Промышленная политика как направление экономической стратегии государства

Введение

Промышленная политика, относящаяся к числу ключевых направлений экономической стратегии любого государства, представляет собой чрезвычайно сложный объект для научного исследования. Проблемы изучения политики связаны главным образом с двумя обстоятельствами: во-первых, значительной вариативностью национальных моделей политики [7, с. 32; 11, с. 248] (Romanova, 2008, p. 32; Andreoni, 2017, p. 248), и во-вторых, отсутствием у нее четких границ с рядом других направлений государственного регулирования экономики, в частности инвестиционной и структурной политикой, затрудняющим установление ее целей и сферы действия. Указанные факторы обусловили значительное разнообразие мнений относительно теоретических оснований и практического содержания промышленной политики в экономической науке. По этому поводу П. Героски еще в 1989 г. с иронией отмечал, что любые 6 случайно выбранных экономистов наверняка предложат не менее дюжины разных точек зрения о промышленной политике [23, с. 20] (Geroski 1989, p. 20). Можно с уверенностью утверждать, что в настоящее время ситуация, по сути, осталась прежней. Разрозненность и противоречивость современных концептуальных представлений о промышленной политике заметно усложняют ее планирование, реализацию и анализ. В этой связи выполнение новых исследований, способствующих сближению существующих взглядов на сущность промышленной политики и формированию ее общепризнанных теоретико-методологических основ, выступает актуальной научной задачей.

Целью настоящей работы является разработка научного подхода к пониманию промышленной политики, основанного на анализе ее основных структурных элементов (субъектов, объектов, целей и методов) и взаимосвязей между ними. Новизна исследования заключается в проведении структурного анализа промышленной политики и выявлении отличительных особенностей данной политики, характеризующих ее как самостоятельное направление государственной экономической стратегии. Исследование построено на анализе российской и зарубежной академической литературы.

Современные подходы к определению промышленной политики

Понятие «промышленная политика» относится к числу наиболее дискуссионных в экономической науке. Несмотря на то, что практика применения методов и инструментов политики государствами насчитывает уже несколько столетий, в экономической науке до сих пор не сложился консенсус относительно того, что же собственно считать «промышленной политикой». Разнообразие научных трактовок содержания промышленной политики отражается во множественности дефиниций данного термина, представленных в литературе. Репрезентативные обзоры таких определений даны в работах [2, 5, 6, 12, 17, 31, 34] (Vishnevskiy, Dementiev, 2012; Tolkachev (ed.), 2015; Bulatov (ed.), 2020, Bosch, 2014; Cohen, 2006; UNCTAD, 2016; Warwick, 2013).

Анализ определений понятия «промышленная политика» в зарубежных и отечественных источниках позволяет выделить 3 основных подхода к данному вопросу. В рамках первого подхода промышленная политика рассматривается в традиционном ключе как меры государства, нацеленные на поддержку и развитие отдельных приоритетных отраслей экономики. При этом иностранные авторы нередко расширительно трактуют объекты политики, относя к ним не только промышленность (англ. manufacturing), но и некоторые другие отрасли экономики, в частности экономическую инфраструктуру. Так, Дж. Формен-Пек определяет промышленную политику как вмешательство государства, призванное оказать прямое воздействие на производящие и инфраструктурные отрасли [22, с. 36–37] (Foreman-Peck, 2006, p. 36­–37). Похожие дефиниции предлагают Х.-Дж. Чанг [14] (Chang, 2006), М. Ди Майо [18] (Di Maio, 2014), С. Ким и Ф. Доббин [24] (Kim and Dobbin, 2016) и ряд других авторов. В российской литературе, напротив, превалирует точка зрения, подчеркивающая направленность данной политики на развитие именно промышленности [9, с. 10] (Tatarkin and Romanova, 2014, p. 10). Отчасти это связано с языковыми особенностями: русское слово «промышленность» имеет более узкое значение, чем термин industry в английском языке, который может относиться практически ко всем сферам производственной деятельности.

