Налоговый разрыв: особенности определения и мировой опыт

Основными направлениями налоговой политики Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. является совершенствование налогового администрирования, благодаря которому возможно мобилизовать дополнительные источники доходов в бюджетную систему Российской Федерации.

Вопрос собираемости налогов является в настоящий момент очень актуальным. Данный показатель позволяет оценить эффективность налогового администрирования в Российской Федерации.

Определение «налогового разрыва»

Показатель собираемости налогов и сборов характеризует уровень исполнения налогоплательщиками заявленных налоговых обязательств. Действующая методика расчета собираемости налогов и сборов основана на сопоставлении фактически поступивших и начисленных налогов за отчетный период.

На протяжении последних лет уровень собираемости налогов и сборов, рассчитанный по методике ФНС России, находится на достаточно высоком уровне (свыше 95%), что свидетельствует о высоком уровне налоговой дисциплины налогоплательщиков в отношении заявленных ими налоговых обязательств.

Вместе с тем, в мировой практике оценка собираемости налогов и сборов основана на определении «налогового разрыва» - разницы между суммами фактически поступивших налогов и предполагаемых сумм налога, которые могли бы поступить в бюджетную систему при условии полного исполнения налогоплательщиками законодательства о налогах и сборах.

В частности, при расчете «налогового разрыва» учитываются следующие факторы: несоблюдение законодательства о налогах и сборах, вызванное ошибками налогоплательщиков; умышленное уклонение от уплаты налогов и сборов, в том числе - влияние «теневой» экономики; задолженность по налогам и сборам и т.д.

Таким образом, применяемый в мировой практике показатель «налогового разрыва» позволяет оценивать уровень эффективности налогового администрирования с учетом объемов мобилизации дополнительных налоговых поступлений за счет работы налоговых органов по вовлечению в налоговый оборот новых объектов налогообложения (включая денежные потоки) и общего сокращения теневого сектора экономики.

Иными словами, расчет показателя «налогового разрыва» дает возможность провести пофакторную оценку сокращения, либо увеличения разницы между потенциально возможными налоговыми поступлениями и фактически поступившими в бюджетную систему суммами налогов и сборов.

Налоговые разрывы могут образовываться в связи со следующими принципами поведения налогоплательщиков:

- недобросовестное/неосмотрительное делопроизводство и ошибочная подготовка налоговых деклараций;

- незнание закона;

- умышленное уклонение или занижение налогооблагаемой базы посредством нелегальных схем уклонения;

- неспособность подать налоговую декларацию;

- отказ выплачивать начисленную задолженность по налогам (включая неспособность платить).

В таблице 1 представлено раскрытие понятие налогового разрыва в странах ОЭСР.

Таблица 1

Раскрытие понятие налогового разрыва в странах ОЭСР

Налоговые разрывы имеют как национальные, так и международные атрибуты, причем последние крайне трудно оценить, учитывая их скрытый/оффшорный характер. В таблице 2 представлены примеры международных атрибутов налоговых разрывов.

Таблица 2

Примеры международных атрибутов налоговых разрывов

Схематично методы по видам налогов обычно используемые для оценки налоговых разрывов в странах ОЭСР можно представить в следующей таблице 3.

Таблица 3

Методы по видам налогов обычно используемые для оценки налоговых разрывов в странах ОЭСР

Методология составления национальных счетов – методология, при которой происходит оценка теоретических баз по НДС за отчетный год после учета всех факторов, которые законно уменьшают налоговую базу по НДС (например, льготы, льготные тарифы и др.) Далее теоретическая база по НДС сравнивается с фактическими сборами (которые, как правило, отставали), чтобы произвести оценку налогового разрыва.

Принятие на себя обязательства налоговыми институтами разных стран ОЭСР по оценке налогового разрыва ведет к неминуемым разногласиям между ними. Это касается прежде всего стран с развитой экономикой. Таким образом, в налоговых органах стран ОЭСР не сложилось единственного универсального способа оценивать налоговый разрыв.

Также отсутствует определенная позиция в отношения необходимости проводить оценку налогового разрыва.

Мнения

Сторонники того или иного подхода опираются на следующие постулаты.

1) Величина налогового разрыва является важным показателем оценки эффективности налогового органа, а также динамику его эффективности.

