Особенности государственной поддержки сельского хозяйства в современных условиях

Необходимость формирования на современном этапе эффективной модели оказания государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в целях формирования конкурентоспособного рынка отечественной сельскохозяйственной продукции и успешной реализации политики импортозамещения является сегодня особенно актуальной.

В ходе подготовки настоящего материала использовались научные статьи отечественных и зарубежных авторов (Chen, Zhang, 2015; Claassen, Cattaneo, Johansson, 2008; Frondel, Lehmann, Wätzold, 2012; Galler, Haaren, Albert, 2015; Jeanneret, Schüpbach, Pfiffner, et al., 2003; Kirchweger, Kantelhardt, 2015; Prager, Nagel, 2008; Reimer, 2015; Sepp, Ivask, Kaasik, et al., 2005), проанализированы нормативно-правовые акты, материалы международных конференций, материалы с официальных сайтов министерств и ведомств, а также международных организаций. Большое число статей в современных источниках посвящено вопросу членства России в ВТО. Если ранее ученые делали акцент на выявлении положительных и отрицательных сторон вступления нашей страны в организацию, то на сегодняшний день уже анализируются результаты и делаются первые выводы. Статьи таких авторов, как Н.В. Прахин, Н.И. Прока посвящены выработке механизма адаптации действующего механизма государственной поддержки к требованиям ВТО. Этому же вопросу посвящены работы А.Н. Давлетшина, а также статьи Е.А. Гатаулиной. Барсукова С.Ю. в своей статье сравнивает ожидания от вступления в ВТО – как положительные, так и отрицательные – с фактическими результатами и приходит к выводу, что ни ожидания сторонников, ни ожидания противников вступления в ВТО полностью не оправдались, а отечественный агробизнес может успешно приспосабливаться к изменяющимся условиям. На сегодняшний день интерес к вопросу взаимодействия России и ВТО отходит на второй план после введения Российской Федерацией ответных санкций в отношении ряда Западных стран. Вопросом перспектив развития Российского сельского хозяйства в условиях антисанкций занимаются такие ученые, как Киселев С., Себекина Т.И., Кондратенкова Ю.С., Лосевская С.А., которые рассматривают данную меру как толчок для развития отечественного АПК. Лосевская С.А. в своей статье «Развитие и поддержка АПК в условиях санкций» отмечает первые положительные результаты данной меры, такие как рост активности государства в сфере поддержки АПК, рост индекса инновационной активности, возросшее число стартапов в данной отрасли. Многие авторы подчеркивают необходимость поддержки АПК со стороны государства ввиду объективных особенностей функционирования данной отрасли, а также сложных внешнеэкономических условий. Об этом говорится в работах Гугкаевой С.С., Бурмистровой А.А., Климовой Н.В.

В 2014 г. развитие аграрной сферы страны происходило в сложной социально-экономической ситуации в силу ряда возникших новых факторов внутреннего и внешнего характера. К основным из них следует отнести:

1) членство России в ВТО и ее одновременное участие в региональных интеграционных объединениях на экономическом пространстве СНГ, значительно повышающие открытость функционирования отечественного агропродовольственного рынка и, как следствие, усиливающие внешнее влияние на него;

2) рост конкуренции между поставщиками сельскохозяйственной продукции на внутреннем и мировом агропродовольственных рынках в отдельных продуктовых сегментах в условиях глобализации экономики и интеграционных процессов на экономическом пространстве СНГ, углубления и расширения международного разделения труда в агропромышленном производстве;

3) усиление монополизации отдельных наиболее важных продуктовых сегментов агропродовольственного рынка в связи с расширением и укреплением присутствия на нем крупных торговых сетей;

4) санкции в отношении Российской Федерации и ответное эмбарго России в отношении товаров из США, стран Евросоюза, Канады, Австралии и Норвегии;

5) резкое падение курса рубля по отношению к иностранной валюте.

В совокупности эти условия создали принципиально новую социально-экономическую ситуацию на селе и в аграрной сфере страны, экспортно-импортных операциях с продовольственными товарами и сельскохозяйственным сырьем, что вызвало дополнительное внимание со стороны государства и агробизнеса к развитию сельского хозяйства в связи с задачей ускоренного импортозамещения. Это дает дополнительный импульс для развития отрасли.