Второй подход включает в себя дефиниции, подчеркивающие направленность промышленной политики на осуществление структурной перестройки индустрии или всего национального хозяйства за счет стимулирования роста перспективных отраслей, секторов и видов экономической деятельности. Тем самым промышленная политика фактически отождествляется со структурной политикой. Например, Дж. Стиглиц определяет промышленную политику как любую политику, влияющую на отраслевую структуру экономики или выбор технологии [30, c. 24] (Stiglitz, 2017, p. 24). Д. Родрик характеризует ее как политику, которая стимулирует конкретные виды экономической деятельности и способствует структурным изменениям [29, c. 2] (Rodrick, 2008, p. 2). Более развернутую дефиницию предлагает К. Варвик, согласно которой промышленная политика представляет собой любой тип вмешательства или правительственную политику, которые пытаются улучшить деловую среду или изменить структуру экономической активности в сторону секторов, технологий или задач, которые, как ожидается, создадут более благоприятные перспективы для роста экономики или социального благосостояния, чем это могло бы быть без подобного вмешательства [34, c. 16] (Warwick, 2013, p. 16). Среди российских авторов, приравнивающих промышленную и структурную политику, отметим А.М. Калинина [3, с. 132] (Kalinin, 2012, p. 132), О.Б. Плышевского [4, с. 4)] (Plyshevskii, 2004, p. 4), Ю.В. Симачева и соавторов [8, с. 146] (Simachev et al., 2018, p. 146).

Наконец, в рамках третьего подхода промышленная политика интерпретируется предельно широко как любые действия властей, нацеленные на формирование благоприятной среды для бизнеса, обеспечение экономического подъема и повышение конкурентоспособности экономики. В частности, подобная трактовка встречается в работах [10, 15, 27] (Aiginger, Sieber, 2005; Cimoli et al, 2009a; Pitelis 2006). Схожий смысл заложен и в определении Торгово-промышленной палаты РФ, трактующей промышленную политику как систему мер, направленных на развитие национальной экономики, новейших технологий и продуктов с высокой степенью обработки, современных информационных и других услуг, человеческого потенциала РФ (цит. по [9, с. 10] (Tatarkin and Romanova, 2014, p. 10)).

Каждый из указанных подходов не лишен недостатков. Так, первому подходу присуще излишне узкое понимание промышленной политики, сводящее ее к набору отраслевых мер и тем самым обедняющее ее содержание. В рамках второго подхода, по нашему мнению, не вполне точно обозначается цель политики. Достижение структурных сдвигов в экономике и промышленном секторе, безусловно, важно, однако не как самоцель, а лишь как средство решения других задач более высокого порядка, связанных с ускорением и изменением качества экономического роста. Представляется, что именно конечные, а не промежуточные цели промышленной политики должны быть отражены в ее дефиниции. Однако наибольшие возражения вызывает третий подход, по сути, отождествляющий данную политику с любыми формами государственного вмешательства в экономику. Как верно замечает Х.-Дж. Чанг, подобная расширительная трактовка ведет к тому, что понятие промышленной политики лишается собственного содержания и, по сути, становится ненужным как самостоятельная научная категория [14, с. 108] (Chang, 2006, p. 108).

Учитывая трудности с выработкой консенсуального подхода к пониманию промышленной политики, некоторые авторы высказывают сомнения в возможности дать ее исчерпывающее определение и даже в необходимости самого этого понятия, не имеющего очевидного содержания. Так, П. Героски с изрядной долей скепсиса характеризует его как общее название, используемое для описания обширного, с трудом дифференцируемого набора инициатив, имеющих микроэкономическую основу, которые призваны улучшить функционирование рынка различными, иногда взаимно противоречивыми способами [23] (Geroski, 1989).

Анализ структурных элементов промышленной политики

По нашему мнению, разработка научно обоснованного определения промышленной политики требует, прежде всего, уточнения ее основных элементов, к которым относятся субъекты, объекты, цели и методы политики.

