлайн-сервисах оказались менее категоричны в целом. Так, только 36% отвергли переход на единый ID. При этом 54% респондентов готовы использовать один и тот же идентификатор (логин, пароль) в госуслугах и коммерции, считая это удобным, хотя 43% из них все же испытывают некоторые сомнения в безопасности.

Если рассмотреть гендерные особенности ответа на данный вопрос, то ответ «Нет, ни при каких обстоятельствах!» выбрали 48% мужчин и 30,9% женщин (рис. 2).

Рисунок 2. Ответы на вопрос о том, насколько приемлемо для респондента использовать один и тот же идентификатор для получения госуслуг и при общении с бизнесом (например, интернет-магазины)

Источник: составлено авторами по результатам исследования.

Ориентируясь на численность выборок по сфере занятости, можем выделить факт, что готовы применить единый идентификатор для получения государственных услуг и в коммерческих сервисах 53,8% ИТ-специалистов, 46,2% преподавателей вузов, 34,6% студентов. Другие ответы не соответствуют принципам релевантности из-за малого числа представителей выделенных когорт.

Вместе с тем стоит отметить, что 79% респондентов признают полезность и удобство применения цифрового профиля. Главные сомнения были связаны с безопасностью, текущей реализацией технологии в российском ИТ-пространстве, текущим уровнем организации государственных разработок информационных систем и регулирования доступа к информации. Выделяли, что стоит ограничить онлайн-сервисы, использующие такую информацию.

Респонденты отдали свой выбор в пользу гибридной формы идентификации на онлайн-ресурсах (различные идентификаторы для государственных и коммерческих сервисов), способа идентификации «логин + пароль + sms» либо биометрии. Важно отметить, что большинство участников опроса предпочли гибридную форму идентификации (65%) – для государственных сервисов (например, Госуслуги и т.п.) – один идентификатор, для взаимодействия с бизнесом – несколько других. Второе место заняла единая идентификация (20%) для всех случаев онлайн-коммуникаций. За множественный формат (для каждой ситуации и способа использования свой способ идентификации, как реализовано сейчас) было отдано 15 голосов из 100.

Из таблицы 1 можно выделить наиболее популярный способ идентификации, которым удобнее пользоваться при входе в различные сервисы, в т.ч. с помощью мобильного телефона. Половина голосов отдана за вход через «логин + пароль + sms». Более четверти респондентов предпочли бы идентификацию на основе биометрии. Третье место в рейтинге удобных способов с 16,3% отведено стандартной связке «логин + пароль». Карта с чипом и смарт-карта получили 5% и 2,5% голосов соответственно.

Таблица 1 Рейтинг способов идентификации в Интернете

В таблице 2 представлены результаты анализа ответов на вопрос о том, какая информация, по мнению респондента, должна быть обязательной при регистрации цифрового профиля. Наиболее значимыми были отмечены такие поля, как электронная почта, ФИО, пароль, логин, номер телефона. Один человек оставил комментарий, что биометрия также могла бы быть обязательным полем.

Таблица 2 Значимость обязательного поля при регистрации

В среднем участники опроса проголосовали за набор в 6 полей при регистрации цифрового ID. ИТ-специалисты ограничились набором в 4–5 полей: ФИО, логин, пароль, адрес эл. почты, номер телефона. Среди их комментариев следует упомянуть такие: «Минимально необходимая для его функционирования», «Номер телефона, но смотря где и зачем. Для магазина телефона достаточно, для выдачи паспорта – очевидно, нет».

Заметим, что, например, базовый набор персональных данных цифрового удостоверения личности французов состоит из 5 базовых атрибутов (фамилия, имя, пол, дата рождения, город рождения и страна (регион) рождения) [21] (Jeannot, 2020).

При ответе на вопрос об избыточной информации, которая вводится при регистрации цифрового профиля, в среднем было названо от 3 до 4 полей. Подавляющее большинство респондентов указали, что считают лишними полями «национальность», «род деятельности», «дополнительный номер телефона и «пол». Их отметили 90%, 82,5%, 55% и 52% соответственно.

