Роль мастер-плана в интенсификации применения концессий в сфере рекреации и туризма

Введение. Вопрос с развитием внутреннего туризма в нашей стране представляет собой в чем-то парадоксальную ситуацию. С одной стороны, у нас уже сейчас есть значительный платежеспособный спрос, который исторически удовлетворяется за счет выездного туризма. С другой, наша страна обладает значительной частью тех рекреационных ресурсов, за которыми наши соотечественники едут за рубеж. Так в 2019 году лидером выездного туризма среди стран, с которыми у Российской Федерации нет сухопутной границы, стала Турция [1]. Ее посетили около 7 млн россиян, что сопоставимо с турпотоком в Крым за соответствующий год [2]. При этом большинство наших соотечественников едут в Турцию за пляжным отдыхом. Однако если черноморское и азовское побережья Краснодарского края застроены относительно плотно, то в Крыму сотни километров морского побережья остаются до сих пор практически пустынными и теоретически способны (в случае возведения соответствующей инфраструктуры) переключить на себя значительную часть турецких потоков.

В такой ситуации вопросы преодоления слабости туристической инфраструктуры и ее развития ускоренными темпами довольно широко обсуждаются на всех уровнях: от законодательных институтов до академической среды. Так, одним из целевых показателей Стратегии развития туризма в РФ на период до 2035 г., принятой еще в 2019 году [3], является трехкратное увеличение инвестиций в сферу туризма к 2035 году по отношению к базе 2017 года. В свою очередь, академическая среда в качестве одного из перспективных инструментов активного инвестиционного взаимодействия государства и частного бизнеса называет государственно-частное партнерство в форме концессионных соглашений. Действительно, мировая практика знает немало примеров крайне успешного применения концессионных соглашений в развитии сферы рекреации и туризма. С помощью концессий был построен Парижский Диснейленд. В США в концессии находятся более сотни крупнейших национальных парков и музеев, где количество концессионеров приближается к 500, а их годовая выручка – к 1 млрд долл. США [4]. С применением этого механизма обрел второе рождение готовившийся к сносу центральный вокзал Вашингтона [5], строится круизный порт на Багамах [6], реализуются и другие проекты, направленные на развитие туристической инфраструктуры. В нашей стране механизм концессий также довольно успешно применяется, но пока в основном в других отраслях: строительстве железных и автомобильных дорог, аэропортов и пр. А в области туризма этот во всех теоретических аспектах крайне привлекательный механизм значительной роли пока не играет.

Данная статья посвящена поиску и определению недостающих звеньев, которые могут помочь перевести механизм концессий из области теории в плоскость активного практического применения в сфере рекреации и туризма.

Методы исследования. В рамках выполнения данного исследования были изучены работы отечественных и зарубежных ученых, занимающихся вопросами концессионных соглашений, инвестиций, развития сферы рекреации и туризма, в том числе материалы, размещенные на интернет-ресурсах. Проведен анализ примеров зарубежного использования концессионных соглашений в развитии сферы рекреации и туризма, отобран ряд проектов. Для этого были изучены материалы Международной финансовой корпорации, данные американской Службы национальных парков, иные материалы, размещенные в открытых источниках. Сопоставление с российским опытом было проведено на базе изучения данных российской платформы поддержки инфраструктурных проектов «Росинфра». Дополнительно были изучены релевантные законодательные и статистические материалы. При изучении указанных материалов, а также анализе процессов, происходящих в сфере рекреации и туризма, и формировании выводов использовался целый ряд научных методов: системный и комплексный подходы, метод наблюдения, сравнения, экономико-статистического анализа. Методология системного подхода позволила определить вспомогательные процессы, включение которых в процесс взаимодействия государства и частного бизнеса поможет многократно интенсифицировать использование механизма концессионных соглашений в сфере рекреации и туризма и добиться более высоких показателей инвестирования. Для визуализации обобщенного, взаимоувязанного и целостного представления предлагаемых подходов применялся схематический принцип. При выработке авторских рекомендаций применялся комплексный подход. Указанный подход помог включить в анализ различные тонкости применения концессионных соглашений именно в сфере рекреации и туризма. В качестве региона исследования выбран Крым.

Результаты. Несмотря на наличие значительного положительного зарубежного опыта, в Российской Федерации применение механизма государственно-частного партнерства в сфере рекреации и туризма носит довольно скромный характер.