Как справедливо отмечают российские авторы, промышленная политика носит мультисубъектный характер [9, с. 12] (Tatarkin, Romanova, 2014, p. 12). Ее главным субъектом выступает государство, отвечающее за формирование и реализацию политики. К другим субъектам политики, оказывающим влияние, причем порой весьма существенное, на ее планирование и имплементацию, относятся бизнес, институты гражданского общества (политические партии и профсоюзы), научное и образовательное сообщество. Формы их участия в политике могут быть весьма разнообразны. Так, бизнес, под которым в работе понимается совокупность предприятий различных форм собственности, занятых в промышленном производстве или иных видах экономической деятельности, является адресатом мер промышленной политики, получая финансовую и иную поддержку от государства. Однако этим его роль в политике не исчерпывается: предпринимательский сектор может влиять на ее разработку, в том числе путем лоббирования интересов отдельных компаний или отраслей при распределении бюджетных ассигнований, а также совместно с государством участвовать в финансировании и реализации мер политики.

Во многих странах заметную роль в реализации промышленной политики также играют созданные государством или работающие при его поддержке институты развития (банки, корпорации, фонды и пр.). Эти организации служат важным элементом финансового механизма политики, предоставляя за счет бюджетных средств и ресурсов, привлеченных на рынке капитала, финансовое и техническое содействие компаниям и проектам в приоритетных отраслях. В своих инвестиционных решениях они обычно пользуются определенной свободой от государства, что позволяет рассматривать их в качестве самостоятельных субъектов политики.

Важнейшее значение для изучения промышленной политики имеет уточнение ее объектов (сферы действия), то есть отраслей, секторов и видов экономической деятельности, выступающих адресатами помощи со стороны государства в ходе реализации политики. Как показывает анализ определений промышленной политики, по данному вопросу есть 2 противоположные точки зрения: объектом политики признается только промышленность либо, напротив, любые значимые для государства отрасли и секторы экономики. С первой точкой зрения, распространенной в отечественной науке, следует согласиться в том, что промышленное производство было и остается центральным объектом промышленной политики, и именно в этом заключается ее специфика. Вместе с тем такая позиция не вполне отражает исторические и современные реалии осуществления политики. Как показал Дж. Формен-Пек, в Европе в XX веке к ее объектам относились не только производящие, но и инфраструктурные отрасли [22] (Foreman-Peck, 2006). В настоящее время во многих странах в сферу действия политики входят ряд отраслей и видов деятельности, традиционно относимых к сфере услуг, в частности исследования и разработки, а также информационные технологии, составляющие основу формирующейся индустрии 4.0.

Расширению границ промышленной политики и появлению в ней новых объектов способствует множество факторов, отметим только два из них. Прежде всего, успешная поддержка промышленности требует комплексного подхода и реализации мер, направленных на развитие смежных и поддерживающих отраслей сферы услуг (например, инфраструктуры и профессионального образования), без которых промышленность не может полноценно функционировать. На это еще в XVIII веке обращал внимание американский политик и экономист А. Гамильтон. Кроме того, особенностью современного этапа хозяйствования становится стирание грани между материальным и нематериальным производством, особенно ускорившееся в условиях четвертой промышленной революции. Неслучайно поэтому сегодня в научном сообществе ведется дискуссия о том, что представляет собой современная промышленность (англ. what is industry?) [1, 21] (Akberdina, 2018; Fontagné еt al., 2014). Активная эволюция производственной сферы также побуждает правительства раздвигать контуры промышленной политики.

Вторая точка зрения, относящая к объектам промышленной политики любые представляющие интерес для государства отрасли, распространена среди авторов, отождествляющих промышленную и структурную политику. Действительно, при такой интерпретации неважно, какая отрасль или сектор входит в сферу промышленной политики, главное, чтобы ее поддержка приводила к желаемым структурным сдвигам в экономике. Поэтому объектами политики могут признаваться, например, сельское хозяйство, финансовый сектор или туризм [28, 32] (Rodrik, 2004; UN.ECA, 2016). Однако подобный взгляд лишает понятие «промышленная политика» своего первоначального смысла и фактически делает его ненужным, заменяя термином «структурная политика».

