Особый правовой статус центрального банка: сравнение опыта России и Китая

Введение

В условиях геополитической и экономической нестабильности политика центральных банков наиболее чувствительна к мерам государственного регулирования экономики. Опыт России в 2022-2024 г. показывает важность координации политики Правительства РФ и политики Банка России для обеспечения финансовой и экономической стабильности. Отсюда встает вопрос независимости центральных банков, а также вопрос определения их особого правового статуса.

Ряд научных исследований доказывают, что деятельность центрального банка отвечает критериям деятельности органа государственной власти [1-3]. Ввиду этого Штанко А.А. [3] предлагает включить Банк России в систему органов власти посредством корректировки конституционного законодательства.

Широкий перечень работ показывают частичное несоблюдение принципа независимости центральных банков развитых и развивающихся стран. Илич Н. [4] доказывает институциональную зависимость Национального банка Сербии и предлагает направления преодоления данной зависимости. Мехтиев М. [5] в результате исследования пришел к выводу о том, что в рамках последних тенденций развития законодательства существуют внутренние противоречия. С одной стороны, полномочия центральных банков расширяются, а их независимость укрепляется. С другой стороны, центральные банки должны продвигать национальную общую экономическую политику. Младженович М. [6] в своем исследовании отвечает на вопрос уровня независимости Национального банка Хорватии и Национального банка Республики Северная Македония. Автор приходит к выводу о том, что за последнее десятилетие как юридическая, так и фактическая независимость этих центральных банков достигла своего пика, но определённая степень политической зависимости всё ещё заметна. К подобному выводу приходит и Кохайда М. [7] на примере исследования независимости Чешского национального банка.

Еще одно исследование [8] показало, что статус независимости Центрального банка Ирака, согласно законодательству, отличается от его фактического статуса с точки зрения функционирования, ввиду чего необходима работа по снижению влияния государственных финансов на денежно-кредитную политику путём сокращения дефицита государственного бюджета и зависимости от доходов от экспорта нефти, что позволит снизить влияние данных финансовых показателей на денежно-кредитную политику и направить её в нужное русло.

Мы находим исследования, которые иллюстрируют влияние правового статуса центрального банка на достижение целей экономической, финансовой и денежно-кредитной политик. Цзинь В. [9] в результате исследования приходит к выводу о неоднозначном влиянии усиления независимости Народного банка Китая на устойчивое развитие экономики Китая, стабильность финансовой среды и эффективность реализации денежно-кредитной политики. Охорилко Ю.М. [10] доказывает, что от уровня независимости центральных банков зависит уровень инфляции в стране. В исследованиях, посвященных анализу внедрения цифровых валют центральных банков, таже поднимается вопрос статуса регулятора [11-13].

Таким образом, мы находим научный пробел в виде неопределенности относительно понимания сущности особого статуса центрального банка и его независимости. Ввиду этого целью данного исследования является развитие теоретических основ определения особого правового статуса центрального банка и практических основ оценки независимости центрального банка на примерах России и Китая. Научная новизна исследования состоит в систематизации критериев особого правового статуса центральных банков России и Китая. Гипотеза исследования заключается в том, что независимость Банка России выше независимости Народного банка Китая, несмотря на формальную схожесть их правового статуса.

Особенности правового статуса центрального банка

Обзор литературы показал, что центральные банки, по мнению юристов и исследователей, наделены особым правовым статусом. С одной стороны, они осуществляют управление экономикой посредством проведения денежно-кредитной политики. С другой стороны, центральные банки не входят в структуру органов государственной власти. Такой особый статус закрепляется законодательно или на конституционном уровне, например, как в России. Наделение центральных банков особым правовым статусом осуществлялось с целью обеспечения их независимости от государства при принятии решений в области денежно-кредитного регулирования, чтобы повысить эффективность управления ценовой и финансовой стабильностью. Отсюда вытекает принцип независимости деятельности центральных банков. Однако проявляется данный принцип в разных странах по-разному. Это зависит от различий в правовом статусе центральных банков. Рассмотрим особенности правового статуса центральных банков в России и в Китае.