На реализацию мероприятий Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы бюджетной росписью расходов на 2014 г. было предусмотрено 188,2 млрд руб., фактически профинансировано по состоянию на 1 января 2015 г. 186,6 млрд руб., или 98,9%.

В 2014 г. по сравнению с предшествующим годом объем средств федерального бюджета, направленных на реализацию Государственной программы, был меньше на 5,7%. При этом основная доля бюджетных расходов приходилась на финансирование подпрограмм «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства» и «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства». Однако если в 2013 г. их доля в общих бюджетных расходах Государственной программы составляла 74,3%, то в 2014 г. – 69,1%.

В 2014 г., в соответствии с требованиями Правительства Российской Федерации, Минсельхозом России проводилась активная работа по мониторингу освоения, повышению эффективности использования средств государственной поддержки сельского хозяйства и формированию результативной государственной аграрной политики. Минсельхозом России в течение 2014 г., в соответствии с экономической ситуацией, были дважды внесены изменения в Государственную программу: постановлением Правительства Российской Федерации 15 апреля 2014 г. № 315 и, в целях ускоренного импортозамещения сельскохозяйственной продукции, – постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2014 г. № 1421. Кроме того, в рамках реализации Государственной программы был принят ряд распоряжений Правительства Российской Федерации, связанных с перераспределением денежных средств между различными направлениями Государственной программы. Также были внесены изменения в правила предоставления субсидий по ряду направлений.

Рассмотрим подробнее факторы, которые оказывают влияние на формирование современной аграрной политики Российской Федерации. В 2012 г. Россия вступила во Всемирную торговую организацию, что повлекло за собой необходимость оказания поддержки отечественным товаропроизводителям с учетом требований данной организации. Данные правила предусматривают запрет на экспортные субсидии, снижение таможенных пошлин; предусмотрено поэтапное сокращение мер поддержки, которые оказывают искажающее влияние на торговлю (меры «янтарной корзины»), с 9 млрд долларов США в 2013 г. до 4,4 млрд долларов к 2018 г. (Парахин, Прока, 2012). Последнее десятилетие характеризуется активной защитой производителей молока, говядины, свинины и мяса птицы, предусмотренной аграрной политикой Российской Федерации. Коэффициент NACp (номинальный коэффициент защиты) в среднем за 2000–2012 годы составлял 1,26% по молоку и говядине, по мясу птицы – 1,39%, и по свинине – 1,61% (это означает, что цена свинины на российском рынке на 61% превышала значение, которое могло установиться, если государство не оказывало бы поддержку данной отрасли). Особенно высокий уровень защиты, как показывает данный коэффициент, за данный период был у производителей свинины: цены внутри страны в отдельные годы в два раза и более превышали общемировую цену. В то же время объемы субсидий из бюджета для поддержки производителей свинины были незначительными, таким образом, основная поддержка приходилась на тарифно-таможенные меры. До 2012 г. Россия активно использовала меры тарифно-таможенного регулирования для защиты собственного производства, особенно в отраслях животноводства. В условиях вступления России в ВТО именно меры тарифно-таможенного регулирования подвергаются значительному сокращению. Например, ввозная пошлина свиней в живом весе была снижена с 40% до 5%, равна нулю ввозная пошлина на свинину в рамках квоты (составляла 15%, но не менее 0,25 евро за 1 кг), пошлина вне квоты снижена с 75% до 65% (но не менее 1,5 евро за 1 кг). К 2020 г. предусмотрено полное упразднение квоты на свинину – ввозная пошлина составит 25%. Такое положение вызвало сильную озабоченность производителей свинины [1]. Соглашение с ВТО также в значительной степени ослабило защиту и в других секторах, таких как производство сахара, зерна, молочных продуктов, кондитерских изделий.

