Государственное регулирование рынка съёмного жилья в Китае, 1921–2021 гг.

Холодилин К.А.1
1 Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Научно-исследовательский университет — Высшая школа экономики в Санкт-Петербурге, Россия, Санкт-Петербург

Статья в журнале

Жилищные стратегии (РИНЦ, ВАК)
опубликовать статью | оформить подписку

Том 9, Номер 2 (Апрель-июнь 2022)

Цитировать:
Холодилин К.А. Государственное регулирование рынка съёмного жилья в Китае, 1921–2021 гг. // Жилищные стратегии. – 2022. – Том 9. – № 2. – С. 167-188. – doi: 10.18334/zhs.9.2.114968.

Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=49253083

Аннотация:
В данной статье исследуется ограничительная жилищная политика в Китае, включающая в себя такие меры, как контроль квартплаты, защиту нанимателей от выселения и рационирование жилья. Помимо материкового Китая, в статье рассматриваются также Гонконг, Макао и Тайвань. Исследование охватывает период с 1921 по 2021 год. На основе анализа законодательных актов были построены индексы интенсивности всех трёх мер ограничительной жилищной политики. Благодаря этим индексам возможно сравнение интенсивности политики во времени и пространстве. Вследствие больших политических потрясений, ознаменовавших историю Китая в ХХ веке, квартирные законодательства в изученных странах весьма разнообразны. Они различаются как по моменту их введения, продолжительности их действия, так и по их охвату. Тем не менее, общей чертой всех этих законодательств является то, что, независимо от того, под чьим владычеством находилась та или иная часть, во всех них были введены контроль квартплаты и защита от выселения.

Ключевые слова: жилищная политика, контроль квартплаты, рационирование жилья, Гонконг, Китай, Макао, Тайвань

JEL-классификация: R21, R31, L97



Введение

Для городов характерна хроническая нехватка жилья, особенно дешевого. Жители больших городов, будь то Берлин, Москва или Пекин, всегда испытывают трудности с поиском доступного жилья. Это касается как собственных, так и съемных жилищ. Если учесть, что среди нанимателей жилья доля домохозяйств с низкими доходами непропорционально высока, то квартирный вопрос оказывается острым социальным вопросом. Поэтому многие видят выход в государственном регулировании рынка жилья, обосновывая это фиаско рынка, т.е. невозможностью решить квартирный вопрос с помощью рыночного механизма.

С Первой мировой войны и до наших дней подавляющее большинство стран прибегли к подобному регулированию, ограничивая квартплату, защищая нанимателей от выселения, перераспределяя ограниченный жилой фонд и предоставляя разного рода пособия и иные формы поддержки нанимателям [6] (Kholodilin, 2020).

Целью настоящего исследования является общий анализ эволюции ограничительной жилищной политики в Китае (включая также Гонконг, Макао и Тайвань) с 1921 по 2021 год. Актуальность подобного исследования связана с тем, что жилищная политика остается важным компонентом социальной политики и по сей день, особенно в связи с кризисом, порожденным пандемией коронавируса [5] (Kholodilin, 2020). Новизна же его обусловлена тем, что в отличие от многих других стран, ограничительная жилищная политика Китая в историческом разрезе до сих пор нигде не была освещена. В единственном известном нам исследовании китайский исследователь Гу [3] (Gu, 2003) затрагивает лишь контроль квартплаты на материковом Китае с 1952 по 2000 год.

Далее мы рассмотрим основные инструменты ограничительной жилищной политики и их количественное измерение. А затем проанализируем интенсивность китайской жилищной политики с момента ее зарождения и по сей день, сопоставляя между собой материковый Китай и три другие «китайские страны».

Ограничительные меры государственной жилищной политики

Инструментарий жилищной политики весьма разнообразен. Он включает в себя как поощрительные, так и ограничительные меры. К числу первых относятся стимулирование жилищного строительства (в том числе социального) и предоставление пособий на наем жилья [11] (Kholodilin, 2019). В состав ограничительных мер входят ограничение наемной платы за жилье, защита нанимателей от выселения и рационирование жилья. Ниже мы более подробно рассмотрим меры ограничительной политики.

Ограничение наемной платы за жилье. Данная политика известна также как контроль квартплаты. Она предполагает замораживание квартплаты или ограничение темпов ее роста. Как правило, во втором случае наемная плата за жилье не может расти быстрее, чем общая стоимость жизни, измеряемая чаще всего индексом потребительских цен. Данную политику приближенно можно представить как совокупность шести индивидуальных мер [10] (Weber Jan Philip, 2017). Контроль уровня квартплаты означает, что плата за съемное жилье устанавливается не в процессе свободного торга между нанимателем и домовладельцем, а устанавливается особым учреждением, например, каким-то государственным органом, примирительной комиссией или судом. Эти органы фиксируют уровень квартплаты при начале действия договора найма. Заморозка номинальной квартплаты означает, что наемная плата фиксирована в номинальном выражении и повышения ее запрещены законом. Рост общего уровня цен приводит к падению реальной квартплаты. Заморозка реальной квартплаты предполагает, что плата за съемное жилье не может расти быстрее инфляции. Три следующие меры описывают различные исключения из общего правила как в сторону ослабления, так и в сторону усиления контроля. Отмена контроля при смене нанимателя означает, что данное конкретное жилище перестает подпадать под контроль квартплаты, когда старый наниматель съезжает и заключается новый договор найма. Прочие случаи ослабления контроля – это разного рода исключения, на которые не распространяется контроль квартплаты. Чаще всего это новые или большие и дорогие жилища. Первые освобождаются от контроля, чтобы не подорвать стимулы к строительству нового жилья. Тогда как наниматели больших и дорогих жилищ считаются достаточно обеспеченными, чтобы не быть уязвимыми и не нуждаться в государственной защите. Наконец, случаи ужесточения контроля охватывают определенные типы жилищ (например, дешевые квартиры) или поселений (например, города с острым дефицитом жилья), где применяется более жесткий контроль квартплаты.