Особый правовой статус Банка России закреплен в статье 75 Конституции Российской Федерации [14]. Более подробно особенности правового статуса Банка России раскрываются в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 N 86-ФЗ [15]. Данные особенности систематизируются и поясняются в таблице 1.

Таблица 1. Особенности правового статуса Банка России

Таким образом, по таблице 1 видно, что особенности правового статуса Банка России отражают реализацию принципа его независимости от государства. Данная независимость заключается в том, что деятельность Банка России осуществляется исключительно в интересах монетарной экономики и финансовой системы. При этом государство учитывает направления политики Банка России при реализации своей политики и контролирует, чтобы деятельность Банка России не противоречила целям государства. Аналогично, Банк России при принятии мер по денежно-кредитной политике, макропруденциальной политике, политике развития финансового рынка учитывает цели и прогнозы государства. Непрерывное согласование деятельности Банка России и государства способствует координации различных направлений экономической политики, повышая ее общую результативность.

Для повышения согласованности целей различных направлений экономической политики и недопущения противоречия деятельности Банка России интересам государства было принято решение о подотчетности регулятора Государственной Думе РФ. Она назначает на должность Председателя Банка России и членов Совета директоров, освобождает их от должности. При этом представляет кандидата на должность Председателя Банка России Президент РФ, он же согласовывает членов Совета директоров. Представители Государственной Думы РФ входят в состав Национального финансового совета Банка России – коллегиального органа, который рассматривает важнейшие документы Банка России и годовую финансовую отчетность с привлечением аудиторских организаций. Государственная Дума РФ рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики Банка России, годовой отчет о его деятельности, принимает по ним решения. Таким образом, Банк России подотчетен законодательным органам власти, что несколько снижает степень его независимости, однако это необходимо для координации действий регулятора и органов государственной власти.

Народный банк Китая на законодательном уровне подотчетен органам исполнительной власти. В Конституции Китайской Народной Республики от 04.12.1982 [16] не отражается статус Народного банка Китая. Если обратиться к Закону КНР о Народном банке Китая от 18.03.1995 [17], то можно выделить ряд особенностей правового статуса регулятора:

- Народный банк Китая осуществляет надзор и контроль над финансовой системой под руководством госсовета Китайской Народной Республики (КНР), являющимся органом исполнительной власти;

- Народный банк Китая должен самостоятельно проводить денежно-кредитную политику без вмешательства органов власти и иных лиц;

- Народный банк Китая обязан докладывать о своих решениях в Госсовет КНР для получения одобрения и регистрации одобренных мер;

- Народный банк Китая не может предоставлять кредиты правительству, административным органам власти и иным лицам, не являющимся кредитными организациями;

- Народный банк Китая вправе осуществлять выпуск государственных облигаций от имени Госсовета КНР;

- Убытки, полученные в результате деятельности Народного банка Китая, могут возмещаться за счет дотаций государства.

Независимость Народного банка Китая, как и Банка России, проявляется в том, что решения по вопросам денежно-кредитного регулирования принимаются в соответствии с потребностями экономики, а не правительства. При этом Народный банк Китая находится под более жестким контролем со стороны государства, чем Банк России, и обладает меньшей финансовой независимостью, так как может рассчитывать на покрытие убытков от деятельности за счет бюджетных средств, что недопустимо для Банка России. Исследователи-юристы считают, что формально Народный банк Китая является органом исполнительной власти ввиду жесткой подотчетности Госсовету КНР [18]. С одной стороны, это повышает степень координации различных направлений экономической политики государства. С другой стороны, это сокращает гибкость и оперативность принятия решения по вопросам денежно-кредитного регулирования.

