Эволюция инструментов государственной поддержки сельского хозяйства: опыт Китая

Введение. На современном этапе развития экономики государственная поддержка сельского хозяйства приобретает особое значение. Пандемия COVID-19 создала условия, в которых существенно изменилось функционирование аграрного бизнеса. В частности, дополнительный импульс в развитии получили электронная торговля, транспортная и логистическая инфраструктура, меры биобезопасности. Между тем, практически по всем странам наблюдается сокращение абсолютной бюджетной поддержки аграрной экономики и использование протекционистских мер защиты отечественных производителей [1, 2]. В данных условиях особый интерес приобретает передовой зарубежный опыт адаптации аграрной политики в зависимости от прохождения определённого этапа развития экономики и общества.

Опыт Китая, как успешного крупнейшего производителя и экспортера в мире, является весьма востребованным. В частности, исследование инструментов государственной поддержки сельского хозяйства.

Данная тема получила наиболее широкое освещение в зарубежных исследованиях.

В частности, исследована количественная оценка потенциальных последствий недавних реформ сельскохозяйственной политики Китая [6].

Изучены результаты интеграции городского и сельского развития. Идентифицированы следующие проблемы аграрной экономики страны: недостаточные темпы роста доходов фермеров и отток ресурсов [3].

Отмечается, что достижения сельского хозяйства заложили прочную основу для промышленной модернизации Китая и быстрого развития национальной экономики [7].

Фан С., Чо Э. Э. и Рю С. определили, что государственные инвестиции в сельскохозяйственные исследования и разработки (НИОКР), сельское образование и инфраструктуру имеют значительную положительную отдачу, том числе в решении вопросов сокращения бедности и регионального неравенства. Инвестиции в сельское хозяйство и сельские районы будут по-прежнему важны. Это связано со следующими проблемами: изменение глобального ландшафта, климата, быстрая урбанизация, дисбаланс в питании и безопасности пищевых продуктов. Поэтому первостепенную роль играет именно постоянная поддержка сельскохозяйственных НИОКР и инноваций [5].

Сельскохозяйственная наука и техника в Китае все больше превращаются в мощную силу, способствующую комфортному уровню продовольственной безопасности, но не следует исключать возможные негативные последствиями для окружающей среды [4].

Цель данного исследования – определить ключевые инструменты государственной поддержки аграрного бизнеса в зависимости от этапов реформирования сельскохозяйственной политики Китая для возможного дальнейшего применения в отечественной практике.

Научная новизна работы состоит в том, что на основе ретроспективного анализа были систематизированы ключевые этапы аграрной политики Китая с последующим определением количественной оценки государственной поддержки по каждому из них, выявлены основные тенденции и направления бюджетных инвестиций в сельское хозяйство.

Материалы и методы. Исследование эволюции инструментов государственной поддержки основано на ретроспективном анализе, монографическом методе и группировке. Для количественной оценки бюджетного финансирования использованы базы данных ФАО и ОЭСР.

Результаты. Китай имеет самое большое население в мире и вторую по величине территорию. В 2017-2019 гг. рост реального ВВП в среднем составлял 6,5%. Пандемия COVID-19 и связанные с ней ограничения привели к резкому падению роста данного показателя до 2%. Тем не менее, Китай является единственной крупной экономикой, в которой в 2020 году наблюдается экономический рост, поддерживаемый оживлением промышленной активности и увеличением экспорта на 3,6% [11].

На сельское хозяйство приходится 7,4% ВВП и 25,4% от числа занятых в экономике [8].

Средний размер хозяйства составляет менее одного гектара. Быстрыми темпами развивается крупное производство, в том числе кооперативные и корпоративные бизнес единицы.

Продукция растениеводства составляет 67% от общего объема по отрасли [8]. В агропродовольственном импорте Китая преобладают продукты низких переделов, используемые в качестве ресурсов для внутренней пищевой промышленности.

Несмотря на превышение импорта над экспортом сельскохозяйственной продукции Китай существенно нарастил объемы поставок. За последние два десятка лет прирост составил более, чем в пять раз. В 2022 г. объем экспортного дохода достиг 88,58 млрд. долларов США (рис.1).

