Внебюджетные закупки государственных учреждений как инструмент регулирования социально-экономической системы региона

Региональный бюджет является неотъемлемой частью государственной политики и позволяет органам законодательной и исполнительной власти реализовывать свои полномочия в соответствии с Конституций Российской Федерации. Расширяются права региональных и местных органов власти, и роль региональных и местных бюджетов, соответственно, возрастает. От того, насколько качественно сформирован региональный бюджет и сосредоточены в нем денежные средства, можно судить об успешности и эффективности государственной политики в сфере социально-экономического развития региона.

Правовые основы и источники финансирования бюджетных учреждений

Доминирующую роль в развитии регионов играет общественный сектор экономики, который образует совокупность ресурсов, находящихся в непосредственном распоряжении государства [9]. Он призван выполнять функции национальной экономики, обеспечивающие эффективное и справедливое распределение ресурсов. В отличие от частного, общественный сектор состоит из некоммерческих организаций, которые не ставят перед собой задачу получения прибыли от выполнения деятельности. В него входят бюджетные, казенные и автономные учреждения, государственные внебюджетные фонды, государственные предприятия и прочие организации, являющиеся объектами государственной собственности.

Бюджетные, казенные и автономные организации как государственные учреждения являются ключевым инструментом в реализации социальной и экономической политики государства и способствуют созданию условий формирования и исполнения бюджета.

Учитывая значимость бюджетных учреждений в удовлетворении потребностей общества, необходимо рассмотреть систему государственных закупок. Являясь одним из важнейших элементов социально-экономической системы, государственные закупки обеспечивают выполнение бюджетными учреждениями организационно-хозяйствующих функций, направленных на рост и развитие экономики региона. Для детального анализа деятельности бюджетных учреждений в сфере закупок необходимо определить их правовое положение и источники финансирования.

В соответствии с Федеральным Законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», определены три типа государственных учреждений: казенные, бюджетные и автономные.

Бюджетным учреждением, согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», признается некоммерческая организация, созданная с целью выполнения работ, оказания услуг для обеспечения реализации полномочий, предусмотренных законодательством. А именно деятельность в сферах науки, образования, здравоохранения, занятости населения, культуры, физической культуры, спорта, социальной защиты и в иных сферах [1]. Учредителем бюджетных учреждений выступает РФ, субъект РФ, либо муниципальное образование.

Финансовое обеспечение бюджетного учреждения осуществляется в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, связанного с выполнением работ и оказанием услуг по видам деятельности, указанных в п. 1 ст. 9.2 Федеральным законом № 7-ФЗ.

В частности, законом установлено, что бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность сверх установленного государственного (муниципального) задания, если она служит достижению целей, ради которых оно создано. Порядок определения стоимости устанавливается уполномоченным органом, осуществляющим функции учредителя. Полученные от такой деятельности доходы поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения на лицевой счет, открытый в территориальном органе Федерального казначейства. Необходимо отметить, что бюджетное учреждение не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях и совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Правовой статус казенных и автономных учреждений

Правовой статус и основные принципы функционирования казенных учреждений совпадают со статусом и принципами бюджетных учреждений. Исключение составляют ограничения, внесенные Федеральным законом № 83-ФЗ, в соответствии с которым получателем бюджетных средств с 1 января 2011 г. признаются только казенные учреждения. Отсюда также следует, что в отличие от бюджетных и автономных, казенные учреждения лишены права самостоятельно распоряжаться денежными средствами от деятельности, приносящей доход.

Понятие автономного учреждения, данное в части 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», схоже с понятием бюджетного учреждения. Автономные учреждения могут действовать в сферах образования, здравоохранения, культуры, науки, социальной защиты, занятости, физкультуры и спорта, а также иных в случаях, установленных законодательством. Источниками финансирования таких учреждений являются субсидии из бюджета на выполнение государственного задания и доходы от оказания платных услуг. Отличительной чертой автономных учреждений от бюджетных является их возможность открывать счета в кредитных организациях и самостоятельно распоряжаться имуществом, в том числе недвижимым. За исключением случаев, когда недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество закреплено за ним учредителем или закуплено за счет средств, выделенных учредителем.