Как нам кажется, происходит это в немалой степени потому, что инструмент концессий в применении к сфере туризма и рекреации и в академическом сообществе, и в практической среде рассматривается как отдельно стоящий, самодостаточный инструмент. Подобный подход прослеживается в работах А.А. Консовского [7] (Konsovskiy, 2008), Н.Т. Пироженко [8] (Pirozhenko, 2012), Д.Х. Башиевой, С.Б. Кусова [9] (Bashieva, Kusov, 2010), Н.И. Магомедовой [10] (Magomedova, 2016), О.Н. Мороз, А.Н. Шадринцевой [11] (Moroz, Shadrintseva, 2015), О.Е. Акимовой, С.К. Волкова [12] (Akimova, Volkov, 2012), В.Д. Шаралдаевой, Л.Б.-Ж. Максановой, Е.Е. Шарафановой [13] (Sharaldaeva, Maksanova, Sharafanova, 2020) и др. Эти исследователи подробно останавливаются на рассмотрении самого механизма концессий, обстоятельств его применения, потенциальных слабых и сильных сторонах и иных подобных нюансах без учета вспомогательных процессов и обстоятельств, необходимых для успеха данного механизма.

Стоит отметить, что подобный, изолированный подход к концессиям полностью оправдан при реализации концессионных соглашений в целом ряде иных отраслей: на транспорте, в авто- и железнодорожном строительстве и т.д. По сравнению со сферой рекреации и туризма проекты в данных отраслях обладают, как правило, двумя отличительными характеристиками: они не требуют обязательного создания вспомогательной инфраструктуры иными участниками процесса (либо она не требуется вовсе, либо размер проектов и специфичность инфраструктуры позволяют построить ее в рамках самих проектов), а кроме того, могут носить точечный характер, которого уже будет достаточно для достижения некоего целостного заявленного результата.

Так, если речь идет, например, о реконструкции аэропорта, то потенциальному концессионеру можно будет сосредоточиться на создании или реконструкции собственно аэропортовой инфраструктуры. При этом данный объект в его исходном, доконцессионном состоянии уже, скорее всего, будет иметь некие подъездные дороги, подключения к коммунальной инфраструктуре и т.д. С другой стороны, проекты по строительству, например новых железнодорожных веток, достаточно масштабны и специфичны, чтобы предусматривать прокладку электросетей, устройство водоотведения и иной специализированной инженерной инфраструктуры в рамках самих этих проектов силами частного инвестора. В случае со сферой рекреации и туризма ситуация зачастую будет совершенно противоположной. Строительство новых или существенная модернизация и расширение существующих рекреационных комплексов может потребовать создания новых дорог, прокладки новых инженерных сетей, значительного увеличения их мощностей. При этом сравнительно небольшой масштаб туристических концессий делает перекладывание этой нагрузки на плечи инвестора непосильной ношей. То есть зачастую складывается ситуация, что инвестор и хотел бы построить какой-то современный объект, но сделать это в чистом поле проблематично, а подвести туда сети – дорого.

Вторая упомянутая особенность концессионных соглашений в иных отраслях – это их точечность. Так, аэропорты, дороги, железнодорожные ветки по своей сути являются единичными проектами. Сложно представить, чтобы для обеспечения транспортной доступности региона или города могло бы остро потребоваться строительство 5 или 10 аэропортов. Или двух автомобильных или железных дорог по одному направлению. В сфере же рекреации и туризма как нигде действует правило «один в поле не воин». Да, безусловно, строительство даже одного гостиничного комплекса – это уже очень хорошо. Но если говорить о развитии отрасли прорывными темпами, анализировать успехи других стран, таких как Турция, ОАЭ, или же, например, отечественный опыт подготовки к Олимпиаде, очевидно, что для существенного наращивания туристических потоков, реализации недоиспользованного потенциала и изменения облика региона надо построить не просто 1, а 10–20–50 гостиничных комплексов. То есть речь идет об одновременном привлечении довольно большого количества инвесторов.

Таким образом, для успеха конкретно в сфере рекреации и туризма концессии должны рассматриваться не оторванно, сами по себе, а в контексте целого ряда смежных, дополнительных процессов, которые должны окружить их, обеспечив тем самым их работоспособность и максимальную эффективность.