Рисунок 1. Китайский экспорт сельскохозяйственных продуктов (Китай)

Источник: составлено автором с использованием [10]

Товарный состав за последние десятилетия значительно изменился в связи с переходом на сельскохозяйственную продукцию более высоких переделов с высокой добавленной стоимостью (табл. 1).

Таблица 1

ТОП-10 экспортируемых продуктов Китаем в составе сельскохозяйственных товаров

Ключевыми импортерами являются США, Япония, Вьетнам, Малайзия и Корея.

Положительная трансформация сельского хозяйства и наращивание объемов экспорта продовольствия является следствием проведения государством ряда аграрных реформ. Именно эволюция целей сельскохозяйственной политики Китая отражает изменение роли сельского хозяйства на разных этапах экономического развития.

В 1950-х и 1960-х годах сельскохозяйственный сектор облагался налогом в целях поддержки развития промышленного сектора.

В конце 1970-х годов Китай инициировал важный процесс экономических преобразований относительно сельского хозяйства. Например, в 1978-1984 гг. произошла передача обрабатываемых земель отдельным домохозяйствам, в зависимости от количества людей или рабочих.

Либерализация международной торговли началась в начале 1990-х годов с ослабления торговых ограничений.

Вступление в ВТО в 2001 г. обусловило снижение среднего импортного тарифа на сельскохозяйственную продукцию с 42% до 12%.

До конца 1990-х годов сельскохозяйственная политика была сосредоточена на увеличении производства продуктов питания, обеспечении качества сельскохозяйственной продукции и безопасности пищевых продуктов, повышении конкурентоспособности аграрного сектора. Поддержка аграрной экономики Китая в основном состояла из бюджетных ассигнований, тогда как поддержка рыночных цен была отрицательной.

Однако с 2002 г. ценовая поддержка стала основным инструментом государственного регулирования. Это привело к значительному разрыву цен между внутренним и международным рынками.

Например, минимальные закупочные цены на пшеницу и рис ежегодно устанавливаются Национальной комиссией по развитию и реформам (NDRC) совместно с Министерством сельского хозяйства и сельских дел (MARA) и другими государственными учреждениями. Цены объявляются перед посевной и действуют только в течение нескольких месяцев после сбора урожая. Государственные компании проводят интервенционные закупки в случае, если рыночные цены станут ниже соответствующих минимальных цен (табл. 2).

Таблица 2

Эволюция аграрной политики Китая

^* с 1995 г. по 1999 г.

^** с 2014 г. по 2021 г.

В 2016 году Китай также объединил все субсидии на зерно, семена и совокупные ресурсы в единую общую выплату поддержки доходов. В то время как на пшеницу и рис по-прежнему распространялась программа закупок по минимальной цене.

В 2017 году страна представила стратегию возрождения сельских районов, чтобы сократить разрыв в развитии между сельским и городским населением. Государство акцентирует внимание на цепочках поставок агропродовольственных товаров.

В 2019 г., в связи с пандемией COVID-19, Китай предпринял беспрецедентные меры по биобезопасности и поддержке агробизнеса.

С 2020 года фермеры и агропредприятия, перевозящие свиней, обязаны регистрировать информацию о транспортировке посредством программы в мобильном приложении WeChat. Программа управляется национальными органами по борьбе с болезнями животных и направлена на снижение рисков передачи африканской чумы свиней за счет повышения отслеживания.

Было выделено 650 млн долл. США крупным производителям свинины, на строительство сооружений по переработке отходов и автоматических кормораздатчиков.

Были предусмотрены государственные средства в размере 764 млн долл. США на строительство 14 тыс. внутрихозяйственных холодильных хранилищ в 16 регионах общей мощностью 6 млн тонн агропродовольственных товаров [8].

В сфере налогообложения была принята отсрочка уплаты налогов, использованы пониженные ставки по налогу на добавленную стоимость, освобождены от налогов и социальных отчислений субъекты малого бизнеса, находящиеся в затруднительном положении. В сфере кредитования акцент был сделан на увеличении сроков погашения кредитов и доступность финансовых ресурсов.

В 2020 г. были созданы так называемые внутренние «зеленые коридоры» для обеспечения транспортировки кормов от производителей к животноводческим предприятиям, столкнувшимся с логистическими проблемами из-за карантинных ограничений COVID-19.