Оценивая внесенные изменения в Бюджетный кодекс РФ, отметим, что одной из главных целей Федерального закона № 83-ФЗ является усиление имущественной самостоятельности государственных и муниципальных учреждений, а также разработка упорядоченных подходов к использованию бюджетных средств для достижения конечного результата деятельности учреждений.

Доходы бюджетных и автономных учреждений состоят из следующих источников финансирования: средства, поступающие из бюджета; средства, полученные от оказания платных услуг и предпринимательской деятельности [2], а также за счет безвозмездных поступлений.

Согласно ст. 78.1 и ст. 79 Бюджетного Кодекса РФ, источники доходов, поступающих из бюджета на финансирование деятельности бюджетных и автономных учреждений, делятся на три категории: субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с выполнением учреждениями государственного задания, субсидии на иные цели и бюджетные инвестиции.

Финансирование деятельности казенных учреждений осуществляется на основании бюджетной сметы, в соответствии с которой учредителем определен объем расходования средств. Весь доход, полученный казенным учреждением от осуществления предпринимательской деятельности, подлежит зачислению в бюджет, согласно части 3 ст. 161 Бюджетного Кодекса РФ.

Структура учреждений и распределение средств по направлениям деятельности

На рисунке 1 представлена структура бюджетных учреждений Санкт-Петербурга по направлениям деятельности.

Рис. 1. Структура бюджетных учреждений Санкт-Петербурга по направлениям деятельности

Поскольку, в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, финансирование образовательных учреждений возможно только из бюджета того уровня, к которому относится его учредитель, то приведенная статистика основана на данных о государственных заказчиках региона, которые являются получателями средств из бюджета региона [11]. Как видно из рисунка 1, наибольшее количество государственных учреждений осуществляют деятельность в сфере образования.

Бюджетная классификация, приведенная в Законе Санкт-Петербурга от 27.11.2013 № 654-102 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», позволяет определить цели расходования бюд­жетных средств и показать основные направления финансовой полити­ки региональных властей.

Показатели доли социальных расходов (образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физкультура и спорт) в общих расходах бюджета региона являются важными индикаторами масштаба финансирования социально-экономической системы. Распределение бюджетных ассигнований бюджета Санкт-Петербурга на 2014 г. по основным разделам классификации расходов регионального бюджета представлено на рисунке 2.

Рис. 2. Распределение бюджетных ассигнований бюджета Санкт-Петербурга на 2014 год

Суммарно социальные расходы составляют 55,2% от расходов консолидированного бюджета региона на 2014 г. Расходы на образование, здравоохранение, культуру и спорт ежегодно увеличиваются. Связано это не только с тем, что региональным властям приходится выполнять указы правительства по повышению заработной платы работникам, но и с увеличением объема государственным закупок бюджетных учреждений социальной сферы.

Ранее, до 1 января 2014 г., при размещении заказа на бюджетные средства, бюджетные и казенные учреждения, выступая в роли государственных заказчиков, проводили закупки в соответствии с требованиями Федерального закона Российской Федерации от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». С 2014 г. все бюджетные учреждения вне зависимости от источников поступления бюджетных средств должны осуществлять закупки в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

На деятельность автономных учреждений в сфере закупок законодательно не были установлены ограничения в случае привлечения ими для выполнения государственного задания сторонних организаций на договорных началах. При размещении заказов они не выступали в роли государственных заказчиков и нормы Федерального закона № 94-ФЗ на них не распространялись.

Нововведения в законах о закупках и преимущества бюджетных учреждений

С 1 января 2012 г. вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», который стал регулировать деятельность автономных учреждений в сфере закупок и обязал заказчиков в срок, установленный законодательством, разработать и разметить положение о закупках учреждения. Законом были установлены различные сроки его применения, в зависимости от вида заказчика:

– с 1 января 2013 г. положения закона должны применять организации, осуществляющие виды деятельности, относящиеся к сфере деятельности естественных монополий, а также дочерние хозяйственные общества, в которых более 50% от уставного капитала принадлежит государственным корпорациям, государственным компаниям либо субъектам естественных монополий [3];

– с 1 января 2014 г. положения закона должны применять муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, созданные муниципальными образованиями, и хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% доли участия муниципального образования [4].

