Лучшие практики как инструмент анализа и развития социальной сферы

Введение

Актуальность темы, связанной с выявлением успешного опыта управления качеством и адаптацией его в социальной сфере, определена тем, что Россия как социальное государство постоянно повышает свои обязательства по улучшению жизни граждан и заботы о людях. А качество оказания социальных услуг является одним из ключевых факторов обеспечения качества жизни населения.

Реализация государством активной социальной политики обуславливает необходимость совершенствования системы управления процессами на основе достоверных данных, в том числе – характеризующих восприятие качества услуг и условий их оказания со стороны получателей услуги. В Российской Федерации актуальность и необходимость изучения качества услуг в социальной сфере законодательно закреплена в рамках института независимой оценки качества условий оказания услуг (далее - независимая оценка качества, НОК), реализуемой с 2014 года. Имеется значительный опыт организации и проведения оценки, накоплена колоссальная база опыта как по организации и проведению НОК, так и по использованию ее результатов для выявления и устранения существующих проблем и недостатков. При этом потенциал независимой системы оценки качества условий предоставления услуг не до конца раскрыт.

Целью работы является формирование условий для использования лучших практик НОК как инструмента анализа и развития социальной сферы. Задачи, решаемые в рамках исследования - изучение существующих подходов к выявлению лучших практик социальной направленности, сбор информации по существующим практикам в сфере независимой оценки качества и систематизация полученных данных в прикладном контексте.

Вопросам анализа лучших практик в различных областях посвящено множество исследований. Лучшие практики и интересные решения все чаще становятся основой для формирования баз практик и распространения доказательного подхода в социальной сфере. Практика изучения лучшего опыта распространена давно и занимаются этим как отечественные, так и зарубежные авторы.

Изучением лучших практик в управлении государственными организациями и формирования подходов к инновационному управлению посвящены работы Д.Осборна и Т.Гэблера [1], в коммерческом секторе вопросы анализа и выявления общих черт, используемых инструментов и подходов успешных компаний, которые делают их лучшими практиками в управлении, занимались Т.Петерс, Р.Г.Уотерман [2], М.Портер [3], Дж.Вомак, Д.Джонс [4] и др. Исследованию лучших практик в сфере управления качеством и работе с человеком как целевым клиентом в социальной сфере значимая роль принадлежит работам Дж.Шета [5, с. 55-66], А.Парватияра [6, с. 63-94], Э.Гуммерсона [8], и др. Разработке методологии определения и анализа ключевых показателей эффективности для выявления и сопоставления лучших или успешных практики в управлении посвящены работы Р.Каплана и Д.Нортона [9]. Среди современных отечественных авторов необходимо отметить работы И.Б.Манна [10], который рассматривает вопросы лучших практик в области внедрения инноваций, управления изменениями, управления качеством и организационного развития, в т.ч. с точки зрения клиентской позиции, Котова А.В. [11], рассматривающего вопросы управленческих практик в контексте региональной политики, Сладковой Н.М. [12], [13], посвященные вопросам практикам в работе с персоналом и управлении производительностью труда, Добролежа Е.В. и Громовенко А.В. [14, с. 105-114] по изучению лучших практик профессионального образования. Изучению института независимой оценки качества в социальной сфере уделяется не так много внимания – он является, на наш взгляд, недооцененным и представлен, в основном, на начальном этапе ее развития (до 2018 г.) в работах Мытиль А.В [15], Рагозиной Л.Г. [16], Калмыкова Н.Н. [17], Караева Р.Ш. [18], Сапожникова Е.С. [19] и др. В то же время достаточно много исследований в этой области проводится на уровне анализа регионального опыта – в последние годы появилось много работ представителей Курской [20, с. 22-25], Брянской [21, с. 22-25], Кемеровской [22, с. 106-113], Республики Саха-Якутия [23, с. 97-101], Алтайского края [24, с. 155-166], Республики Башкортостан [25, с. 2004-2028] и др., анализирующих влияние практики НОК на развития социальной сферы региона. Практики использования НОК по различным развития социальной сферы (формирования кадрового потенциала, экономико-управленческих аспектов и пр.) рассматривались в работах авторов исследования [26,27].

На сегодняшний день известно множество примеров выявления и тиражирования лучших практик в отечественной практике: Всероссийский конкурс «Лучшие кадровые практики и инициативы в системе государственного и муниципального управления» (Минтруд России), Всероссийский конкурс лучших практик и инициатив социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (Минэкономразвития России совместно с Агентством стратегических инициатив (АСИ)) [1], Всероссийский конкурс «Российская организация высокой социальной эффективности» (Минтруд России) [2], Конкурс лучших муниципальных практик и инициатив социально-экономического развития на территориях присутствия Госкорпорации "Росатом" [3] и многие другие.