Защита нанимателей от выселения служит для того, чтобы оградить нанимателей от неправомерного выселения из занимаемого ими съемного жилья. Этот тип регулирования можно представить в виде совокупности четырех элементов [10] (Weber Jan Philip, 2017). Защита от выселения в период действия договора предполагает, что в том случае, когда договор найма жилья заключен на определенный срок, или при бессрочном договоре наниматель может быть выселен только в строго определенных случаях. Например, когда наниматель систематически не платит за жилье или если домовладелец нуждается в данном жилье для себя лично или для кого-то из своих близких. Защита от выселения по окончании срока договора означает, что для выселения нанимателя по окончании действия договора домовладелец обязан представить обоснованные причины. Положение о минимальной продолжительности найма предписывает, что срок договора должен быть не менее двух лет. Наконец, условие краткосрочного найма означает, что сдача жилья на срок менее одного года запрещена.

Рационирование жилья преследует своей целью максимально эффективное использование имеющегося жилого фонда в условиях острой нехватки жилья. При этом может производиться перераспределение как самого жилья, так и потенциальных жильцов. Этот тип регулирования можно разбить на восемь элементов [6] (Kholodilin, 2020). Регистрация жилья означает, домовладельцы обязаны зарегистрировать в специальных государственных органах пустующие или все имеющиеся у них жилые помещения. Защита жилья предполагает, что запрещается использовать жилые помещения в нежилых целях, сдавать их посуточно, объединять или сносить их, а также преобразовывать съемные жилые помещения в кондоминиумы. Положение о создании жилищной площади означает, что государство предписывает использовать всю имеющуюся площадь для жилищных целей, например путем реконструкции или переоборудования нежилых помещений или путем разделения больших жилищ на меньшие. Реквизиция имеет место, когда пустующие жилые помещения реквизируются с последующей принудительной сдачей внаем. При этом права собственности владельцев этого жилья сохраняются. Ограничение свободы передвижения предполагает, что мобильность населения ограничивается: например, если доступ в районы с острой нехваткой жилья закрыт для всех лиц, которые не являются «незаменимыми» для этих районов и не проживают там на постоянной основе. Сохранение социального состава преследует своей целью поддержание сбалансированного социального состава населения в определенных частях города путем запрета на модернизацию жилья до состояния, которое считается превышающим некий стандартный уровень. Нормы потребления жилья означают введение ограничений на объем жилья, которым могут пользоваться наниматели или домовладельцы. Например, каждый жилец может занимать максимум 9 квадратных метров или одну комнату. Национализация жилья – это мера, при которой государство национализирует жилищный фонд, т.е. лишает домовладельцев прав собственности и начинает само распоряжаться этим жильем. Ее противоположностью является приватизация находящихся в государственной (чаще всего муниципальной) собственности жилых помещений. В отличие от реквизиции, национализация означает потерю прав собственности для владельца и отсутствие компенсации за изъятое имущество.

Измерение интенсивности регулирования

Чтобы иметь возможность сравнивать степень государственного регулирования в разных странах или в разные периоды, необходимо выразить ее количественно. Измерение жесткости или интенсивности государственного регулирования – это задача, решаемая с помощью лексиметрии [8] (Kholodilin, Linus Pfeiffer, 2021). Этот подход, который применяется ко многим областям социально-экономического регулирования (например, трудового права, финансового регулирования, равноправия полов), позволяет получить приблизительные оценки степени государственного вмешательства.

Алгоритм измерения интенсивности государственного регулирования рынка съемного жилья, применяемый здесь, включает в себя несколько шагов. На первом этапе составляется список соответствующих правовых актов и проводится поиск их оригинальных (не пересмотренных) текстов. Поскольку нас интересует эволюция жилищного законодательства, нам нужны тексты «реального времени», в той формулировке, которая действовала на момент их принятия. Чаще всего такие тексты можно найти в правительственных вестниках. Список основных законодательных актов материкового Китая, Гонконга, Макао и Тайваня, регулирующих отношения нанимателей и домовладельцев, можно найти в приложении в конце данной статьи или в таблице 1.

Таблица 1

Законодательные акты, регулирующие отношения между нанимателями и домовладельцами

Дата принятия закона
Дата вступления в силу закона
Название закона
Источник
Материковый Китай
14.06.1930
01.03.1936
Land Law [土地法(1930年颁布,称为旧土地法)]
27.07.1933
01.08.1933
Shanghai Housing Lease Rules [《上海市房屋租赁规则》]

13.11.1937
13.11.1937
Measures for the Relocation of Women and Children in Wartime [《战时迁移妇孺办法 》]

15.10.1938
15.10.1938
Measures for Relief of Housing in the Mainland [《内地房荒救济办法》]

15.12.1938
15.12.1938
Interim Measures for Chongqing City House Leasing in Uncommon Times [《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》] Dec. 1938

10.05.1943
10.05.1943
Special Law on Wartime Housing Leasing [《战时房屋租赁特别法》]

10.05.1943
10.05.1943
Special Wartime Civil Law [《战时特别民法》]

13.12.1943
13.12.1943
Wartime Housing Leases Regulations [《战时房屋租赁条例》]

15.03.1944
15.03.1944
Precautions for handling housing lease cases [《办理房屋租赁案件应行注意事项》]

01.06.1944
01.06.1944
1944 Chongqing Municipality's Supplementary Measures for Wartime Housing Leasing [《重庆市战时房屋租赁补充办法》]

05.12.1945
05.12.1945
Shanghai House Rental Management Rules [《上海市房屋租赁管理规则》]

05.12.1945
05.12.1945
Measures for Handling Disputes in Shanghai's Housing Leasing [上海 市房屋租赁纠纷处理办法]

23.03.1946
29.04.1946
1946 Land Law [订通过了新土地法]

09.08.1947
09.08.1947
Interim Measures for the Management of House Rental in Shanghai [《上海市房屋租赁管理暂行办法》]

01.12.1947
01.12.1947
House Rental Regulations [《房屋租赁条例》]

12.08.1949
12.08.1949
On the policy and nature of urban properties and rent [“关于城市房产、房租的性质和政策”(1949年8月12日《人民日报》新华社信箱)]
People’s Daily editorial (CCP) 《人民日报》
17.08.1949
17.08.1949
Measures for Leasing Public Housing in Shanghai [《上海市公共房屋租赁办 法》]

02.12.1949
02.12.1949
Wuhan Municipal People's Government Interim Discrimination of Real Estate [武汉市人民政府代管房地房暂行辨法]