Функционал центральных банков и его взаимосвязь с особым статусом

Будучи наделенными особым правовым статусом и функционируя на основании принципа независимости, центральные банки имеют законодательно установленный перечень целей деятельности – мандат центрального банка. Цели деятельности центральных банков зависят от широкого перечня факторов. К таковым относятся, например:

- политическое устройство государства;

- степень независимости центрального банка

- наличие статуса мегарегулятора финансового рынка;

- режим денежно-кредитной политики;

- режим валютного курса.

Цели деятельности центральных банков отличаются в разных странах. Например, Банк России функционирует для достижения следующих целей, обозначенных на законодательном уровне:

- защита и обеспечение устойчивости национальной валюты – российского рубля;

- развитие и укрепление банковской системы государства.

- обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;

- развитие финансового рынка и обеспечение его стабильности [15].

Следует обратить внимание на то, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России, что характеризует его особый статус, как отмечалось ранее. При этом регулятор заинтересован в безубыточной деятельности, так как по его обязательствам не отвечает государство, как в Китае, например. Заинтересовано в прибыльности деятельности Банка России и государство, так как 75% прибыли регулятора перечисляется в федеральный бюджет. Поэтому стоит понимать, что отсутствие получения прибыли среди целей деятельности не означает, что Банк России не рассчитывает экономическую эффективность проводимых финансовых операций.

Для достижения поставленных целей Банк России выполняет ряд функций, отражающих его деятельность как регулятора денежной, кредитной, платежной и иных финансовых систем, то есть мегарегулятора финансовой системы. Функционал Банка России представлен в таблице 2.

Таблица 2. Функционал Банка России

Как видно из таблицы 2, функционал Банка России очень широк, а перечисленные функции соотносятся с целями деятельности. Так, воздействие на денежную систему происходит с целью обеспечения стабильности национальной валюты. Воздействие на кредитную систему, ядром которой является банковская система, необходимо для развития и укрепления данных систем, обеспечения их стабильности и устойчивости. Воздействие на платежную систему происходит с целью обеспечения ее стабильности и развития. Воздействие на финансовый рынок в статусе мегарегулятора финансовой системы позволяет осуществлять его развитие, обеспечивать стабильность и устойчивость.

Если рассматривать цели деятельности Народного банка Китая, приведенные в Законе КНР о Народном банке Китая от 18.03.1995, то можно заметить, что их выделено меньше, чем в России:

- проведение денежно-кредитной политики;

- надзор и контроль за финансовой системой под руководством Госсовета КНР.

При этом функционал Народного банка Китая частично схож с функционалом Банка России:

- разработка и проведение денежно-кредитной политики;

- налично-денежная эмиссия и контроль обращения денежных знаков;

- надзор и контроль за деятельностью финансовых организаций и финансового рынка;

- установление норм и правил функционирования финансовых организаций;

- управление золотовалютными резервами государства;

- выполнение роли финансового агента правительства;

- обеспечение стабильности платежной и клиринговой систем;

- статистический анализ и прогнозирование развития финансовой отрасли;

- осуществление международной финансовой деятельности.

Среди функций Народного банка Китая выделена функция центрального банка, которая не встречается среди функций Банка России – исполнение роли финансового агента правительства. Данная роль заключается в открытии и ведении счетов правительства, проведении операций по размещению госдолга и его погашению, проведении расчетов государства с другими странами. С одной стороны, выделение данной функции Народного банка Китая еще раз подчеркивает его тесную связь с органами исполнительной власти. С другой стороны, Банк России также является финансовым агентом Правительства РФ, но это не отражается в статье 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 N 86-ФЗ, где приводится широкий перечень функций Банка России. Возможно, это связано с тем, что данная функция является технической и не оказывает воздействия на денежную, кредитную, платежную системы и финансовый рынок.

Также следует заметить, что среди функций Народного банка Китая не упоминаются функции повышения финансовой грамотности населения и бизнеса и повышения доступности финансовых услуг. При этом данные функции активно выполняются центральными банками развитых стран, хотя и не всегда прописываются в законодательстве. Поэтому Банк России, выделяя их в системе своего функционала, руководствуется современными тенденциями.