Таким образом можно отметить, что вопросам изучения социально-ориентированных практик уделяется достаточно большое внимание, и это подтверждает практическую значимость исследований в этой области. В то же время, такой институт развития социальной сферы, как независимая оценка качества условий оказания услуг организациями социальной сферы (НОК), до настоящего времени практически не изучался в контексте выявления наиболее распространенных и эффективных механизмов решения задач ее проведения и использования результатов НОК в управлении.

Независимая оценка качества условий предоставления услуг в своей основе базируется на общих принципах и системы менеджмента качества, к которым относится [28]:

- ориентация на потребителя;

- процессный подход;

- постоянное улучшение;

- системный подход к менеджменту;

- принятие решений, основанное на свидетельствах (фактах и данных);

- менеджмент взаимоотношений.

По сути, речь идет о процессе стандартизации услуг, включая параметры их содержания и предоставления. Эта же логика используется и при разработке технологии выявления лучших практик в любой сфере.

В основе авторской гипотезы лежит предположение о том, что наиболее эффективным является комбинирование различных методических подходов для выявления и анализа лучших практик в социальной сфере, включая опросные и экспертные методы. Определены критерии анализа практик: цель реализуемой практики, на что она направлена, степень новизны и уникальности, наличие результатов с измеримыми показателями, простота внедрения и тиражирования. Все это позволяет не просто выявлять успешные практики, но и формирует сбалансированный подход, делающий эту процедуру технологией формирования качественного уровня предоставления социальных услуг.

Статья основывается на использовании комплекса теоретических и практических подходов к выявлению успешного опыта в разных областях социальной сферы, включая литературный обзор, экспертный и ситуационный анализ, мониторинг, опрос. В основе информационной базы исследования лежат многолетние данные по анализу успешного опыта регионов Россий по решению проблем, выявленных в ходе независимой оценки качества условий оказания услуг в сфере социального обслуживания. Для получения более полной картины был разработан и проведен опрос органов исполнительной власти в сфере социального обслуживания регионального уровня по выявлению успешного практического опыта использования независимой оценки качества в управлении социальной сферой.

Выявление и анализ лучших практик независимой оценки качества в решении задач совершенствования деятельности организаций социальной сферы

В ноябре 2023 года проведен пилотный сбор успешных практик работы в области организации, проведения и использования результатов НОК с помощью опроса [4], выбранного в качестве основного метода сбора информации. В опросе приняли участие 77 субъектов Российской Федерации – представители органов власти, местного самоуправления и организаций социального обслуживания. По итогам опроса была получена информация по 100 практикам.

Значительная часть представленных практик (44%) реализованы на уровне организаций, 39 представленных практик (39%) реализовывались на уровне субъекта. Лишь 2 практики (2%) осуществлены на уровне муниципального образования. Остальные являются межуровневыми (рис.1).

Источник: Составлено авторами по результатам опроса

Рисунок 1 - Структура рассмотренных практик по уровням управления

Большинство описанных практик (75,7%) связаны с внедрением изменений, направленных на повышение качества условий оказания услуг для граждан по результатам независимой оценки качества. На совершенствование процедур проведения независимой оценки качества нацелены 24,3% практик, причем количество таких практик на уровне регулятора (уполномоченного органа власти субъекта РФ) и на местах (в организациях) сопоставимо (табл.1).

Таблица 1 – предметная область представленных практик

При анализе практик субъектового уровня по организации и проведению НОК выявлено, что органы власти преимущественно сталкиваются с проблемами работы операторов по сбору и обобщению информации. В этой связи в качестве успешного опыта ряд субъектов внедрили детализированное техническое задание на выполнение работ по сбору и обобщению информации. Такое унифицированное техническое задание предъявляет четкие требования к исполнителям. Соответствующие практики представлены следующими субъектами: Ханты-Мансийский АО, Республика Марий Эл, Краснодарский, Приморский края, Ленинградская область, Курская область, Курганская область и др.

В техническом задании подробно описываются выполняемый оператором перечень работ с требованиями к отчётным материалам. Такая практика позволяет в ходе оценки использовать единые требования к поставщикам рынка социальных услуг. Соблюдается системность регламентов процесса организации, проведения и использования результатов НОК, так как проводятся одни и те же мероприятия в ходе НОК всеми операторами.

Помимо этого, например, в Республике Марий Эл проводятся семинары для операторов по отраслям социальной сферы для обеспечения единого подхода к оценке в регионе.