15.12.1949
15.12.1949
Resolution on urban public sector housing problems
Central Committee of the Communist Party of China
28.03.1950
28.03.1950
Interim Regulations on the Management of Urban Real Estate [《东北城市房产管理暂行条例》]

14.10.1950
14.10.1950
Decree No. 5436 Interim Rules on Private Housing Leasing in Beijing [《北京市私有房屋租赁暂行规则》]

17.08.1951
17.08.1951
Beijing Municipal People's Government Amends Interim Rules on Private Housing Leasing in Beijing [《北京市人民政府修正北京市私有房屋租赁暂行规则》]

16.12.1955
18.01.1956
Opinions on the basic situation of urban private real estate and the socialist transformation [《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》]
Central Committee of the Communist Party of China
09.01.1958
09.01.1958
People's Republic of China Hukou Registration Regulation [《中华人民共和国户口登记条例》]

27.03.1982
27.03.1982
Interim provisions on the property rights and domicile management of real estate in cities (towns) [1982年3月27日发布的《关于城市(镇)房地产产权、产籍管理暂行规定》(城发房字77号)]
State Urban Construction Administration
17.06.1987
01.07.1987
Temporary Measures of Shanghai Private Residential Housing Leasing Management [《上海市私有居住房屋租赁管理暂行办 》]

05.07.1994
05.07.1994
Law of the People's Republic of China on Urban Real Estate Management [《中华人民共和国城市房地产管理法》]

09.05.1995
01.06.1995
Measures for the Administration of Urban House Leasing [《城市房屋租赁管理办法》]
1995年5月9日中华人民共和国建设部令第42号发布
03.07.1998
03.07.1998
State Council Document No. 23 Notice of the State Council on Further Deepening the Reform of the Urban Housing System and Accelerating Housing Construction [国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知]
People's Daily, 1998
30.12.1999
01.07.2000
Shanghai Housing Leasing Regulations [《上海市房屋租赁条例》]

30.08.2004
30.08.2004
Implementation Measures for the Management of Residential Housing Leasing in Shanghai [《上海 居住房屋租赁管理实施办法》]

05.08.2011
05.08.2011
Measures of Shanghai Municipality on the Management of Residential Housing Leasing [上海市居住房屋租赁管理办法]

30.07.2014
30.07.2014
Opinions on Further Promoting the Reform of the Household Registration System [《关于进一步推进户籍制度改革的意见》]

Гонконг
19.07.1921
19.07.1921
Rents Ordinance No. 13 of 1921 to amend the law relating to the recovery of possession in certain cases and to restrict the rents to certain domestic tenements and to amend the Rating Ordinance, 1901
Ordinances of Hongkong 1921, pp. 107–117
04.11.1921
04.11.1921
Ordinance No. 25 of 1921 to amend the Rents Ordinance, 1921
The Hongkong government gazette, Nov. 4, 1921, pp. 469–471
16.06.1922
16.06.1922
Ordinance No. 14 of 1922, An ordinance to extend temporarily the provisions of the rents ordinance, 1921, with certain amendments [Rent ordinance, 1922]
Ordinances of Hongkong 1922, pp. 61–74
15.06.1923
15.06.1923
Ordinance No. 8 of 1923 to amend the Rents Ordinance, 1922 [Rents Amendment Ordinance, 1923]
The Hongkong government gazette, June 15, 1923, pp. 194–197
07.03.1924
07.03.1924
Ordinance No. 1 of 1924 to amend further the Rents Ordinance, 1922 [Rents Amendment Ordinance, 1924]
Ordinances of Hongkong 1924, p. 2
05.06.1925
05.06.1925
Rents Amendment Ordinance No. 8 of 1925 to amend further the Rents Ordinance, 1922 [Rents Amendment Ordinance, 1925]
Ordinances of Hongkong 1925, pp. 25–26
03.06.1938
03.06.1938
Ordinance No. 6 of 1938 to prevent unreasonable eviction of tenants, and to make provision as to the rent and recovery of possession of premises in certain cases, and for purposes in connexion therewith [Prevention of Eviction Ordinance, 1938]
The Hongkong government gazette, June 3, 1938, pp. 434–437
15.12.1939

Ordinance No. 44 of 1939 to consolidate and amend the Prevention of Eviction Ordinances, 1938 and 1939
The Hongkong government gazette, Dec. 1, 1939, pp. 1329–1332
22.10.1945
22.10.1945
Proclamation No. 15
1945 Hong Kong (British Military Administration) Gazette, pt. 1 at 2–4
01.03.1946
01.03.1946
Proclamation of March 1946
British Military Administration Proclamations, 18 of 1945 to 35 published in 1946
23.05.1947
23.05.1947
Ordinance No. 25 of 1947 to consolidate and amend the law relating to the restriction of rents [Landlord and Tenant Ordinance]
Ordinances of Hongkong 1947, No. 25, Section 32
27.08.1948
27.08.1948
Ordinance 44 of 1948 to relieve tenants from payment of rent in respect of the period of Japanese occupation and to adjust the rights of landlords and tenants [Chapter 261. Rent (war period) Relief Ordinance]