Обсуждение. Для того чтобы концессии в туризме действительно заработали, поиску и привлечению частных инвесторов должно предшествовать выполнение нескольких этапов подготовительной работы:

- создание мастер-плана;

- определение размера инвестиций публичного партнера;

- разделение мастер-плана на фазы;

Далее каждый из элементов будет рассмотрен более подробно.

Создание мастер-плана. Идея о том, что для успеха любого мероприятия необходимо хорошо понимать конечную цель, где ты хочешь оказаться, сама по себе не нова. В экономике таким вариантом конечной цели, к которой надо идти, могут быть долгосрочные целевые показатели развития региона или отрасли. В масштабах страны в сфере индустрии и туризма подобные целевые показатели заложены в Стратегии развития туризма в РФ на период до 2035 года. Для Крыма могут и должны быть разработаны свои целевые показатели на основании долгосрочного видения по импортозамещению или общему росту туристического потока. Однако просто от декларирования одних целевых показателей ничего не изменится, это уже неоднократно проходилось в истории развития российской экономики. Необходим конкретный план по достижению заявленных амбициозных целей.

Идея долгосрочного планирования или создания мастер-плана развития отрасли или региона тоже не нова в экономической науке. Этот принцип был положен еще в создание концепции пятилеток в советское время. После распада СССР многие советские практики были отринуты без анализа их уместности в рыночной экономике, просто на волне отрицания предыдущего исторического опыта. Однако сейчас часть этих отринутых практик вновь возрождается. Так, в последнее время все больше и больше говорится о необходимости кластерного, то есть комплексного и долгосрочного развития регионов и отраслей. Этой проблематике посвящены работы таких исследователей, как А.Г. Полозюка [14] (Polozyuk, 2014), О.А. Романовой, Ю.Г. Лавриковой [15] (Romanova, Lavrikova, 2007), О.К. Борисенко [16] (Borisenko, 2012), Т.М. Посталюк [17] (Postalyuk, 2013), Т.П. Черкасовой, Т.М. Акимовой [18] (Cherkasova, Akimova, 2018), Л.А. Егоровой [19] (Egorova, 2014) и других. Довольно широко вошло в обиход и понятие туристического кластера. Этому понятию посвящены исследования А.Ю. Александровой [20] (Aleksandrova, 2007), В.С. Кудряшова, А.Ю. Кулева [21] (Kudryashov, Kulev, 2019), Н.Н. Даниленко, Н.В. Рубцовой [22] (Danilenko, Rubtsova, 2013), В.Н. Рудченко [23] (Rudchenko, 2016), А.П. Колядина [24] (Kolyadin, 2018) и других. Однако высказывая в целом очень правильные мысли о том, что именно кластерное, комплексное развитие туристической отрасли может дать тот самый, так ожидаемый всеми прорыв в сфере рекреации и туризма, данные исследования не делают следующего шага по определению практического пути перехода от декларирования концепции кластерного развития к практике – необходимости создания долгосрочного мастер – плана развития туристической инфраструктуры региона.

В сфере рекреации и туризма есть примеры, когда на базе грамотного долгосрочного планирования происходило самое настоящее экономическое чудо. В качестве примера можно привести знаменитый насыпной остров Пальма Джумейра в ОАЭ. Несмотря на очень теплый климат, позволяющий организовывать круглогодичный отдых туристов, Дубай обладает очень маленькой природной береговой линией – менее 100 км. В 2001 году было начато строительство искусственного острова в виде пальмы с 16 листьями, окруженной полумесяцем. А спустя только лишь 5 лет, в 2006 году на новом острове уже началось строительство отелей. Вместе с другими насыпными островами Пальма Джумейра увеличила береговую линию Дубая более чем на 500 км, что позволило построить огромное количество самых респектабельных отелей и привлечь в ОАЭ миллионы туристов со всего мира. Очевидно, для того чтобы реализовать это чудо, сначала нужно было очень грамотно его спроектировать, продумав, сколько и какие отели там будут возведены, сколько они будут потреблять электричества, как будет добываться пресная вода, какой необходим транспорт, сколько может стоить отдых в этих объектах размещения, когда они окупятся и т.д. При этом началу строительства самих отелей в 2006 году предшествовали масштабные подготовительные пятилетние работы по созданию самого насыпного острова. Все эти пять лет ОАЭ работали на долгосрок, вкладывая значительные суммы в то, результат от чего в полной мере можно будет оценить даже не через 5, а через 10, 15 и более лет.