Другой проблемой, связанной с организацией и проведением независимой оценки, является формальный подход общественных советов по проведению независимой оценки качества условий оказания услуг (далее – общественный совет по НОК) к участию в процессах независимой оценки качества. Для повышения вовлеченности представителей общественных советов в регионах реализуется опыт, связанный с проведением выездных заседаний Общественного совета по НОК. Такими практиками поделились представители Удмуртской Республики, Приморского края, Омской области, Архангельской области, Челябинской области, Саратовской области, Республики Бурятия, Кировской области. В ходе проведения оценки представители общественного совета по НОК осуществляют выезд с оператором к поставщикам социальных услуг для проведения совместного анкетирования и изучения установленных требований к поставщикам услуг. В Удмуртской Республике помимо представителей общественного совета на выездные мероприятия приглашаются другие организации. В результате отмечается рост вовлеченности организаций социального обслуживания в вопрос улучшения качества условий оказания услуг. В процессе обмена опытом появляется соревновательный эффект по критерию качества условий оказания услуг.

В Омской области и Кировской области практика выезда представителей общественных советов по НОК в организации направлена в большей степени не на контроль работы оператора, как в предыдущем случае, а в рамках контроля выполнения организациями планов по устранению недостатков, выявленных в ходе независимой оценки качества условий оказания услуг. Общественные советы контролируют полноту и своевременность реализации запланированных мероприятий по выявленным недостаткам. Вместе с тем проводится и дополнительный контроль организаций социального обслуживания в части качества условий оказания услуг.

В Санкт-Петербурге в состав Общественного совета по проведению НОК включают представителей НКО, являющихся инвалидами-колясочниками, которые лично принимают участие в проведении оценки. Благодаря тому, что в оценке доступной среды участвуют эксперты, хорошо понимающие проблемы конечного получателя услуг, для организаций социального обслуживания населения формируются рекомендации по устранению недостатков максимально приближенные к потребностям инвалидов. Как отмечают представители региона, по итогам реализации данной практики заседания Общественного совета по НОК стали носить более адресный и прикладной характер, а его члены получают более полную картину состояния условий оказания услуг в организациях социального обслуживания. Организация-оператор при этом находится в тесном сотрудничестве с членами Общественного совета по НОК и организациями социального обслуживания.

Успешные практики по повышению качества условий оказания услуг вытекают из проблем, связанных с выявленными недостатками по результатам проведения независимой оценки. Недостатки формируются, исходя из основных критериев НОК: открытость информации, комфортность условий, доступность услуг для инвалидов, доброжелательность и удовлетворенность [5].

Для совершенствования деятельности организаций ключевым является наличие обратной связи от получателей услуг. Поэтому участниками был представлен ряд практик, направленных на повышение качества взаимодействия с гражданами. В Ивановской, Пензенской, Мурманской, Калининградской областях, Краснодарском крае ведется адресная работа по изучению мнений получателей социальных услуг о причинах их неудовлетворенности. В Сахалинской области и Республике Тыва помимо проведения оценки, сформирован единый инструмент обратной связи от граждан. Проводится опрос граждан по QR-коду, размещенному в учреждениях социального обслуживания. Результаты систематизируются, анализируются, направляются в адрес руководителей учреждений социального обслуживания для устранения выявленных недостатков. В Ямало-Ненецком АО также есть опыт формированию единого инструмента обратной связи от граждан. Внедрен онлайн ресурс для подтверждения факта оказанных услуг (Единая карта жителя Ямала "Морошка"). Граждане через личный кабинет сервиса "Морошка" в мобильном устройстве могут оценивать качество условий оказанных социальных услуг.

Также интересен опыт Липецкой области, основанный на организации системной работы по анализу обращений жителей в Правительство Липецкой области, благодаря которым определяются слабые места в социально-экономическом развитии региона в целом и организаций социальной сферы в частности. В региональной системе управления анализ обращений граждан в органы власти рассматривается как индикатор социально-экономического развития [2].

Нестандартный опыт представлен Тюменской областью, где реализована практика оптимизации процесса предоставления консультативных услуг. Благодаря внедрению технологий цифровой телефонии, сокращается время ожидания заявителя для получения консультации специалиста по телефону.

Также субъектами были представлены практики по повышению комфортности условий и доступности услуг для инвалидов. Таких практик было немного, так как мероприятия по проведению внутренних ремонтных работ, капитального ремонта, закупки специального оборудования, улучшению питания и другим элементам комфортной и доступной среды являются типовыми и осуществляются в рамках реализации планов и выделения финансирования по различным федеральным и региональным программам, в первую очередь – «Доступная среда». Такие практики представили Республика Татарстан, Рязанская, Вологодская, Пензенская области.