06.03.1952
06.03.1952
Ordinance 8 of 1952 to remedy certain abuses resulting from the exclusion of new buildings and certain reconstructed buildings from the operation of the Landlord an Tenant Ordinance, Chapter 355 [Tenancy (Prolonged Duration) Ordinance, 1952]
Public Records Office Hong Kong
26.06.1953
26.06.1953
Landlord and Tenant (Amendment) Ordinance (No 22 of 1953), s 25(1).
Gazette: 26 June 1953
14.04.1962
24.05.1962
Ordinance 14 of 1962 to provide for a minimum of six months notice of termination of certain tenancies, and for purposes connected therewith [Tenancy (Notice of Termination) Ordinance of 1962]
Public Records Office Hong Kong
30.03.1963
30.03.1963
Ordinance 7 of 1963 to make provision for the temporary control of increases in rent of domestic premises, and for the security of tenure connected therewith and for purposes connected with the matters aforesaid [Rent Increases (Domestic Premises) Control Ordinance]
Hong Kong Ordinances of 1963, No. 7, at A31
25.06.1965
25.06.1965
Ordinance 32 of 1965 to amend the Rent Increases (Domestic Premises) Control Ordinance 1963 [Rent Increases (Domestic Premises) Control (Amendment) Ordinance 1965]
Hong Kong Ordinances of 1965, No. 32, at A121
30.07.1965
30.07.1965
Tenancy (Notice of Termination) (Amendment) Ordinance No. 37 of 1965
Gazette: 30 July 1965
28.01.1970
30.01.1970
Ordinance No. 8 of 1970 to provide for temporary security of tenure in respect of tenancies of domestic premises and for purposes connected therewith [Security of Tenure (Domestic Premises) Ordinance]
Gazette: 30 January 1970
05.06.1970
05.06.1970
Ordinance No. 56 of 1970 to make provision for the temporary control of increases in rent of domestic premises, and for the security of tenure of such premises, and for purposes connected therewith [Rent Increases (Domestic Premises) Control Ordinance]
Hong Kong Ordinances of 1970, No. 56, at A277
17.12.1971
17.12.1971
Rent Increases (Domestic Premises) Control (Amendment) Ordinance No. 69 of 1971
Gazette: 17 December 1971
08.06.1973
08.06.1973
Ordinance 40 of 1973 to provide for security of tenure and the prevention of increases in rent in respect of certain tenancies of domestic premises, and for purposes connected therewith [Domestic Premises (Tenure and Rent) (Temporary Provisions) Ordinance 1973]
Sup. to Gazette No. 23, 8 June 1973
16.11.1973
16.11.1973
Ordinance 64 of 1973 to amend the Landlord and Tenant (Consolidation) Ordinance [Landlord and Tenant Consolidation) (Amendment) Ordinance 1973]

15.12.1973
15.12.1973
Ordinance 78 of 1973 to amend the Landlord and Tenant (Consolidation) Ordinance [Landlord and Tenant Consolidation) (Amendment) (No. 2) Ordinance 1973]

11.01.1974
11.01.1974
Landlord and Tenant (Consolidation) (Transitional Provisions) Ordinance No. 1 of 1974
Gazette: 11 January 1974
19.12.1975
19.12.1975
Landlord and Tenant (Consolidation) (Amendment) Ordinance (No 93 of 1975). s 3.
Gazette: 19 December 1975
01.11.1976
09.07.1976
Landlord and Tenant (Consolidation) (Amendment) Ordinance No. 56 of 1976
Gazette: 9 July 1976
24.12.1976
24.12.1976
Ordinance 82 of 1976 to amend the Landlord and Tenant (Consolidation) Ordinance

01.11.1977
23.12.1977
Landlord and Tenant (Consolidation) (Amendment) Ordinance No 72 of 1977
Gazette: 23 December 1977
13.06.1980
13.06.1980
Landlord and Tenant (Consolidation) Amendment Ordinance No. 2 of 1980
Gazette: 13 June 1980
02.07.1993
02.07.1993
Ordinance 53 of 1993 to amend the Landlord and Tenant (Consolidation) Ordinance [Landlord and Tenant (Consolidation) Amendment Ordinance 1993]
Gazette: 2 July 1993
11.12.1996
31.12.1998
Resolution of the Legislative Council on Landlord and Tenant (Consolidation) Ordinance (Legal Notice Nos. 518 and 519)
Gazette: 13 Dec. 1996
24.12.2002
27.12.2002
Ordinance No. 32 of 2002 to amend the Landlord and Tenant (Consolidation) Ordinance [Landlord and Tenant (Consolidation) Amendment Ordinance 2002]
Gazette: 27 December 2002
30.06.2004
09.07.2004
Ordinance No. 16 of 2004 to amend Parts IV and V of the Landlord and Tenant (Consolidation) Ordinance and to make consequential amendments [Landlord and Tenant (Consolidation) (Amendment) Ordinance]
Gazette: 9 July 2004
20.10.2021
01.01.2022
Landlord and Tenant (Consolidation) (Amendment) Ordinance 2021《2021年業主與租客(綜合) (修訂)條例》


06.06.1979
Amendment of 1978

Макао
09.03.1940
09.03.1940
Diploma Legislativo n.º 652, de 9 de Março de 1940, Regulando o arrendamento de prédios rústicos e actualizando algumas disposições da legislação fiscal desta colónia

18.05.1940
18.05.1940
Diploma Legislativo n.º 669, Substituindo várias disposições do diploma legislativo n.º 652, que regula o arrendamento de prédios urbanos e actualiza algumas disposições da legislação fiscal
B.O. n.º: 20, 1940/05/18
17.10.1942
17.10.1942
Diploma Legislativo n.º 783, Arrendamento de prédios urbanos
B.O. n.º: 21, 1942/10/17
11.06.1948
11.06.1948
Decreto n.º 36909
Diário do governo, 1948, No. 134
12.12.1949
12.12.1949
Decreto n.º 37647

07.03.1961
07.03.1961
Decreto No. 43525 regula o arrendamento dos prédios urbanos do ultramar, sem prejuízo das disposições do Código Civil, quer gerais, quer próprias do contrato de locação, que o não contrariem

25.08.1980
25.08.1980
Lei n.º 13/80/M, Habitação económica
B.O. n.º: 36, 1980/09/06
14.08.1995
01.01.1996
Lei n.º 12/95/M, Regime do Arrendamento Urbano
Boletim oficial de Macau
14.08.2017
17.02.2018
Lei n.º 13/2017, Alteração do regime jurídico de arrendamento previsto no Código Civil
Boletim oficial de Macau N.º 34 – 21–8-2017
Тайвань
08.04.1921
08.04.1921
Act on Building Lease (Act No. 50 of 1921) [1921年(大正10年) 借地法・借家法の制定]
14.06.1930
02.09.1945
Land Law [土地法(1930年颁布,称为旧土地法)]

04.08.1938
04.08.1938
Welfare, Commerce, and Home Affairs Secretary's Notice [「厚生・商工・内務三次官通 牒」]

18.10.1939
18.10.1939
Imperial Decree No. 704 of 1939 on Land and Housing Rent Control (First Land and House Rent Control Ordinance) [1939年(昭和14年) 地代家賃統制令]

19.10.1940
19.10.1940
Second Land and House Rent Control Ordinance (Edict No. 687) [第二次地代家賃統制令 (昭和15年勅令687号。第 2次統制令)]

10.03.1941
01.06.1941
Law No. 56 Amendment of the Land and Building Rental Law (Showa 16) [1941年(昭和16年) 借地法・借家法の改正]

23.03.1946
29.04.1946
Land Law [土地法 (民國35年)]

10.03.1955
19.03.1955
Land Law [土地法 (民國44年)]

06.01.2000
26.01.2000
Land Law [土地法 (民國89年)]

15.06.2011
15.06.2011
Land Law [土地法]

Источник: «Longitudinal database of rental housing market regulations: 100+ countries over 100+ years» [Электронный ресурс]. URL: https://rpubs.com/Konstantin_Xo/RHMR (дата обращения: 21.06.2022).