Следует признать, что в современных реалиях, характеризующихся активной трансформацией промышленного производства и его слиянием со сферой услуг, дать точный исчерпывающий перечень объектов промышленной политики, по сути, нельзя. Как показывает зарубежная практика, наряду с отраслями промышленности к ним могут относиться сектор высокотехнологичных услуг, включая прикладные исследования и разработки, транспортная и энергетическая инфраструктура, профессиональное образование, а также различные инновационные технологии (например, цифровые, нано- и биотехнологии) [19] (European Parliament, 2015). Указанные виды деятельности, сами по себе исключительно важные для развития экономики, необходимы для обеспечения успешного функционирования и повышения конкурентоспособности промышленного производства, что обуславливает их включение в число возможных объектов промышленной политики.

Относительно целей промышленной политики в литературе представлены разнообразные мнения, в основном укладывающиеся в рамки трех выделенных выше основных подходов к ее пониманию. В соответствии с ними целями могут декларироваться: 1) развитие промышленности и других отдельных отраслей и секторов; 2) стимулирование структурной перестройки экономики; 3) решение широкого спектра задач в области социально-экономического развития, включая ускорение роста и повышение конкурентоспособности национального производства, создание рабочих мест, преодоление различий в экономическом положении регионов. Глубокие расхождения в данном вопросе дают основания утверждать, что в отличие от других направлений экономической стратегии государства промышленная политика не имеет четко обозначенного и общепризнанного набора целей [33] (Välilä, 2006).

С нашей точки зрения, указанные выше формулировки не вполне точно отражают специфику и ожидаемый результат промышленной политики, который должен заключаться, прежде всего, в увеличении производства конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынке продукции промышленности и других отраслей, выступающих объектами поддержки со стороны государства, в частности высокотехнологичных услуг. Представляется, что именно в этом заключается главная цель промышленной политики, достижение которой создает основу для импортозамещения и насыщения внутреннего рынка, наращивания экспорта и в конечном итоге усиления международной конкурентоспособности страны и повышения темпов роста экономики. Отметим, что обеспечение производства конкурентоспособной промышленной продукции наряду с укреплением промышленного потенциала страны обозначены как две основные цели промышленной политики в статье 3 ФЗ от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в РФ» [1].

Под методами (инструментами) промышленной политики обычно понимаются меры, принимаемые государством для достижения ее целей. В общем виде они призваны содействовать развитию промышленности, а также других отраслей и видов экономической деятельности, служащих объектами политики, путем перераспределения в их пользу ресурсов, которые в условиях свободного рынка они могли бы недополучить [13] (Buigues and Sekkat, 2009).

В литературе представлены различные подходы к определению состава и типологизации методов промышленной политики. Ряд исследователей, в частности [16] (Cimoli et al, 2009b) и [25] (Naudé, 2010), относят к ним, по сути, любые экономические меры государства, которые прямо или косвенно способствуют достижению целей политики. Другие авторы пытаются выделить специфические, характерные именно для данной политики методы [20, 26] (Felipe, 2015; Peres, Primi, 2009).

В качестве основания для классификации методов авторы часто используют разделение промышленной политики на два вида: вертикальную, ориентированную на селективную поддержку отдельных отраслей и компаний, и горизонтальную, способствующую развитию отраслей и экономики в целом за счет улучшения условий ведения бизнеса, стимулирования инноваций, совершенствования профессионального образования и решения других аналогичных задач [31, 33, 34] (UNCTAD, 2016; Välilä, 2006; Warwick, 2013). Соответственно, методы промышленной политики делятся на 2 группы: меры адресной поддержки отдельных отраслей и видов экономической деятельности, а также меры неселективного характера, призванные создавать комфортную среду для подъема индустрии и всего национального хозяйства.

Некоторые авторы классифицируют методы промышленной политики в зависимости от областей применения (доменов) и способа воздействия. Так, подобный подход был использован К. Варвиком для составления развернутой классификации, включающей обширный перечень разнообразных методов (табл.). Дж. Вайс систематизирует методы по 5 доменам (рынки товаров, труда, капиталов, земли и технологий) и характеру влияния (рыночные меры, позволяющие государству регулировать динамику цен, издержек и инвестиций, а также меры, расширяющие доступ бизнеса к общественным благам, например к инфраструктуре и профессиональным кадрам) [35] (Weiss, 2015).