Опираясь на опыт Южной Кореи, в качестве дополнительной рекомендации можно предложить провести анализ форм и анкет, которые должны быть заполнены гражданами и другими физическими лицами для получения государственной услуги. Их государственные службы выявили, что в 89% бланков запрашивается избыточная информация, которая не требуется для оказания государственных услуг [22]. Среди подобных сведений фигурировали: номер телефона, дата рождения, пол, национальность, род деятельности.

Больше половины поддержали идею настройки хранимых в цифровом профиле сведений самим пользователем в определенных обстоятельствах (72%): 47% отметили такую возможность позитивно, 25% готовы ее применять в определенных условиях. Однако довольно существенная часть (18%) выбрали абсолютно отрицательный ответ, указав, что не хотели бы, чтобы профиль содержал сведения о них, превышающие обязательный минимум.

Модель данных цифрового профиля гражданина РФ

С точки зрения информации, понятие необходимости и достаточности набора (персональных) данных раскрывает ст. 5 Федерального закона № 152-ФЗ «О персональных данных». Согласно положениям данной статьи, «2. Обработка персональных данных должна ограничиваться достижением конкретных, заранее определенных и законных целей. Не допускается обработка персональных данных, несовместимая с целями сбора персональных данных», «5. Содержание и объем обрабатываемых персональных данных должны соответствовать заявленным целям обработки. Обрабатываемые персональные данные не должны быть избыточными по отношению к заявленным целям их обработки». Таким образом, чтобы определить необходимый и достаточный объем персональных данных, следует выделить основные цели их обработки.

Основной целью сбора и обработки персональных данных является оказание государственных услуг, следовательно, для определения необходимого и достаточного набора персональных данных необходимо обратиться к существующим регламентам и требованиям к оказанию услуг. Например, для получения водительского удостоверения (далее – ВУ) необходимо предоставить:

- паспорт или иной документ, удостоверяющий личность;

- медицинскую справку по форме № 003-В/у;

- документ, подтверждающий прохождение профессионального обучения в автошколе;

- водительское удостоверение, если уже есть права другой категории;

- если сдает экзамен лицо до 18 лет – заверенное нотариусом письменное согласие на сдачу экзамена и выдачу водительского удостоверения от одного из родителей или другого законного представителя. Согласие не нужно, если вы признаны полностью дееспособным (эмансипированы) или вступили в брак до совершеннолетия;

- документ, подтверждающий наличие льготы по уплате государственной пошлины.

Это и есть необходимый и достаточный набор персональных данных для оказания одной услуги. В Российской Федерации на сегодняшний день при помощи портала государственных услуг оказывается более 600 государственных и муниципальных услуг онлайн. В Эстонии 99% госуслуг предоставляется гражданам онлайн, часть из которых автоматически активируются в результате наступления соответствующих жизненных событий у конкретного человека [23] (Silaskova, Takahashi, 2020). Во Франции через сервисы France Connect электронно оказывается более 1000 государственных услуг [24] (рис. 3).

Рисунок 3. Услуги, которые доступны на France Connect

Источник: [24].

Благодаря внедрению приложения цифровой идентификации (общедоступная служба цифровой идентификации) планируется сделать доступными для граждан еще ряд государственных и муниципальных услуг онлайн.

Таким образом, полный перечень персональных данных для цифрового профиля гражданина есть совокупность данных, необходимых для оказания услуг, и данных, получаемых в результате оказания таких услуг. Этап перехода процесса оказания государственных услуг в онлайн-режим и к соответствующей модели данных, основанных на существующих регламентах и входящих в цифровой профиль гражданина, можно назвать базовым.