На втором этапе собранные правовые акты обобщаются. В них выявляются и записываются интересующие нас важные положения. В частности, рассматриваются следующие области: сфера применения, контроль квартирной платы, защита нанимателей от выселения, рационирование жилья, а также органы, ответственные за урегулирование конфликтов между участниками рынка.

На третьем этапе текстовые резюме преобразуются в числовые переменные. Здесь при кодировании контроля квартплаты и защиты от выселения мы опираемся на работу [10] (Weber Jan Philip, 2017), а при кодировании рационирования жилья – на статью [9] (Kholodilin, 2017). Для каждого индивидуального компонента этих трех инструментов строится двоичная переменная, принимающая значение 1, если регулирование более жесткое, и 0 – в его отсутствие:

где есть тип регулирования (контроль квартплаты, защита от выселения или рационирование жилья), а есть дата вступления в силу законодательного акта, содержащего соответствующее положение. Таким образом, каждая двоичная переменная представляет собой ответ на вопрос, характеризующий конкретный аспект соответствующего регулирования. Если ответ «да», то двоичная переменная принимает значение 1, если ответ «нет», то переменная принимает значение ноль. Как правило, положительный ответ соответствует большему количеству ограничений с точки зрения домовладельцев.

Наконец, на последнем этапе строится сводный индекс для каждого типа регулирования как простая средняя двоичных переменных:

,

где ; – количество двоичных индексов.

Например, сводный индекс контроля квартплаты основан на шести двоичных индексах. Когда все они равны нулю, их среднее значение также равно нулю, что означает отсутствие ограничений на установление платы за съемное жилье. Чем больше таких ограничений, тем ближе индекс к 1. Сводный индекс, равный 1, означает самую высокую интенсивность регулирования типа .

Эволюция жилищной политики в Китае

Вооружившись проделанным описательным анализом квартирного законодательства и построенными на его основе индексами интенсивности регулирования, мы можем приступить к рассмотрению эволюции государственного регулирования рынка съемного жилья в Китае.

На рисунке 1 показана интенсивность контроля квартплаты, защиты от выселения и рационирования жилья на материковом Китае (толстая черная линия) в 1910–2021 гг. Для сравнения в виде тонкой серой линии показана средняя интенсивность регулирования во всем мире, вычисленная на основе соответствующих индексов для 133 стран и провинций. [1]

Рисунок 1. Интенсивность ограничительного жилищного законодательства в Китае и мире, 1910–2020 гг.

Источник: собственные расчеты.

Во всех трех сферах регулирования на мировом уровне наблюдаются два больших всплеска интенсивности, связанные с мировыми войнами. Массовые потоки беженцев, а также разрушения, вызванные военными действиями, или даже затишье в жилищном строительстве, обусловленное перебоями со снабжением стройматериалами, усугубляют дефицит жилья и приводят к росту квартплаты. Это, в свою очередь, влечет за собой протесты нанимателей, в ответ на которые государство принимает защитные меры. После Второй мировой войны последовала длительная фаза постепенного ослабления ограничений. 1990-е гг. ознаменовались относительно быстрой отменой ограничений во всех трех областях в связи с распадом социалистической системы и переходом бывших стран с плановой экономикой на капиталистические рельсы. В 2020 году заметно усиление контроля квартплаты и защиты от выселения, обусловленное пандемией коронавируса.

На материковом Китае контроль квартплаты и защита нанимателей от выселения были введены Земельным законом от 14 июня 1930 года [2]. Годовая квартплата была ограничена 12% стоимости земельного участка и здания. Кроме того, было введено автоматическое продление срочных договоров. Выселение допускалось лишь в нескольких случаях: при неуплате в течение двух месяцев, использовании жилья с незаконными целями, нарушении условий найма и нанесении ущерба жилищу. В ноябре 1937 года, в разгар гражданской войны и войны с Японией, гоминьданское правительство ввело первые меры рационирования жилья, такие как возможность заселения храмовых построек и подселения в частные жилища [3]. Особым законом о найме жилья в условиях военного времени от 13 декабря 1943 года подобные меры были еще больше усилены [4]. Были введены верхние пределы на количество занимаемого жилья, реквизиция пустующих помещений и запрет на нецелевое использование жилья.

После победы коммунистов в гражданской войне новое правительство издало закон о политике в отношении найма городских недвижимых имуществ от 12 августа 1949 года, который поразительным образом отменил контроль квартплаты [5]. Это весьма нехарактерно для коммунистических правительств, которые, как правило, не только сохраняли существовавшие до того ограничения, но и вводили новые. Защита от выселения также была ослаблена и отдана на откуп рынку. Кроме того, полномочия по регулированию рынка жилья были делегированы местным, в первую очередь городским властям. Рядом законов, принятых в том же 1949 году на местах (например, в Ухане и Шанхае), гарантировались права собственности частных домовладельцев, что также нехарактерно для коммунистических режимов. Лишь в середине 1950-х гг. китайская жилищная политика вернулась в ограничительное русло. Постановлением от 16 декабря 1955 года о взглядах на современное базовое положение частной городской собственности и ее социалистическое преобразование был возвращен контроль квартплаты и восстановлено рационирование жилья [6]. Предполагалось, что квартплата будет устанавливаться на едином «разумном» уровне в рамках отдельных городов. Также была предписана национализация пустующего жилья, а мелкие собственники домов, с существованием которых власти пока мирились, должны были соблюдать установленные государством ограничения в плане установления квартплаты и пользования имуществом. Постановлением о прописке от 9 января 1958 года была значительно сужена мобильность населения, ибо доступ в города с их острым дефицитом жилья был значительно затруднен для приезжих [7].