Повышение финансовой грамотности и доступность финансовых услуг нашли место в системе функций центральных банков ввиду ряда факторов, важнейшим из которых является необходимость повышения доверия населения и бизнеса к деятельности регулятора. В условиях функционирования металлических денежных систем деньги были обеспечены драгоценными металлами, поэтому устойчивость национальной денежной единицы не зависела от доверия к регулятору. Кроме того, до наступления эпохи цифровизации существовала традиционная модель доверия, которая была довольно простой. Доверие к центральным банкам и их политике формировалось централизованно и анонимно, то есть действия монетарного регулятора вызывали доверие несмотря на то, что у широкой общественности не было понимания его деятельности.

С переходом к фидуциарной денежной системе, основой которой является доверие к банковской системе и институту центрального банка, появилась необходимость повышать данное доверие для выполнения одной из главных целей монетарных регуляторов – поддержание устойчивости национальной денежной единицы. Помимо эволюции денежных систем, произошла и эволюция доверия: оно персонализируется, социализируется и требует открытости со стороны центральных банков [19]. Таким образом, с целью обеспечения устойчивости национальной валюты в условиях фидуциарной денежной системы центральные банки должны следовать принципу прозрачности своей деятельности для повышения доверия населения и бизнеса. Повышение прозрачности (транспарентности) происходит по ряду направлений:

- Упрощение языка. До развития информатизации общества и повышения общего уровня грамотности сложный язык центральных банков и органов власти добавлял «загадочности» их действиям, внушая доверие. В настоящее время широкая общественность ожидает пояснений действий властей и центральных банков. Поэтому центральные банки упрощают язык публикаций, дополняют их глоссарием и списком сокращений.

- Информационная открытость. Центральные банки увеличивают количество и периодичность публикации докладов, отчетов, аналитических записок и иных документов. В публикуемых материалах подробнее разъясняются решения регулятора, описываются прогнозные сценарии по нескольким траекториям. Председатели центральных банков и иные представители чаще выступают перед общественностью, участвуют в пресс-конференциях, дают интервью.

- Расширение каналов коммуникации. Центральные банки активно обновляют информацию на официальных сайтах, но этого недостаточно, чтобы довести новости до общественности. Поэтому регуляторы создают каналы в мессенджерах, страницы в социальных сетях, разрабатывают мобильные приложения, а также отдельные сайты для повышения финансовой грамотности, где финансовые вопросы разъясняются в более понятной форме. Например, Банк России с данной целью ведет проект Финансовая культура [20].

Таким образом, центральные банки в своей деятельности руководствуются принципом независимости, принципом наличия мандата и принципом прозрачности. При этом реализация данных принципов на практике отличается в разных странах, что доказывает опыт России и Китая.

Выводы

Исследование показало, что особый статус центральных банков состоит в том, что они не являются органом власти, но выполняют политические функции в согласовании с органами государственной власти. Ввиду того, что и центральные банки, и органы власти нацелены на повышение общего уровня экономического развития государства, их деятельность не может быть нескоординированной. Взаимосвязь государственной политики и политики центрального банка не снижает степень независимости центрального банка в том случае, если центральный банк не обязан отвечать по обязательствам государства.

Сравнительный анализ особого правового статуса Банка России и Народного банка Китая позволил выявить ряд отличий:

¾ Финансовая независимость Банка России выше, чем финансовая независимость Народного банка Китая от государства;

¾ Народный банка Китая более подотчетен государству, чем Банк России;

¾ Функционал Банка России более широкий, чем функционал Народного банка Китая;

¾ Банк России, в отличие от Народного банка Китая, при определении функционала отвечает современным требованиям фидуциарной денежной системы по обеспечению доверия населения к национальной валюте, руководствуясь принципом прозрачности своей политики.

Таким образом, и Банк России, и Народный банк Китая обладают особым правовым статусом, однако независимость Банка России от государства, как важный критерий особого правового статуса, оценивается как более высокая.