Государственные органы поддерживают электронную торговлю как альтернативный канал для покупки и распределения ресурсов для сельского хозяйства. Например, через платформы Pinduoduo и торговую площадку Alibaba Taobao осуществляется торговля семенами, удобрениями и сельскохозяйственной техникой.

Особое внимание уделено созданию запасов в рамках продовольственной безопасности в условиях COVID-19. В частности, расширению складских мощностей по зерну. На законодательном уровне было определена обязанность установления объемов региональных и провинциальных резервов по отдельным категориям товаров.

Поддержка в рамках цепочек поставок агропродовольственных товаров через платформы электронной коммерции осуществляется посредством, субсидирования затрат на электроэнергию по использованию холодильного оборудования и строительство складского оборудования.

С начала пандемии по всей стране было создано около 45 тыс. пунктов экстренного снабжения продовольствием [8].

Министерство коммерции ввело автоматическое лицензирование импорта сахара, не входящего в квоты. Только утвержденные компании (включая как частные, так и государственные предприятия) могут импортировать сахар, в обязанности которых входит предоставление информации об объемах импорта.

В течение 2020 года страна последовательно приостанавливала импорт австралийской говядины, ссылаясь на проблемы, связанные с маркировкой и санитарными сертификатами. В 2021 г. был введен запрет на птицу и сопутствующие товары.

Между тем Китай активно заключает торговые соглашения с другими странами, договоры об экономическом сотрудничестве.

В качестве приоритетов аграрной политики 2021 г. определены доступность продовольствия и цифровые технологии.

Пятилетний план национального экономического и социального развития на 2021–2025 годы определяет конкретные ключевые приоритеты в области модернизации сельского хозяйства:

- повышение продовольственной безопасности, в том числе путем сохранения минимальной площади пахотных земель в размере 120 млн га;

- сохранение субсидий производителям зерна и повышение минимальных закупочных цен на пшеницу и рис по мере необходимости;

- реализация высококачественных инфраструктурных и природоохранных проектов, которые также могут способствовать развитию «зеленого» сельского хозяйства;

- инвестирование в инновационные сельскохозяйственные технологии и интеллектуальные сельскохозяйственные системы, в том числе в отношении семян и разведения животных;

- совершенствование систем борьбы с вредителями и болезнями [8].

Кроме того, План предусматривает увеличение инвестиций в сельскую инфраструктуру, финансовые услуги, цепочки поставок агропродовольственных товаров. Определены дальнейшие земельные реформы в сельских районах и диверсификация видов деятельности. В частности, речь идет о сельском экологическом туризме.

Планируется создание «национального пояса продовольственной безопасности», который соединяет все ключевые зерновые районы. Предусмотрена реализация следующих целей:

¾ поддержка производства зерна на уровне более 650 миллионов тонн в год; увеличение площадей под кукурузой;

¾ поддержка производства рапса, арахиса и других масличных культур;

¾ увеличение производства свинины, говядины и баранины;

¾ диверсификация источников импорта основных сельскохозяйственных продуктов;

¾ развитие глобальных цепочек поставок зерна и других агропродовольственных товаров;

¾ развитие цифровых технологий в сельском хозяйстве;

¾ расширение масштабов агропродовольственной переработки и развитие отраслей обслуживания в сельских районах;

¾ сокращение пищевых отходов.

Установлены следующие целевые показатели самообеспеченности отдельными продуктами животноводства без указания конкретных дат их достижения:

- молочные продукты - 70%;

- свинина - 95%;

- говядина и баранина - 85%;

- мясо птицы - 100% [8].

Таким образом, пандемия COVID-19 способствовала принятию комплекса дополнительных мер в отношении агропродовольственного сектора. В основном это были институциональные меры, общеэкономические, информационные и координационные меры.

Для количественной оценки уровня государственной поддержки следует рассмотреть общую поддержку (TSE), как самого емкого показателя, который объединяет следующие элементы:

а) поддержка сельскохозяйственных производителей (PSE);

б) поддержка общих услуг (GSSE);

в) поддержка потребителей сельскохозяйственной продукции (CSE).