Есть подобные истории успеха и в отечественной туристической отрасли. Так, в рамках подготовки к зимней Олимпиаде 2014 в г. Сочи был принят целый ряд законодательных актов [25–27], обеспечившие связанность и последовательность развития региона. В результате за короткий срок в регионе было построено 15 объектов зимних видов спорта, 36 объектов энергоснабжения и энергогенерации, 26 объектов транспортной инфраструктуры, 29 гостиничных комплексов, а всего в общей сложности более 200 объектов. Как итог, Краснодарский край не только достойно провел Олимпийские игры, но и получил масштабный зимний курорт мирового уровня.

Аналогичный, «олимпийский» подход к планированию необходим и в Крыму. Для реализации амбициозных задач не просто по 5 или 10-процентному росту, а по существенному наращиванию туристического потока в регионе, необходимо начать с создания мастер-плана развития туристической застройки. В свою очередь, создание подобного мастер-плана само по себе представляет собой комплексный процесс, состоящий из нескольких этапов:

- формирование специализации территорий;

- составление карты свободных и перспективных участков;

- нанесение на карту конкретных объектов туристической инфраструктуры и их параметров;

- определение размера инвестиций частного партнера.

На первом этапе необходимо определить имидж территорий, т.е. сформировать их «специализацию», исходя из ландшафтных, иных рекреационных ресурсов, наличия сложившегося исторического облика районов, перспективного брендирования зон: где лучше всего расположить/вписать отели премиум-класса, где уместно создание комплексов для семейного или детского отдыха, где целесообразно разместить гостиницы бюджетного уровня, где должны быть созданы предприятия с санаторным, лечебным уклоном, где целесообразно создавать нишевые объекты и т.д. Далее на специализацию территорий накладывается карта свободных земельных участков с указанием разрешенных видов использования, стоимостью и сроками их перевода в земли, пригодные для туристической застройки. Кроме этого, здесь же также наносятся участки, занятые в настоящее время, но перспективные для их туристической переориентации, тоже с указанием сроков и стоимости их выкупа/изъятия и перевода в земли туристической застройки. Третьим этапом должно стать разделение перспективных зон застройки на конкретные объекты и описание их характеристик. Здесь уже определяется, где должны расположиться 5-звездочные комплексы, где – 4- звездочные, где – 3 или 2-звездочные. Какой номерной фонд, этажность и концепт должен быть у каждого комплекса. Какой вспомогательной инфраструктурой должны обладать те или иные объекты, на какой по размеру территории находиться, какие должны работать круглогодично, а какие – закрываться в низкий сезон, какие должны иметь лечебный комплекс, а какие – иную инфраструктуру притяжения и т.д. Также оценивается, как туристический поток способен обслужить тот или иной объект.

Создание такого целостного плана строительства новых / реконструкции существующих туристических объектов дает базу для выполнения следующего подготовительного этапа – определение размера и состава инвестиций, которые необходимо будет принять на себя государству для реализации мастер-плана по туристическому развитию.

Определение размера инвестиций публичного партнера. Как уже упоминалось, туристическая инфраструктура характеризуется тем, что она не существует изолированно, сама по себе. Масштабное туристическое развитие территорий, строительство гостиничных комплексов и иных объектов туристической инфраструктуры требует наличия как минимум соответствующей коммунальной и дорожной инфраструктур. При этом указанная инфраструктура не всегда может иметься в наличии к началу работ по туристическому освоению территорий, или ее мощностей может быть недостаточно. Это в полной мере относится к Крыму, где фактически развит только Южный Берег от Севастополя до Алушты. Западное черноморское побережье, побережье Азовского моря, участок от Алушты до Феодосии – все эти территории являются малоосвоенными или неосвоенными совсем. При масштабной застройке данных районов может понадобиться подведение дополнительных дорог, прокладка линий электропередач, решение вопросов водопотребления и водоотведения. А строительство коммунальной инфраструктуры является, в свою очередь, небыстрым и дорогостоящим мероприятием.

Решение государством вопроса с обеспечением растущих туристических объектов коммунальными услугами и дорогами является одним из обязательных условий для того, чтобы концессионные соглашения в сфере туризма и рекреации в нашей стране стали действительно рабочим, прорывным механизмом. Без увязки этих двух вопросов концессии при всей их теоретической привлекательности останутся лишь единичными историями. По крайней мере на территории Крыма, где вопрос с коммунальной инфраструктурой стоит достаточно остро.