С другой стороны, когда мы говорим об оказании государственных услуг в онлайн-формате, а также о качестве дистанционных сервисов, встает вопрос об их дальнейшем развитии. Как вариант, заявительный характер оказания услуги может быть повышен до предикативного, например, если сервис на основании формального показателя за 90 дней до истечения срока действия водительского удостоверения предлагает гражданину путем уведомления на электронную почту записаться на оказание услуги и в письме прилагается соответствующая ссылка. В данной схеме предполагается, что гражданин сам предпринимает необходимые действия для получения государственной услуги, однако сервис сообщает гражданину, какие действия и для какого конечного результата необходимо предпринять. Влияние такого пути развития сервиса на модель цифрового профиля гражданина изначально невозможно, однако предполагается, что данный этап не оказывает значительного влияния на модель, потому его можно охарактеризовать как промежуточный. Примерный вариант модели ЦПГ на данном этапе представлен на рисунке 4.

Рисунок 4. Модель данных ЦПГ на промежуточном этапе

Источник: составлено авторами по материалам исследования.

Наиболее прогрессивный вариант оказания услуг можно охарактеризовать как предикативный. На данном этапе предполагается, что сервис включает в себя возможность не только предложить гражданину получить услугу, но и сформировать промежуточные данные для получения услуги, предложив гражданину только акцептовать имеющиеся сведения, либо оказать услугу предикативно в том случае, если имеющиеся в цифровом профиле гражданина либо у государственных органов сведения удовлетворяют всем условиям для ее получения и услуга объективно не несет в себе дополнительных обязанностей, а только лишь выгоду для гражданина. Например, автоматическое назначение социальных выплат, вычетов, пенсии и проч. Также на данном этапе может быть реализована интеграция цифрового профиля гражданина с некоторыми коммерческими сервисами (например, сервисы доставки еды, почтовые сервисы, банки, карты лояльности), работающими с персональными данными пользователей с целью определения актуального фактического адреса, номера телефона или иных актуальных персональных данных пользователей.

Таким образом, гражданин может в максимально кратчайшие сроки сформировать заявление и получить услугу буквально в несколько нажатий. К модели цифрового профиля такая схема требует иного подхода к перечню хранимых данных, существенно выводя их за рамки действующих регламентов, для оказания услуг в таком формате требуется изменение законодательства, поэтому данный этап к оказанию услуг может быть назван перспективным. Также стоит учесть возможность оказывать услуги не только для граждан РФ, но и граждан союзных государств, находящихся временно на территории РФ, ведущих деятельность на территории РФ или планирующих посетить ее, поэтому стоит рассмотреть необходимость корректировки международных соглашений или иных документов. На рисунке 5 представлена модель данных ЦПГ на перспективном этапе.

Рисунок 5. Источники данных для ЦПГ

Источник: составлено авторами по материалам исследования.

Заключение

Мировая практика показывает, что единые системы цифровой идентификации личности и цифровые профили граждан позволяют эффективнее оказывать государственные услуги, упростить процессы взаимодействия людей как с государственными органами, так и с бизнесом. Однако подобные решения крайне настороженно воспринимаются обществом. Люди видят ряд угроз как со стороны безопасности из персональной информации, так и в части неправомерного ее использования, злоупотребления. Также важно отметить, что наше исследование, как и иностранных ученых, показало, что люди хотят пользоваться подобными цифровыми решениями, однако не стремятся применять единые системы идентификации для онлайн-коммуникаций с государственными структурами и бизнесом.

Реализация и развитие цифрового профиля гражданина РФ в части предоставления функциональных возможностей контролирования гражданином их использования различными структурами повысит доверие людей к данной системе. А увеличение набора данных, содержащихся в цифровом профиле, и возможностей по их управлению гражданином позволит расширить набор электронных и цифровых услуг, которые могут быть оказаны человеку как государством, так и бизнесом. Результаты нашего исследования показали, что больше половины респондентов поддержали идею настройки хранимых в цифровом профиле сведений самим пользователем в определенных обстоятельствах (72%). Также положительно отнеслись к возможности получения рекомендаций по действиям и услугам, которые могут быть им предоставлены в конкретной жизненной ситуации, в том числе и в проактивном режиме.