Таблица

Классификация методов промышленной политики К. Варвика

На наш взгляд, при выявлении методов промышленной политики следует разделять, хотя это и не всегда возможно, принимаемые государством адресные меры, которые, по выражению В.П. Вишневского и В.В. Дементьева, «имеют намерение (англ. intention) повлиять на промышленность – производство (добычу, перемещение, изготовление, обработку) материальных благ» [2, с. 32] (Vishnevskiy, Dementiev, 2012, p. 32) и общеэкономические меры, ориентированные на широкий круг отраслей и секторов, а не только промышленность. Примерами мер второго рода могут служить шаги по совершенствованию налогового и антимонопольного законодательства, развитию финансовых рынков, снижению стоимости кредита.

Представляется, что в целях формирования и изучения промышленной политики к ее методам следует относить главным образом адресные меры поддержки промышленности, иных отраслей и видов экономической деятельности, входящих в число объектов политики. Эти методы можно разделить на 4 группы:

1) меры прямой государственной финансовой поддержки предприятий, заключающиеся в перераспределении в различной форме финансовых ресурсов от государства к компаниям выбранных отраслей (льготные займы, гранты, инвестиции в капитал, налоговые льготы и пр.);

2) меры по стимулированию спроса на промышленную продукцию, включая ее госзакупки, субсидирование потребителей, предоставление связанных экспортных кредитов зарубежным покупателям, меры таможенно-тарифного регулирования;

3) меры, направленные на улучшение условий ведения бизнеса компаний производственного сектора путем расширения их доступа к промышленной, энергетической и логистической инфраструктуре, инновационным технологиям, профессиональным кадрам и иным видам активов и ресурсов;

4) меры по совершенствованию институциональной среды (политической, экономической, социальной, нормативной) развития промышленности и иных объектов промышленной политики, позволяющие снизить транзакционные издержки производителей.

Если рассматривать перечисленные методы в контексте разделения промышленной политики на вертикальную и горизонтальную, то можно сказать, что меры финансовой поддержки и стимулирования спроса относятся к вертикальной политике, а меры, входящие в третью и четвертую группы, – к горизонтальной. В то же время меры общеэкономического характера, пусть и содействующие развитию производства, включать в число методов промышленной политики, по нашему мнению, не следует, поскольку это очевидным образом затрудняет установление ее границ как самостоятельного направления государственного регулирования экономики.

Определение и специфика промышленной политики

Проведенный анализ основных элементов промышленной политики позволяет определить ее как комплекс адресных мер финансовой и нефинансовой поддержки промышленного производства и отдельных, обеспечивающих его функционирование отраслей сферы услуг и видов экономической деятельности, реализуемый государством во взаимодействии с другими субъектами политики с целью увеличения выпуска конкурентоспособной на внутреннем и внешних рынках продукции (рис.).

Рисунок. Основные структурные элементы промышленной политики

Figure. The main structural elements of industrial policy

Источник: составлено автором.

Данное определение не претендует на точность и методологическую выверенность формулировки. Как справедливо замечают некоторые авторы, методологически категория промышленной политики вообще не имеет строгого определения [2, с. 31; 5, с. 16] (Vishnevskiy, Dementiev, 2012, p. 31; Tolkachev (ed.), 2015, p. 16). Предложенная дефиниция, с одной стороны, отражает наше видение содержания политики, с другой стороны, и это принципиально важно, позволяет – пусть и с оговорками – дифференцировать ее от других направлений экономической политики государства, что расширяет возможности для ее проведения и исследования.