Таким образом, TSE включает в себя все эффекты государственной политики, которые по-разному влияют на сельскохозяйственный сектор, от поддержки сектора (например, субсидии) до штрафов (налогов). Иными словами, это годовая денежная стоимость всех валовых трансфертов от налогоплательщиков и потребителей.

В 2021 г. TSE составил 326,84 млрд долл. США, что в 1,6 раза больше, чем в 2012 г. (рис. 2)

Рисунок 2. Динамика TSE (Китай)

Источник: составлено автором с использованием [11]

За исследуемый период наблюдается рост поддержки производителей в составе TSE до 88,42%, при этом CSE имеет отрицательные значения.

Особое внимание следует обратить на поддержку общих услуг для производителей, удельный вес которой в TSE составил 11,58% [11].

GSSE представляет собой измерение годовой денежной стоимости валовых трансфертов для формирования благоприятных условий в сельскохозяйственном производстве посредством развития инфраструктуры. GSSE не связана с увеличением доходов производителей напрямую. Бюджетные расходы по данному направлению связаны с финансированием сельскохозяйственной науки, содержанием специализированных учебных заведений, надзором и контролем в сельскохозяйственной отрасли, маркетингом и продвижением сельскохозяйственной продукции, и формированием государственных продовольсвенных запасов.

В 2021 г. поддержка общих услуг составила 38,84 млрд долл. США, что в 1,4 раза больше, чем в 2012 г. За последние десять лет наметилась тенденция увеличения финансирования государственных запасов в 2,4 раза, биобезопасности в 1,8 раза, развития и обслуживания инфраструктуры в 1,2 раза (рис. 3)

Рисунок 3. Динамика поддержки общих услуг в Китае

Источник: составлено автором с использованием [11]

В 2021 г. наибольший удельный вес расходов бюджета приходится на формирование, хранение и утилизацию государственных запасов - 38,77%, развитие и обслуживание инфраструктуры – 34,03% и систему сельскохозяйственных знаний и инноваций -17,26% [11].

Наблюдается положительная динамика роста инвестиций в службы санитарного надзора и контроля, что будет иметь ключевое значение для поддержки реализации новых положений Закона о безопасности пищевых продуктов, предусмотренного общенациональной системой надзора за болезнями и вредителями. Это необходимо для восстановления объемов производства свинины, пострадавшего от африканской чумы свиней (АЧС).

За исследуемый период динамика расходов обусловила изменение структуры поддержки в рамках GSSE. В частности, произошло сокращение расходов по продовольственным запасам на 22,11 п.п. и рост поддержки системы сельскохозяйственных знаний и инноваций на 9,10 п.п. (табл. 3).

Таблица 3

Структура поддержки общих услуг в Китае, %

Следует отметить, что государственные расходы на общие услуги увеличивались более медленными темпами, чем прямая поддержка производителей.

Поэтому удельный вес GSSE на протяжении исследуемого периода имеет отрицательную динамику. Максимальное значение показателя было достигнуто в 1996 г. - 74,50%, минимальное в 2021 г. - 11,58% [11].

Выводы. Таким образом, современная система государственной поддержки Китая включает разнообразные меры. Однако приоритетным направлением в последние годы остается прямая поддержка производителей.

Бюджетные трансферты на конкретные товары включают компенсационные и прямые выплаты.

Компенсационные выплаты покрывают разницу между заранее установленными целевыми ценами и фактическими рыночными ценами для производителей, связаны с объемом производства и выплатами за площадь.

Прямые выплаты устанавливаются для производителей сои и кукурузы в зависимости от посевной площади.

В ключевые бюджетные программы входят прямые выплаты производителям зерна, субсидии на сельскохозяйственные ресурсы.

Увеличиваются платежи, основанные на посевной площади. Однако большая часть господдержки связана с ценовой политикой на отечественную продукцию, принимаются ограничительные меры в отношении импорта.

В четырнадцатом по счету Плане национального экономического и социального развития на 2021–2025 гг. особое внимание уделено доступности продовольствия, повышению урожайности зерна, развитию отечественного семеноводства и расширению использования цифровых технологий в сельском хозяйстве.

Недавние реформы по замене интервенционных цен на основные культуры прямыми платежами в зависимости от посевной площади свидетельствуют о реформировании аграрной политики страны. Это отражает растущую ориентацию политики Китая на долгосрочный рост производительности и устойчивость.