Для защиты отечественных производителей Российская Федерация активно использовала возможность ограничения ввоза из-за нарушения санитарных и фитосанитарных норм в рамках соответствующего соглашения ВТО. Например, 2 марта 2012 г. Россельхознадзор приостановил поставки крупного и мелкого рогатого скота и свиней в живом весе из стран Европейского союза в связи с распространением вируса Шмалленберга. Данная мера привела к сокращению импорта свиней в живом весе в 2013 г. по сравнению с 2012 г. на 83%. 30 января 2014 г. Россельхознадзор запретил ввоз свиней и продукции свиноводства из всех стран Европейского союза из-за зафиксированных случаев заражения свиней африканской чумой. В результате Европейский союз подал иск в ВТО на Россию, считая, что данные меры нарушают Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных норм ВТО. Таким образом, в случае, если решение будет вынесено не в пользу Российской Федерации, данные запреты должны будут быть сняты, а также будут установлены меры компенсации. Отсюда можно сделать вывод, что использование Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных норм как меры защиты отечественных производителей является очень неоднозначным и должно быть продумано, в том числе и с позиции правовой защиты по искам в ВТО (Гатаулина, Узун, 2015; С. 115).

После вступления России в ВТО возникла необходимость внесения изменений в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг. в сторону снижения мер «янтарной корзины» и увеличения мер «зеленой корзины», которые не оказывают искажающего влияния на торговлю. Существуют различные мнения об эффективности различных мер поддержки. Имеются исследования ОЭСР, которые демонстрируют, что меры «зеленой корзины» (такие как несвязанная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей), даже эффективнее мер «янтарной корзины» (таких как субсидии на продукцию и субсидирование ресурсов). Однако следует помнить, что в послевоенные годы именно за счет мер «янтарной корзины» Европейское сельское хозяйство вышло из кризисного состояния.

После вступления России в ВТО отечественные аграрии столкнулись с неоднозначностью интерпретации норм ВТО. Таким образом, внимательное разнесение мер по корзинам может служить одним из инструментов адаптации Госпрограммы к нормам ВТО. Неоднозначность норм в Соглашении ВТО по сельскому хозяйству допускает различное их толкование (Барсукова, 2014). Именно поэтому подходы к распределению мер по корзинам могут различаться, но при этом следует указывать ссылки на нормы Соглашения, на основании которых проводилось распределение. Существуют формальные критерии отнесения мер поддержки к той или иной корзине, но их толкование вызывает споры (Гатаулина, Янбых, 2014).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2015 г. № 52 были внесены изменения в Правила оказания несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства ^[2]. Указанный вид государственной поддержки введен взамен ранее предоставлявшейся субсидии на компенсацию части затрат на приобретение материально-технических ресурсов, необходимых для проведения сезонных полевых работ в рамках адаптации мер государственной поддержки сельского хозяйства к требованиям ВТО. В 2014 г. в рамках Госпрограммы 2013–2020 гг. продолжилось оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства. Введение выплаты в расчете на 1 гектар посевной площади сельскохозяйственных культур привело к сокращению выплат сельскохозяйственным товаропроизводителям в абсолютном выражении. К тому же зависимость выплат от посевных площадей и агроклиматических условий, а не от затрат производителей не создает стимулов к развитию. Размер поддержки не привязан к технологиям и не зависит от вклада агрария в сельскохозяйственное производство. Данное нововведение особенно не выгодно в тех областях растениеводства, которые характеризуются значительными затратами на единицу площади, например свекловодам. К тому же данная субсидия порождает такое явление, как приписка возделываемых площадей.

Членство Российской Федерации в ВТО не привело к кризису в отечественном сельском хозяйстве, как прогнозировали противники вступления в данную организацию, но в тоже время не реализовался и положительный сценарий (снижение цен на продукцию, приток иностранных инвестиций, доступ российских производителей к мировым рынкам). Многие сельскохозяйственные товаропроизводители приходят к выводу, что ВТО – это набор жестких правил, но допускающих гибкую интерпретацию и зачастую нарушающихся. В современных условиях сельскохозяйственные товаропроизводители стремятся освоить нормы ВТО и использовать их в своих интересах, надеясь при этом на поддержку со стороны государства.