Вместе с тем необходимо отметить, что подобное разделение «полномочий» характерно для туристических концессий даже самых развитых регионов Европы, где вопрос с коммунальной инфраструктурой находится в существенно более зрелой стадии. В качестве яркого примера можно привести концессионное соглашение по строительству Парижского Диснейленда.

В 1987 году компания «Дисней» и французский президент Жак Ширак подписали концессионное соглашение, в соответствии с которым компания приобрела 4 400 акров ранее заброшенной сельскохозяйственной земли по фиксированной цене. Первоначально частный партнер привлек более 1,5 млрд долл. финансирования банковскими кредитами и продажей акций. Со своей стороны французское правительство также приняло на себя широкие обязательства. Была построена новая автомобильная дорога с дополнительным съездом со скоростного шоссе, к дверям парка была протянута железнодорожная ветка. Также правительство в полном объеме взяло на себя расходы по подведению воды, канализации, газа и электричества. Кроме этого, правительство согласилось снизить НДС на входные билеты с 18,6% до 7% [28]. В итоге Парижский Диснейленд стал наиболее посещаемым туристическим объектом во всей Европе с более чем 12 млн посетителей ежегодно. За 20 лет с основания компании (по 2012 год) частный партнер вложил в развитие региона 5,7 млрд долл., в то время как государство вложило в проект в 10 раз меньше – 570 млн долл. А общая добавленная стоимость, сгенерированная компанией для французской экономики, оценивалась за тот же период в 56,8 млрд долл. [29]. Эта история успеха выглядит эталонным примером того, как государство может и должно взаимодействовать с частным партнером в рамках концессий для достижения максимального результата для развития региона.

Таким образом, после оценки необходимых инвестиций на мастер-плане рядом с указанием предпочтительных объектов строительства, цифрами необходимых частных инвестиций, а также оценки туристического потока, которые эти объекты смогут обслужить, должны появиться цифры с суммами и сроками потенциальных государственных инвестиций. Все вместе это дает основу для перехода к следующему шагу – определение этапности развития и разделения мастер-плана на фазы.

Разделение мастер-плана на фазы. С учетом того, что государственные инвестиции, как правило, являются наиболее дефицитным ресурсом, который надо использовать наиболее рационально, имеет смысл базировать разделение мастер-плана на фазы с учетом максимизации эффективности именно государственных инвестиций. В качестве показателя такой эффективности в сфере рекреации и туризма кажется обоснованным ввести показатель количества привлеченных/обслуженных туристов (определенный для каждого объекта/группы объектов ранее) на 1 млн руб. государственных инвестиций. Это позволит на первом этапе сконцентрироваться именно на тех зонах, проектах, подкластерах, которые способны дать максимальную отдачу на каждый вложенный государством рубль.

Заключение. Вопрос переключения выездных туристических потоков на внутренний туризм является одним ключевых направлений долгосрочной государственной стратегии развития туризма. При этом Крым обладает рекреационными ресурсами, которые могут теоретически закрыть потребности существенной доли 7 млн наших соотечественников, предпочитающих отдыхать в Турции. Ключевым вопросом на данном этапе является создание на полуострове достаточного количества туристической инфраструктуры. Одним из наиболее перспективных механизмов ускорения инвестиционных процессов является государственно-частное партнерство в форме концессионных соглашений. Вместе с тем какого-либо существенного рывка в создании туристической инфраструктуры в Крыму с момента его присоединения к России пока не произошло. В немалой степени, как представляется автору, это связано с тем, что имеющиеся исследования вопросов концессионных соглашений склонны рассматривать его как изолированный и самодостаточный механизм. Предлагаемые в данной статье исследования демонстрируют, что для успешного функционирования концессии необходимо долгосрочное планирование развития туристических территорий и активное соинвестирование государственного партнера во вспомогательную инфраструктуру. Данные рекомендации актуальны не только для Крыма, они могут быть взяты на вооружение региональными властями и других субъектов Российской Федерации, где актуален вопрос развития внутреннего туризма. Анализ исторических данных наглядно показывает, что при грамотном подходе концессионный механизм способен обеспечить туристической отрасли прорыв, сопоставимый с успехом Пальма Джумейра в ОАЭ или Парижского Диснейленда во Франции.