2) Налоговые проверки, в тех случаях, когда они необходимы, могут представлять ценность по сбору информации для оценки рисков и снижения рисков, а также процесса налоговых проверок.

3) Предупредительный эффект от налоговых проверок (и других мер воздействия) может положительно сказываться на доле добровольных исполнителей налоговых обязательств.

4) Программы по оценке налоговых разрывов способны обеспечить информацией о соблюдении налогового законодательства.

5) Программы позволяют установить целевые показатели для оценки прогресса в достижении общих целей.

Противники же оперируют следующими аргументами:

1) Методы оценки налоговых разрывов являются неточными, не являются исчерпывающими и ненадежны.

2) Обширные налоговые проверки в рамках программы для целей оценки налогового разрыва являются дорогостоящими для администрирования и навязчивыми на налогоплательщиков.

3) Результаты некоторых методов (например, по методологии составления национальных счетов) являются недостаточными для определения конкретных рисков неисполнения налоговых обязательств налогоплательщиками.

4) Существуют и другие (менее дорогостоящие) подходы к установлению вероятных тенденций в состоянии неисполнения налоговых обязательств налогоплательщиками, но не размер налогового разрыва.

5) Гласность оценок налогового разрыва может препятствовать добровольному исполнению налоговых обязательств со стороны добросовестных налогоплательщиков.

Тем не менее, странами ОЭСР накоплен большой опыт в оценке налогового разрыва.

Официальная позиция налоговой администрации ОЭСР и Федерации налоговых администраторов (США) следующая.

1) Тенденция к усложнению финансовой отчетности требует от налоговых органов наличия надежных систем и инструментов измерения, особенно для соблюдения налогового законодательства.

2) От налоговых институтов требуется обладание полного набора инструментов как для методологии «сверху вниз», так и «снизу вверх» для оценки их основных статей налогов, которые могут включать «налоговые разрывы», а также инструменты по контролю их эффективности с течением времени.

3) Учитывая затраты и усилия, связанные с оценкой налогового разрыва, частота периодической оценка раз в 3-4 года может быть вполне достаточной для информирования заинтересованных сторон.

4) Результаты оценки налоговых разрывов могут быть соединены с другими показателями (например, макроэкономическими показателями), чтобы связать схожие тенденции в соблюдении налогового законодательства.

5) Открытое и прозрачное государственное управление сектором предполагает, что показатели эффективности (включая оценки налогового разрыва) должны быть публичными.

Зарубежный опыт

Наработки методов оценки налогового разрыва в странах ОЭСР и других странах, а также международных организаций представлены в таблице 4.

Таблица 4

Методы оценки налогового разрыва в странах и международных организациях

Результаты исследований оценки налогового разрыва за рубежом свидетельствуют о том, что основными компонентами налогового разрыва в Дании, Швеции составляют недоимки по налогу на прибыль малого бизнеса и сокрытие доходов самостоятельно занятых; в Великобритании налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, НДС; в США занижение обязательств физических лиц. Таким образом, большая часть налоговых утечек относится на счет небольших предприятий и самостоятельно занятого населения.

Значительное беспокойство у налоговых юрисдикций вызывает факт широкого использования оффшорных зон для сокрытия активов на праве бенефициарного владения. Подобный риск несоблюдения налоговых обязательств налогоплательщиками трудно оценим и является составной частью налогового разрыва любой страны.

Более детальное изучение положения дел странами-членами ОЭСР показало, что:

- физические лица разместили вклады в 12 банках из оффшорных юрисдикций на сумму более 230 млрд долл. США;

- общая сумма депозитов размещенных физическими лицами в указанных банках превышает 1 трлн долл. США;

- приблизительная оценка налоговых потерь для стран по всему миру от вкладов в оффшорных зонах составляет около 28-36 млрд долл. США.

Выводы

1. Несмотря на то, что практики применения оценки налоговых разрывов отличаются в каждой стране, однако страны проявляют к теме сокращения налоговых разрывов все возрастающий интерес.

2. Актуальным вопросом, требующим глубокого исследования в России, является разработка методики определения собираемости налогов и сборов с учетом показателей налогового разрыва и налогового потенциала по основным видам налогов, в том числе на отраслевом и территориальном уровнях.