Понимание основных элементов промышленной политики дает возможность сопоставить ее с другими, близкими направлениями экономической стратегии государства, в частности структурной, инвестиционной и инновационной политикой. У данных направлений есть немало пересечений, затрудняющих установление границ между ними. Так, у них одинаковый состав субъектов, включающий государство, бизнес, институты развития, экспертное сообщество и институты гражданского общества. Все они в число объектов включают отрасли промышленного производства. Для реализации указанных видов политики применяется сходный набор методов, включающий в себя инструменты финансовой поддержки предприятий, а также меры «горизонтального» характера по улучшению условий ведения бизнеса. Наконец, одни и те же действия государства могут способствовать решению задач, поставленных в рамках различных направлений экономической стратегии государства.

Однако между промышленной политикой и другими рассматриваемыми направлениями существуют и ощутимые различия. Прежде всего, следует отметить несходство их целей: промышленная политика ориентирована на увеличение выпуска конкурентоспособной продукции, прежде всего промышленной, тогда как инвестиционная – на расширение инвестиционной активности в экономике, структурная – на изменение ее отраслевой структуры за счет стимулирования роста перспективных отраслей, секторов и видов экономической деятельности, инновационная – на ускорение инновационных процессов. В совокупности эти задачи взаимодополняют друг друга и служат достижению главной цели экономической стратегии государства – обеспечению устойчивого социально-экономического развития страны.

Отметим, что цель промышленной политики является целью более высокого порядка, чем цели других обсуждаемых направлений, поскольку расширение производства конкурентоспособной продукции, как правило, достигается за счет обеспечения структурной перестройки экономики, а также ускорения инновационных и инвестиционных процессов, а не наоборот. В этой связи в условной иерархии направлений экономической стратегии промышленная политика занимает первостепенное место.

Еще одно отличие заключается в том, что промышленная политика имеет более ограниченный перечень объектов, к которым, по нашему мнению, относятся отрасли промышленности, а также обеспечивающие их работу другие отрасли и виды экономической деятельности. Очевидно, что список возможных объектов других рассматриваемых направлений шире и может включать в себя, по сути, любые отрасли и секторы экономики.

Наконец, промышленная политика характеризуется специфическим набором методов, в котором, как свидетельствует мировая практика, по-прежнему существенную роль играют меры вертикальной политики, связанные с предоставлением финансовой поддержки национальным производителям и стимулированием спроса на их продукцию. В рамках других направлений экономической стратегии сегодня преобладают неселективные меры, нацеленные на формирование благоприятной среды для инвестиций, инноваций и структурной трансформации экономики.

Таким образом, предложенное в настоящей работе определение позволяет, пусть и с оговорками, идентифицировать промышленную политику как самостоятельное направление государственной экономической политики, отличающееся от других направлений своей целью, сферой применения и инструментарием.

Заключение

В экономической науке можно выделить 3 базовых подхода к определению промышленной политики, рассматривающих ее как: (1) меры государства по поддержке отдельных приоритетных отраслей, прежде всего в сфере промышленного производства; (2) политику, направленную на обеспечение структурной перестройки промышленности или всего национального хозяйства; (3) любые действия властей, способствующие развитию и повышению конкурентоспособности экономики. Каждый из указанных подходов не лишен существенных методологических недостатков, затрудняющих ее построение и анализ.

С целью формирования системного, научно обоснованного подхода к пониманию содержания промышленной политики были рассмотрены ее основные структурные элементы – субъекты, цели, объекты и методы. Анализ теоретических концепций и практики реализации политики позволил уточнить содержание указанных элементов. С учетом этого предложено определение промышленной политики как комплекса адресных мер финансовой и нефинансовой поддержки промышленного производства и отдельных, обеспечивающих его функционирование отраслей сферы услуг и видов экономической деятельности, реализуемого государством во взаимодействии с другими субъектами политики с целью увеличения выпуска конкурентоспособной продукции. Показано, что данная трактовка дает возможность более четко установить границы между промышленной политикой и некоторыми другими близкими направлениями государственной экономической стратегии – структурной, инвестиционной и инновационной политикой. В частности, установлено, что промышленная политика отличается от них своей целью, более узкой сферой применения и инструментарием, в котором традиционно весомую роль играют меры адресной финансовой поддержки национальных производителей.

[1] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_173119/4f41fe599ce341751e4e34dc50a4b676674c1416/ (дата доступа: 05.08.2022).