Еще одним фактором, оказывающим существенное влияние на современную аграрную политику Российской Федерации, являются санкции. Их первыми ввели страны Запада, поставив себя в уязвимое с правовой точки зрения положение. Введенные Россией ответные санкции, таким образом, соответствуют правилам ВТО (статья 21 ГАТТ «Исключение по соображениям безопасности»). В результате введенного продовольственного эмбарго со стороны Российской Федерации освободилась значительная часть рынка сельскохозяйственной продукции (например, 1/3 рынка свинины).

В 2014 г. наблюдалось сокращение импорта сельскохозяйственной продукции практически по всем направлениям (см. рис. 1).

Рисунок 1. Объемы импорта агропродовольственных товаров в России в 2013–2014 гг., тыс. т.

Источник: составлено автором по данным национального доклада [3]

Основными причинами послужили резкое падение курса рубля по отношению к иностранной валюте, снижение доходов населения и импортные ограничения, введенные Россией. В то же время в условиях отсутствия возможности моментально заместить выпадающие объемы импорта наращиванием отечественного производства произошел заметный рост поставок из стран, не попавших под санкционные ограничения (Киселев, Строков, Жорова, Белугин, 2015).

Для преодоления зависимости Российской Федерации от импортных поставок сельскохозяйственной продукции началась активная политика импортозамещения. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 года № 1948-р был утвержден План мероприятий («дорожная карта») по содействию импортозамещению в сельском хозяйстве на 2014–2015 годы. Данный план содержит перечень мероприятий, сроки исполнения каждого конкретного мероприятия и перечень ответственных исполнителей. В соответствии с данным планом мероприятий уже внесены изменения в Государственную программу. Данные изменения предусматривают выделение новых приоритетных направлений развития агропромышленного комплекса. С учетом необходимого уровня импортозамещения предусмотрены дополнительные объемы ресурсного обеспечения в объеме 568,2 млрд рублей на 2015–2020 годы, в том числе 20,0 млрд рублей на 2015 год, что позволит за период с 2015 по 2020 год заместить объем импортной продукции на общую сумму 1,3 трлн рублей. Выделение данных денежных средств, в соответствии с расчетами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, позволит к 2020 году достигнуть следующих показателей:

1. Увеличение производства мяса скота и птицы до 10 млн тонн, что приведет к уменьшению импорта данной продукции на 67,8%.

2. Увеличение производства молока до 33,5 млн тонн, что приведет к уменьшению импорта данной продукции на 29,9%.

3. Увеличение производства овощей до 16,5 млн тонн, что приведет к уменьшению импорта данной продукции на 70,3%.

4. Увеличение производства плодово-ягодной продукции (без винограда) до 3,8 млн тонн, что приведет к уменьшению импорта данной продукции на 20,0%.

5. Увеличение производства винограда до 0,7 млн тонн, что приведет к уменьшению импорта данной продукции на 54,6%.

Пороговые значения Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации по необходимому уровню продовольственной самообеспеченности в 2014 г. были превышены по зерну, маслу растительному, сахару (произведенному из сахарной свеклы) и картофелю. Оказались недостигнутыми пороговые значения по молоку и молокопродуктам (в пересчете на молоко), мясу и мясопродуктам (в пересчете на мясо).

Значимым событием для российского агропромышленного комплекса стало заключение 29 мая 2014 г. на заседании Высшего Евразийского экономического совета Договора о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), предусматривающего начало его функционирования с 1 января 2015 г. ЕАЭС представляет собой международную организацию регионального характера, созданную с целью обеспечения стабильного развития экономик стран-участниц, а также повышения уровня жизни населения в данных странах (Самойленко, 2015; С. 51). В Евразийский экономический союз входят Россия, Белоруссия, Казахстан и Армения. В основу данного договора положена правовая база Таможенного союза и Единого экономического пространства, которая была усовершенствована и приведена в соответствие с нормами Всемирной торговой организации [4]. Создание Союза должно способствовать более высокому уровню интеграции между странами-участницами, который может быть достигнут путем обеспечения равных условий на агропродовольственных рынках ЕАЭС (Алябьев, Скоробогатько, 2014; С. 18). Выработав согласованную политику в сфере агропромышленного комплекса, государства-участники смогут добиться обеспечения продовольственной безопасности и сокращения импортной зависимости (Тарасов, Глотова, 2014; С. 48). Такое интеграционное объединение, как ЕАЭС, способно разрешить дилемму между продовольственной независимостью и экономической доступностью сельскохозяйственной продукции. К тому же многие специалисты сходятся во мнении, что Евразийский экономический союз является более устойчивой к колебаниям мирового рынка интеграционной платформой, нежели Всемирная торговая организация (Абрамова, 2014; С. 7). На сегодняшний день ЕАЭС занимает значимое положение в мировой экономике.