Важно отметить, что одним из ключевых нововведений Федерального закона № 44-ФЗ в области осуществления закупок стала возможность бюджетных учреждений работать сразу по двум федеральным законам, регламентирующим закупки – № 44-ФЗ и № 223-ФЗ.

Частью 2 ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗ предоставляется право учреждению осуществлять закупки в соответствии с требованиями Федерального закона № 223-ФЗ в следующих случаях:

– за счет средств, полученных бюджетным учреждением от осуществления иной приносящей доход деятельность;

– за счет грантов;

– в случае если бюджетное учреждение выступает в качестве исполнителя по контракту (в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения).

Если бюджетное учреждение имеет внебюджетные источники финансирования, оно вправе принять решение об осуществлении закупок по Федеральному закону № 223-ФЗ, в соответствии с частью 2 ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗ. В таком случае учреждение обязано в срок до 1 апреля 2014 г. принять в соответствии с частью 3 ст. 2 Федерального закона № 223-ФЗ и разместить Положение о закупках на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в разделе информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. В случае если учреждение примет Положение о закупках после 1 апреля 2014 г., то право применения Федерального Закона № 223-ФЗ возникнет только с 1 января 2015 г.

Следует отметить, что бюджетное учреждение приобретает ряд преимуществ в случае проведения закупок в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ:

1) право разработки способов закупок, наиболее удовлетворяющих требованиям учреждения;

2) отсутствие обоснования начальной (максимальной) цены контракта при планировании закупок;

3) отсутствие запрета на одноименность товаров при формировании списка товаров, работ и услуг, закупка которых возможна у единственного поставщика;

4) отсутствие обязательного требования установки параметров эквивалентности.

Выводы

Произведенный анализ законодательства РФ и объемов финансирования бюджетной сферы региона позволил автору сделать следующие выводы:

– принятие закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» позволяет более эффективно организовать процесс осуществления закупок в части достижения конечного результата деятельности бюджетных учреждений региона. Очевидно, что у бюджетных учреждений, вслед за возможностью осуществлять закупки в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ, возникает необходимость поиска новых источников внебюджетного финансирования. В конечном итоге это может сказаться на количественном показателе предоставляемых платных услуг бюджетными учреждениями;

– в настоящий момент не представляется возможным оценить, как изменения в законе о закупках повлияют на оптимизацию расходов учреждений, на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд. Властями многих регионов до сих пор не решен вопрос об осуществлении полномочий заказчика в отношении подведомственных учреждений. Соответственно, остается открытым вопрос о том, как исполнительный орган власти должен осуществлять полномочия заказчика в случае, если его подведомственные учреждения примут решение размещать закупки помимо Федерального закона № 44-ФЗ, также по Федеральному закону № 223-ФЗ. А также нельзя оценить, как повлияет централизация контрактной системы на право учреждений осуществлять закупки по Федеральному закону № 223-ФЗ. Таким образом, представляется возможным прогнозирование вероятности развития событий не в пользу расширения полномочий бюджетных учреждений: главный распорядитель бюджетных средств или учредитель может негласно запретить подведомственным учреждением размещать закупки неподконтрольным ему способом. В таком случае, бюджетные учреждения будут вынуждены продолжить работать в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, что влечет за собой отсутствие положительных изменений, связанных с закупками в регионе.

В конечном итоге такой шаг в расширении полномочий бюджетных учреждений в сфере закупок является новым этапом становления системы государственных закупок. Данные изменения, по мнению автора, должны положительно сказаться на состоянии социально-экономической системы региона и качестве жизни населения.

[1] Пункт 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

[2] Пункт 4 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

[3] Часть 7 ст. 8 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ.

[4] Часть 8 ст. 8 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ.