Методические подходы к оценке лучших практик применения методов проектного управления органами государственной власти

Динамичность и глубина изменений, происходящих в настоящее время во всех элементах социально-экономических систем, определяет необходимость использования современных комплексов мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития регионов. Теория государственного управления доказывает, что эффективным инструментом реализации таких мероприятий являются целевые программы различного уровня: государственные, федеральные, региональные и т.д. Анализ же исполнения большого числа целевых программ в России говорит о том, что программно-целевой подход не гарантирует получения запланированных результатов в установленные сроки и в рамках бюджета.

Факторы, обуславливающие низкую эффективность целевых программ

Исследователями идентифицирован ряд факторов, обуславливающих низкий уровень эффективности и результативности исполнения целевых программ на различных уровнях управления [3, 9, 10].

Одним из наиболее часто выделяемых факторов, обуславливающих низкую эффективность целевых программ, является недостаточно высокий уровень планирования. Согласно данным Министерства экономического развития РФ [6] по результатам оценки качества утвержденных государственных программ только 30% государственных программ имеют высокую степень проработки и содержат незначительные редакционные несоответствия требованиям нормативной методологической базы, 57,5% - среднюю степень проработки и имеют отдельные несоответствия, 12,5% - низкую степень проработки и требуют существенной доработки.

Другим не менее важным фактором является нарушение сроков поступления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, что приводит к невыполнению части мероприятий и неполному освоению бюджета программ. По данным Счетной палаты Владимирской области в 2012 г. объем неосвоенных бюджетных средств на целевые программы составил 1146,7 млн рублей (3% от общего объема расходов бюджета Владимирской области). В первую очередь это касается расходов на программы в социальной сфере (21% от общего объема неосвоенных бюджетных средств), по развитию здравоохранения (17,1%), по строительству и обеспечению жильем (13,2%), по дорожному хозяйству (12%) [1]. Аналогичная ситуация в области реализации целевых программ складывается и в других регионах России.

В некоторых регионах для решения проблем низкой эффективности реализации государственных программ используются механизмы, основанные на внедрении методов и стандартов управления программами, портфелями проектов и проектами. Например, в Белгородской области в Управлении стратегического развитияДепартамента кадровой политикисоздан Отдел организации проектного управления [5], утвержден комплект документации по управлению проектами, соответствующий подходам проектного менеджмента. Особый интерес представляет опыт Свердловской области, где компанией «Адванта Групп» реализован проект «Портал U2020 – Электронная Свердловская область» [7] для Министерства экономики Свердловской области, целью создания которого является повышение эффективности работы в части работы над стратегией развития, управления портфелем проектов, удаленного взаимодействия и координации участников портала при работе над проектами и мероприятиями. Однако эти и другие немногочисленные попытки системной и масштабной реализации современных подходов не обеспечили качественного изменения ситуации с разработкой и реализацией целевых программ в этих регионах, что и обусловило проблематику данного исследования.

Целью данной работы является разработка методических подходов к совершенствованию технологий управления программами территориального развития на базе выявления лучших практик в области проектного менеджмента органами государственной власти. Создание базы знаний лучших практик на основе предлагаемой методики с одной стороны, позволит использовать положительно зарекомендовавший себя в других регионах опыт решения возникающих проблем, а с другой, избежать механического копирования методов и инструментов, несоответствующих специфике программы, а также внешней и внутренней региональной среде.

Алгоритм сравнительного анализа практик управления проектами

Для проведения сравнительного анализа опыта реализации методов проектного управления в региональном развитии предлагается использовать специальный алгоритм (см. рис.). Данный алгоритм позволяет объективно оценивать уровень качества, применимость конкретных решений в области проектного управления региональным развитием. Рассмотрим работу каждого блока.

Блок 1. Конкретизация цели анализа. Любой анализ начинается с постановки и (или) уточнения цели. Цель – изучение опыта – неверна, поскольку она не отражает желаемого результата, а отражает лишь само действие – процесс. Цель определяется проблемой, которую необходимо решить, используя опыт других регионов и (или) стран.

Блок 2. Определение ограничений для применения опыта. Каждый регион имеет фиксированные возможности для реализации тех или иных практик. Для повышения результативности анализа необходимо изначально определить имеющиеся ресурсы и возможности их использования. Применение опыта должно быть осуществимо с технической точки зрения.

Блок 3. Формирование множества возможных вариантов достижения цели. Лучшие практики – это то практическое применение, которое подтвердило свою эффективность в деятельности органов государственного управления в различных регионах.

Составлено авторами

Рис. Алгоритм сравнительного анализа практик управления проектами в области разработки и реализации программ и проектов регионального развития

Для того чтобы поиск лучших практик был эффективным, органам государственного управления на региональном уровне необходимо определять возможные варианты решения проблемы заранее, что позволит сократить непроизводительные затраты времени. Одновременно не исключается возможность появления новых вариантов решения проблемы в процессе изучения лучших практик.

Блок 4. Определение критериев отбора лучших практик. Критерии отбора лучших практик должны быть измеримы и давать возможность осуществления квантификации. В связи с этим можно выделить ряд требований к критериям:

- операциональность – наличие ясного и однозначного смысла;

- декомпозируемость, или иерархичность – возможность упрощения методом агрегирования отдельных показателей в интегральные критерии, и наоборот;

- необходимость и достаточность – соответствие только существенным требованиям, т.е. введение любых дополнительных критериев не изменит результатов, а отбрасывание хотя бы одного из них приведет к изменению результатов;

- измеримость – возможность количественной или качественной оценки критериев.

В процессе анализа лучших практик и оценки возможности их применения необходимо учитывать специфические требования, обусловленные особенностями региона и конкретной ситуации в нем. К ним относятся: экономическая целесообразность, степень подтвержденности эффективности (число успешных применений), жизнеспособность (устойчивость результатов применения опыта при изменениях среды деятельности), уровень адаптированности (приемлемость с социокультурной точки зрения), уровень адаптивности (возможность приспосабливать, видоизменять элементы практики с учетом конкретных условий), уровень демократичности (степень вовлечения в процесс принятия решений максимально большего числа заинтересованных лиц – стейкхолдеров). Важно, чтобы исследуемый опыт не был устаревшим, поскольку внешняя среда в современном мире меняется очень динамично, и успешные в прошлом практики могут уже не работать в новых условиях. Поэтому необходимо установить границу «возраста» практики. Наличие в регионе формализованной процедуры реализации новшеств существенно упрощает и повышает эффективность использования новых практик, поэтому для оценки опыта, предполагающего реализацию значительного объема разнообразных задач, целесообразно принимать во внимание и этот специфический критерий.

Блок 5. Сбор информации о лучших практиках достижения поставленной цели. Источниками информации являются специализированные обзоры, статьи в периодических изданиях, материалы российских и международных конференций и семинаров, официальные сайты органов государственного управления, собственные исследования и базы знаний регионов.

Блок 6. Разработка правил оценки лучших практик. Разработка правил отбора может проводиться в несколько этапов, поскольку попытки получить некоторые виды информации могут оказаться безуспешными. Чем сложнее система выбора, тем меньше уверенности в обоснованности самого выбора. Поэтому при построении правила имеет смысл применять методологический принцип «лезвие Оккама» – «не следует множить сущее без необходимости», или, другими словами, необходимо стремиться к использованию как можно более простой, надежной и действительно необходимой для решения задачи информации.

Для оценки лучших практик в области в данной области возможно использование моделей зрелости менеджмента проектов на различных уровнях государственной власти и местного самоуправления на основе модели Гарольда Керцнера (PMMM), которая хотя и охватывает одинаковое по сравнению с другими моделями число областей, но лучше других представляет оценку функциональности [2]. Эта модель использовалась в исследовании практики управления проектами в муниципальных органах власти Пермского края, проводимом Пермским государственным национальным исследовательским университетом в 2011 г. [4].

Модифицированная авторами модель [8], как и модель PMMM, имеет 5 уровней зрелости. Каждому уровню дана характеристика и определены задачи, выполнение которых позволит повысить эффективность применения проектного управления. Оценка уровня зрелости в области управления проектами позволит определить дальнейшие пути совершенствования внутренних процессов управления.

Блок 7. Оценка практики (опыта). В рамках данного блока определяют значения критериев для оценки каждой практики. Для распознавания лучшего варианта возможно использование метода попарного сравнения.

Блок 8. Упорядочение практик (ранжирование). Расстановка практик в соответствии с набором значений по всем критериям проводится на основе оценок, сделанных на предыдущих шагах.

Другим наглядным и относительно простым методом расстановки приоритетов является метод матричного анализа данных. Исходной информацией являются оценки, полученные в предыдущем блоке. Результаты анализа представляются графически в зависимости от значений характеристик, отложенных соответственно на осях абсцисс и ординат.

Блок 9. Ранжирование соответствия целям анализа. Ответ «да» дается, если признанные в результате ранжирования практики действительно воспринимаются лицом, принимающим решение, как удовлетворяющие ограничительным требованиям и обеспечивающие достижение поставленных целей. Достаточно часто формальный отбор по сформулированным правилам выдвигает на первые места практики, которые интуитивно оцениваются как очевидно неподходящие, тогда дается ответ «нет», что означает не вполне корректную формулировку правил отбора практик.

Причинами этого могут являться неадекватность использованной информации или допущений предпочтениям, недостаточно обоснованное отклонение какой-либо практики, неполнота набора требований, несоответствие оценочных шкал критериев возможностям получения информации, ошибки при оценке некоторых практик и т.д.

Блок 10. Корректировка правил оценки лучших практик. Проводится анализ полученных ранее результатов, и, в зависимости от причин, которые привели к неудовлетворительности результатов ранжирования, вносятся соответствующие изменения в правила отбора, включая корректировку набора требований. Если данная процедура повторяется несколько раз по циклу, цель и ограничения отбора практик смягчают и приводят в соответствие с имеющимися возможностями.

Блок 11. Подготовка рекомендаций по использованию практик. Отобранные в качестве наиболее подходящих в конкретной ситуации практики изучаются более детально и формулируются методические рекомендации по их реализации.

Блок 12. Занесение практики с оценкой в базу практик. Как принятая к внедрению, так и отклоненная практики могут быть использованы в будущем, поэтому содержание практики и ее оценку необходимо в формализованном виде зафиксировать в базе данных по практикам (базе знаний). Структура базы данных может варьировать в сторону большей или меньшей детализации, обязательными полями являются краткое описание практики, источник информации о практике, оценка практики, дата оценки, должностное лицо, осуществившее оценку.

Выводы

Результатом применения предложенного алгоритма должно стать формирование и непрерывная актуализация базы знаний по оценке применимости лучших практик проектного управления органами государственной власти при разработке и реализации программ развития.

Авторами была проведена апробация алгоритма для программ регионального развития на примере Владимирской области. Практики с наиболее высокими рангами положены в основу разработанной авторами дорожной карты внедрения подходов проектного управления для целевых программ развития. Применение адекватных конкретной ситуации практик проектного менеджмента, в свою очередь, способно обеспечить качественный прорыв в области эффективности и результативности целевых программ.