Новая волна дерегулирования началась лишь в конце 1990-х гг. В отсутствие единого национального квартирного законодательства приходится полагаться на анализ регулирования в отдельных городах (например, в Шанхае), чтобы делать вывод о направлении преобразований. Так, Шанхайским постановлением о найме жилья от 30 декабря 1999 года была допущена возможность установления квартплаты на рыночном уровне по обоюдному согласию между домовладельцем и нанимателем. Рационирование жилья было сокращено [8]. Циркуляр Государственного совета о дальнейшем углублении реформы системы городского жилья и ускорении жилищного строительства от 3 июля 1998 года создал предпосылки для массовой приватизации жилья и прекращения его выделения и перераспределения государственными органами [9]. Наконец, так называемыми Рассуждениями о продолжении реформы системы регистрации домохозяйств 30 июля 2014 года была отменена система прописки, что по крайней мере формально вернуло населению свободу передвижения [10].

Подводя промежуточный итог, следует отметить, что рационирование жилья и отчасти контроль квартплаты в Китае были более жесткими, чем в среднем по миру.

Помимо материкового Китая, жилищное законодательство претерпевало большие изменения и в других «китайских странах», таких как Гонконг, Макао и Тайвань. Во многом их эволюция отличалась от материковой, что связано с иным, колониальным происхождением их государственного регулирования. В Гонконге квартирное законодательство было введено британцами, в Макао – португальцами, а на Тайване – японскими оккупационными властями. Лишь в 1949 году материковое, гоминьданское законодательство было перенесено на Тайвань. Ниже, на рисунке 2 сравнивается интенсивность трех ограничительных инструментов жилищной политики на материковом Китае и в Гонконге. Толстая черная линия обозначает Китай, тогда как тонкая серая линия – Гонконг.

Рисунок 2. Интенсивность ограничительного жилищного законодательства в Гонконге и материковом Китае, 1910–2020 гг.

Источник: собственные расчеты.

В Гонконге контроль квартплаты и защита от выселения были введены раньше, чем в других частях Китая. Постановлением № 13 от 19 июля 1921 года британцы заморозили плату за съемное жилье во всем Гонконге, не считая Новых территорий [11]. Была введена так называемая стандартная квартплата, установленная на уровне 31 декабря 1920 года. Она могла быть повышена на 8% при условии значительных вложений в модернизацию жилья. В числе пяти оправданных причин к выселению нанимателя назывались неуплата, желание домовладельца самому вселиться в сдаваемое жилье и поведение квартиранта, создававшее проблемы для других жильцов. В дальнейшем было издано несколько подобных законов, продлевавших действие изначальных ограничений и несколько модифицировавших их. Последнее из них потеряло свою силу 30 июня 1926 года и не продлевалось больше, пока осложнение ситуации в конце 1930-х гг. не потребовало возврата квартирного законодательства [12]. Постановлением № 6 о предотвращении необоснованного выселения нанимателей и о внесении положений о квартплате и возврате владения помещениями в определенных случаях, а также для целей, связанных с этим, от 3 июня 1938 года судам предписывалось устанавливать справедливую квартплату и защищать нанимателей от выселения [13]. Японская оккупация Гонконга с декабря 1941 по август 1945 года образовала цезуру в государственной защите прав нанимателей. Остается неясным, принимались ли японской администрацией Гонконга какие-то особые меры, использовались ли общеяпонские ограничения или наступил регуляторный вакуум. После возвращения Гонконга под британское владычество вернулись и прежние ограничительные меры. Дерегулирование началось лишь в 1960-х гг. Постановлением о контроле за повышением квартплаты (за бытовые помещения) от 30 марта 1963 года от контроля освобождалась квартплата за новое жилье [14]. В 1965 году последовало дальнейшее сужение сферы применения контроля квартплаты [15]. В частности, от него были освобождены договора найма, заключенные на срок от трех лет и более. Окончательно контроль квартплаты в Гонконге был отменен Постановлением Законодательного совета об указе о нанимателях и домовладельцах (консолидация) от 11 декабря 1996 года, которое предусматривало прекращение контроля к концу 1998 года [16]. На протяжении следующих 20 с лишним лет контроль квартплаты в Гонконге отсутствовал. И лишь в октябре 2021 года было принято постановление о защите жильцов гонконгских «коммуналок» (分間樓宇單位 / subdivided flats), вынужденных ютиться в чрезвычайно скученных условиях за довольно высокую цену [17]. Этим постановлением, которое должно будет вступить в силу в январе 2022 года, наемная плата за жилье будет заморожена на первые два года, тогда как на последующие два года она может быть повышена не более чем на 10%.

Защита от выселения в Гонконге следовала схожей динамике. А вот мер рационирования жилья в Гонконге обнаружить не удалось. В целом они не очень свойственны для стран с законодательством, заложенным британскими колонизаторами. Кстати, в отличие от материкового Китая, эволюция квартирного законодательства в Гонконге неплохо описана в ряде работ [1, 2] (Bradbrook, 1977; Choi, 2017).

Обсудим теперь защиту нанимателей в бывшей португальской колонии Макао. Интенсивность контроля квартплаты, защиты от выселения и рационирования жилья на материковом Китае и в Макао можно увидеть и сопоставить на рисунке 3.

Рисунок 3. Интенсивность ограничительного жилищного законодательства в Макао и материковом Китае, 1910–2020 гг.

Источник: собственные расчеты.

По нашим данным, контроль квартплаты в Макао начался сравнительно поздно – лишь после Второй мировой войны – Декретом № 43525, регулировавшим сдачу внаем городских помещений на заморских территориях, от 7 марта 1961 года [18]. Этот декрет действовал во всех заморских территориях Португалии, включая как азиатские, так и африканские. Квартплата была заморожена и фиксировалась как процент от общей стоимости помещений. При этом раз в пять лет допускалась переоценка этой стоимости. Возможность выселения нанимателя также была сведена только к 10 случаям, в том числе при неуплате, нецелевом и незаконном или аморальном использовании нанимателем жилья, сдаче жилья нанимателем в поднаем без ведома владельца и в случае, когда домовладельцу самому требовались сдаваемые помещения. В более или менее неизменном виде данное законодательство действовало до середины 1990-х гг. Большой реформой стало принятие Закона № 12/95/М о режиме сдачи внаем городской недвижимости от 14 августа 1995 года [19]. С одной стороны, этот закон отменил жесткую систему заморозки квартплаты: при заключении новых договоров квартплата может устанавливаться на рыночном уровне, однако ее дальнейший рост ограничен темпами роста индекса потребительских цен. С другой стороны, защита от выселения была усилена путем введения минимального срока сдачи в два года. Таким образом, одно послабление было хотя бы отчасти компенсировано другим ужесточением. Постановлением об изменении правового режима найма, предусмотренного Гражданским кодексом, от 14 августа 2017 года этот срок был увеличен до 3 лет [20].