Доля объединения по численности населения в мире невелика (всего 2,2% от мировой доли), но значимый потенциал ЕАЭС имеет в сфере сельского хозяйства и энергетики. Союз занимает 3 место в мире по производству молока, 6 место по валовому сбору зерновых и зернобобовых культур, а также 2 место по производству минеральных удобрений. В 1994 г. совокупный ВВП России, Армении, Казахстана и Белоруссии составлял 1,6% от общемирового. На сегодняшний день ВВП стран ЕАЭС составляет 3,2%, таким образом, за двадцать лет произошло удвоение доли данных стан (Иришев, Ковалев, 2014). Эксперты считают, что к 2030 году произойдет увеличение ВВП стран-участниц на 25% (Искакова, Кабашева, Есенова, 2014).

Согласно Протоколу о мерах государственной поддержки сельского хозяйства, все меры государственной поддержки сельского хозяйства в рамках ЕАЭС подразделяются на 3 группы:

1) меры, не оказывающие искажающего воздействия на взаимную торговлю;

2) меры, в наибольшей степени оказывающие искажающее воздействие на взаимную торговлю;

3) меры, оказывающие искажающее воздействие на взаимную торговлю государств-членов сельскохозяйственными товарами.

Данный Протокол также устанавливает порядок и сроки уведомления государствами-членами друг друга и Евразийской экономической комиссии обо всех планируемых в текущем году программах предоставления государственной поддержки сельского хозяйства [5].

На сегодняшний день главной задачей аграрной политики стран Союза является наиболее полная реализация ресурсного потенциала стран-участниц для увеличения объемов производства конкурентоспособной на мировом рынке сельскохозяйственной продукции, удовлетворения потребностей общего аграрного рынка и увеличения объемов ее экспорта, что способствует повышению уровня продовольственной безопасности всех стран ЕАЭС (Сидоренко, 2014; С. 43). Главной задачей становится разработка такого механизма, который обеспечил бы не формальное партнерство, а реальное экономическое взаимодействие стран Союза для достижения конкурентоспособности на мировом рынке сельскохозяйственной продукции (Ушачев, 2014; С. 3).

Таким образом, на современном этапе на развитие российского агропромышленного комплекса оказывают влияние многочисленные (как внешние, так и внутренние) факторы. На сегодняшний день сложились непростые условия для функционирования сельского хозяйства в России, но выстроив грамотную аграрную политику при помощи своевременных мер государственной поддержки, вызовы могут стать толчками к развитию отечественного сельскохозяйственного производства. Сложная экономическая ситуация, санкции Западных стран и ответные санкции со стороны Российской Федерации выявили необходимость обеспечения высокого уровня собственной продовольственной безопасности как элемента экономической безопасности государства. Таким образом, эффективность развития отечественного агропромышленного комплекса во многом зависит от того, насколько эффективными будут меры поддержки со стороны государства, которые, в свою очередь, должны соответствовать принятым Российской Федерацией обязательствам в рамках международных организаций.

[1] Союз свиноводов России озабочен снижением импортных пошлин на живых свиней (2012, 13 ноября) // РБК.

^[2] Постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 1431 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства» (ред. от 27.01.2015).

[3] Национальный доклад «О ходе и результатах реализации в 2014 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» (С. 26, 29, 132, 134).

[4] Официальный сайт Евразийского экономического союза.

[5] Приложение № 29 «Протокол о мерах государственной поддержки сельского хозяйства» к Договору о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014; ред. от 08.05.2015).