В заключение рассмотрим вкратце квартирное законодательство на Тайване. Увидеть интенсивность трех ограничительных инструментов государственной жилищной политики Китайской республики в сравнении с таковыми в КНР можно на рисунке 4.

Рисунок 4. Интенсивность ограничительного жилищного законодательства на Тайване и материковом Китае, 1910–2020 гг.

Источник: собственные расчеты.

Начало тайваньскому квартирному законодательству было положено еще в период японской оккупации. Уведомлением министров здравоохранения, торговли и промышленности и внутренних дел от 4 августа 1938 года квартплата была заморожена на действовавшем тогда уровне [21]. Ограничения на выселение нанимателей были введены лишь Законом № 56 о внесении изменений в закон о найме земли и зданий от 10 марта 1941 года [22]. Оправданные причины выселения были сформулированы одновременно кратко и расплывчато: когда домовладельцу самому требуется сдаваемое им жилье для собственных нужд и в иных «справедливых» случаях. По окончании японской оккупации, с сентября 1945 года на Тайване стал действовать китайский земельный закон 1930 года. Изданные в последующие годы законы внесли в него некоторые изменения, не повлиявшие, однако, на общую жесткость квартирного законодательства. Так, новым земельным законом в 1946 году годовая квартплата была понижена до 10% от общей стоимости сдаваемых помещений вместо 12% согласно земельному закону 1930 года [23]. Также были уточнены причины для выселения. Число их выросло до 10, в том числе неуплата в течение двух месяцев, собственная потребность домовладельца, использование жилья нанимателем в незаконных целях и нанесение ущерба дому. Кроме того, тем же законом на Тайване было введено рационирование жилья: каждый муниципалитет мог установить максимальное число жилищ, приходившихся на одного человека. Эти положения действуют и по сей день.

Заключение

Бурные события XX века привели к тому, что в разных частях Китая установились разные квартирные законодательства. Они различаются как по моменту их введения, продолжительности их действия, так и по их охвату. Общим, однако, является то, что независимо от того, под чьим владычеством находилась та или иная часть, во всех них были введены контроль квартплаты и защита от выселения. К настоящему моменту контроль квартплаты в наиболее жесткой форме сохранился только на Тайване, тогда как в Макао действует более мягкая его форма. В отличие от многих других стран, пандемия коронавируса не привела к немедленному ужесточению государственного регулирования рынка съемного жилья в Китае.

Возможно, важную роль при этом сыграло то обстоятельство, что по крайней мере на материковом Китае в последние десятилетия резко выросла доля собственного жилья [24], составившая в 2010 году почти 90% [4], тогда как в среднем по миру в 2010 году она была чуть выше 70% [7]. Кроме того, за последние 30 лет стремительно улучшились жилищные условия жителей КНР. Об этом ярко свидетельствует такой важный показатель, как жилая площадь на душу населения. Если в 1980-е гг. она составляла всего 4 м2, то к 2000 году она выросла до 22 м2, а к 2018 году увеличилась до 40 м2 [4]. Для сравнения: в России в 1985 году на одного жителя приходилось 15 м2 жилой площади, тогда как к 2018 году этот показатель повысился почти до 26 м2. Таким образом, Китай обогнал по средней жилой площади на душу населения Россию и приблизился к западноевропейским стандартам. Например, в Германии в 2018 году на человека приходилось около 47 м2 жилья.

В то же время на смену уже решенным проблемам приходят новые. Так, вследствие серьезного удорожания жилья в больших городах многие молодые горожане и приезжие не могут позволить себе покупку жилищ в собственность и вынуждены снимать жилье [25]. Государство на муниципальном и национальном уровне начинает прибегать к ограничительным мерам, которые, как ему представляется, способны будут облегчить положение нанимателей. Так, в августе 2021 года были обнародованы планы правительства КНР ограничить рост квартплаты до 5% в год [26]. Таким образом, история защиты нанимателей в Китае отнюдь не закончилась, и нам, возможно, предстоит стать свидетелями дальнейшей эволюции ограничительной жилищной политики.

[1] На момент написания этой статьи база данных включала в себя 133 страны и провинции, а именно 22 в Африке (Алжир, Ангола, Бенин, Кабо-Верде, Кот-д'Ивуар, Египет, Эритрея, Эфиопия, Габон, Гана, Кения, Ливия, Мадагаскар, Мали, Марокко, Нигер, Сенегал, Южная Африка, Танзания, Того, Тунис, Уганда), 30 в Азии (Армения, Азербайджан, Бангладеш, Китай, Кипр, Гонконг, Индия (Ассам, Дели, Махараштра, Пенджаб, Уттар-Прадеш, Западная Бенгалия), Индонезия, Ирак, Израиль, Япония, Иордания, Ливан, Макао, Мьянма, Пакистан (столичная территория Исламабад, Пенджаб), Филиппины, Сингапур, Шри-Ланка, Сирия, Тайвань, Таиланд, Тимор-Лешти, Турция), 40 в Европе (Андорра, Австрия, Беларусь, Бельгия, Болгария, Хорватия, Чешская Республика, Дания, Эстония, Финляндия, Франция, ГДР, Германия, Греция, Венгрия, Исландия, Ирландия, Италия, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, Мальта, Монако, Черногория, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Россия, Сан-Марино, Сербия, Словакия, Словения, Испания, Швеция, Швейцария, Великобритания, Украина), 27 в Латинской Америке и Карибском бассейне (Аргентина, Белиз, Боливия, Бразилия, Чили, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Доминиканская Республика, Гватемала, Гаити, Ямайка, Мексика (Колима, Федеральный округ, Тамаулипас, Веракрус, Юкатан, Закатекас), Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, Пуэрто-Рико, Сальвадор, Тринидад и Тобаго, Уругвай, Венесуэла), 5 в Северной Америке (Канада (Альберта, Британская Колумбия, Онтарио, Квебек), США) и 9 в Океании (Австралия (Австралийская столичная территория, Новый Южный Уэльс, Квинсленд, Южная Австралия, Тасмания, Виктория, Западная Австралия), Французская Полинезия, Новая Зеландия).

[2] 土地法(1930年颁布,称为旧土地法)(Tǔdì fǎ).

[3] 《战时迁移妇孺办法 》(Zhàn shí qiānyí fùrú bànfǎ).

[4] 《战时房屋租赁条例》(Zhàn shí fángwū zūlìn tiáolì).

[5] “关于城市房产、房租的性质和政策”(1949年8月12日《人民日报》新华社信箱)(Guānyú chéngshì fángchǎn, fángzū dì xìngzhì hé zhèngcè).

[6] 《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》(Guānyú mùqián chéngshì sīyǒu fángchǎn jīběn qíngkuàng jí jìnxíng shèhuì zhǔyì gǎizào de yìjiàn).

[7] 《中华人民共和国户口登记条例》(Zhōnghuá rénmín gònghéguó hùkǒu dēngjì tiáolì).

[8] 《上海市房屋租赁条例》(Shànghǎi shì fángwū zūlìn tiáolì).

[9] 国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 (Guówùyuàn guānyú jìnyībù shēnhuà chéngzhèn zhùfáng zhìdù gǎigé jiākuài zhùfáng jiànshè de tōngzhī).

[10] 《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(Guānyú jìnyībù tuījìn hùjí zhìdù gǎigé de yìjiàn).

[11] Rents Ordinance No. 13 of 1921 to amend the law relating to the recovery of possession in certain cases and to restrict the rents to certain domestic tenements and to amend the Rating Ordinance, 1901.

[12] Rents Amendment Ordinance No. 8 of 1925 to amend further the Rents Ordinance, 1922.

[13] Ordinance No. 6 of 1938 to prevent unreasonable eviction of tenants, and to make provision as to the rent and recovery of possession of premises in certain cases, and for purposes in connexion therewith.

[14] Ordinance 7 of 1963 to make provision for the temporary control of increases in rent of domestic premises, and for the security of tenure connected therewith and for purposes connected with the matters aforesaid.

[15] Ordinance 32 of 1965 to amend the Rent Increases (Domestic Premises) Control Ordinance 1963.

[16] Resolution of the Legislative Council on Landlord and Tenant (Consolidation) Ordinance.

[17] 《2021年業主與租客(綜合) (修訂)條例》Landlord and Tenant (Consolidation) (Amendment) Ordinance 2021.

[18] Decreto No. 43525 regula o arrendamento dos prédios urbanos do ultramar, sem prejuízo das disposições do Código Civil, quer gerais, quer próprias do contrato de locação, que o não contrariem.

[19] Lei n.º 12/95/M, Regime do Arrendamento Urbano.

[20] 第13/2017 號法律, 修改《 民法典》 不動產租賃法律制度/ Lei n.º 13/2017, Alteração do regime jurídico de arrendamento previsto no Código Civil.

[21] 「厚生・商工・内務三次官通 牒」(Kōsei shōkō naimu).

[22] 1941年(昭和16年) 借地法・借家法の改正 (Shakuchi-hō shakkahō no kaisei).

[23] 土地法 (民國35年) (Tǔdì fǎ).

[24] Доля собственного жилья измеряется как доля домохозяйств, проживающих в собственном жилье, в общем числе домохозяйств или как доля жилищ, занятых их собственниками, в общей численности жилищ.

[25] Reuters 1 сентября 2021 года «China moves to cap the cost of renting a home in cities», [Электронный ресурс]. URL: https://www.reuters.com/world/china/china-moves-cap-cost-renting-home-cities-2021–09–01/ (дата обращения: 21.06.2022).

[26] Bloomberg News 31 августа 2021 года «China Seeks to Cap Rising Home Rents in Latest Equality Move», [Электронный ресурс]. URL: https://www.bloomberg.com/news/articles/2021–08–31/china-seeks-to-cap-home-rent-increases-preserve-older-buildings (дата обращения: 21.06.2022).


Источники:

1. Bradbrook Adrian J. The future of domestic rent control in Hong Kong // Hong Kong Law Journal. – 1977. – № 7. – p. 321–361.
2. Choi Angela Information note: tenancy control in selected places. / Hong Kong Research Office Legislative Council Secretariat IN16/16-17., 2017.
3. Gu Anthony Y. Rent control and its reform in China // New York Economic Review. – 2003. – № 34(1). – p. 63-74.
4. Huang Youqin, He Shenjing, Gan Li Introduction to SI: Homeownership and housing divide in China // Cities. – 2021. – № 108. – p. 102967.
5. Kholodilin Konstantin A. Housing policy during COVID-19 Crisis: challenges and solutions // DIW focus. – 2020. – № 2.
6. Kholodilin Konstantin A. Long-term, multicountry perspective on rental market regulations // Housing Policy Debate. – 2020. – № 30 (6). – p. 994–1015. – doi: 10.1080/10511482.2020.1789889.
7. Kholodilin Konstantin A., Kohl Sebastian Social policy or crowding-out? Tenant protection in comparative long-run perspective // Housing Studies. – 2021. – p. 1-24.
8. Kholodilin Konstantin A., Linus Pfeiffer Measuring unmeasurable: How to map laws to numbers using leximetrics. / DIW Discussion paper 1933.. – 2021 p.
9. Kholodilin Konstantin A. Quantifying a century of state intervention in rental housing in Germany // Urban Research and Practice. – 2017. – № 10 (3). – p. 267–328.
10. Weber Jan Philip The regulation of private tenancies — a multi-country analysis. / PhD Dissertation. - Universität Regensburg, Faculty of Business, Economics and Management Information Systems Department of Economics, 2017.
11. Холодилин К.А. Мировые тенденции государственной жилищной политики // Жилищные стратегии. – 2019. – № 6 (1). – c. 9–43.

Страница обновлена: 30.09.2022 в 13:19:51