Особо выделяется на фоне других практика Липецкой области по внедрению на базе учреждения автоматизированной системы «Умный дом» и голосового помощника, которые объединены в единую экосистему, что позволило улучшить качество жизни получателей услуг. Шторы, свет и телевизор управляются голосом, благодаря «умной» колонке. Проживающие могут обратиться к «помощнику» и получить ответы на различные вопросы, послушать музыку или радио, узнать прогноз погоды, новости и меньше чувствовать себя одинокими. Внедрение данной практики высвобождает временные ресурсы для работников социальных учреждений, снижает психоэмоциональную нагрузку в организации.

Низкие результаты по критериям «доброжелательности» и «удовлетворенности» часто свидетельствуют о проблемах, связанных с комплектованием кадрами, недостаточной коммуникации работников, профессиональном выгорании сотрудников. Поэтому очень важно, что значительная часть описанных практик была направлена на решение именно этих проблем. Это говорит о том, что руководители организаций и органов власти понимают важность вопросов повышения уровня квалификации сотрудников, внедрения принципов и подходов клиентоцентричности. Тема клиентоцентричности и клиентоцентричных коммуникаций для граждан очень часто поднимается в субъектах Российской Федерации, что имеет особую актуальность в настоящее время.

В Магаданской области, Республике Саха (Якутия), Ханты-Мансийский АО, Кемеровской области, Брянской области проводится обучение персонала принципам и подходам клиентоцентричности, мероприятия по развитию коммуникативных навыков сотрудников, контактирующих с посетителями, в том числе по телефону, на предмет соблюдения профессиональной этики, обучение по вопросам организации и планирования развития организации.

Оригинальное решение проблемы комплектования кадрами реализовано в Камчатском крае. Из 22 поставщиков социальных услуг лишь в 1 организации имеется специалист - сурдопереводчик. Для обеспечения возможности предоставления инвалидам по слуху (слуху и зрению) услуг сурдопереводчика (тифлосурдопереводчика) были заключены соответствующие договоры с администрацией организации, в которой такой специалист есть в штате, и реализован принцип аутсорсинга – в случае необходимости привлекается специалист из другой организации социальной защиты.

В процессе улучшения деятельности организаций также важна мотивация руководителей и сотрудников организаций, а также создание здоровой конкурентной среды. В Ставропольском крае и Новосибирской области проводятся региональные конкурсы «Лучший соцработник месяца/года» и «Лучшая организация в сферах занятости населения, социальной защиты населения и социального обслуживания граждан в Новосибирской области», где учитываются результат проведения независимой оценки.

В Смоленской области по результатам проведения НОК лучшие организации социального обслуживания ежегодно награждаются переходящими кубками и индивидуальными памятными дипломами. Данная практика позволяет мотивировать организации социального обслуживания к повышению качества условий оказания услуг.

Что касается мотивации руководителей организаций, то в Новосибирской области, Республике Северная Осетия – Алания результаты НОК используются как элемент системы принятия решений по развитию управленческого корпуса организаций социальной сферы. Результаты независимой оценки качества, а также выполнение планов по устранению недостатков, выявленных в ходе независимой оценки качества, учитываются при проведении общей оценки эффективности деятельности организаций и при принятии решений о стимулировании руководителей и работников.

Заключение

Системный анализ имеющегося опыта в регионах позволяет выявлять наличие общих трендов, которые лежат в основе деятельности регионов, показывающих результаты. В большинстве случаев, в органах власти субъектов есть понимание и стремление решать основные проблемы, связанные с:

- низким качеством работы организаций-операторов НОК,

- слабым вниманием к жалобам и предложениям граждан,

- формальным подходом к исполнению планов по результатам НОК,

- недостаточным уровнем компетенций персонала по отдельным направлениям работы,

- недостаточностью инструментов стимулирования и мотивации сотрудников организаций и руководителей,

- низкой популяризацией системы НОК среди граждан.

Осознание этих проблем продвинутыми регионами и руководителями, создает почву для проведения экспериментов и поиска наиболее оптимальных механизмов и инструментов работы в данной области. В то же время, проблемной областью в этой работе является отсутствие не только навыка выделить лучшую практику, но и описать свой опыт, сделав практику готовой к тиражированию, так как в ходе проведения исследования наблюдались ситуации, когда участники, с одной стороны, не видели его в своей работе и отрицали наличие, с другой – пытались описать стандартную деятельность, как успешную практику. Это определяет целесообразность создания многоканальной системы трансляции полученной информации об успешных и лучших практиках и доведения ее до конечного потребителя:

§ издание брошюры с успешными практиками,

§ размещение информации на сайте Минтруда,

§ проведение семинаров для представителей региональных органов власти не только по представлению лучшего опыта, но и по отработке навыка самоанализа и оценки своего уровня в реализации текущих и стратегических задач развития подведомственных организаций.

В целом, можно говорить о двух основных механизмах использования и тиражирования лучших практик НОК для развития социальной сферы:

- снизу – через рассмотренную выше систему многоканальной трансляции существующего опыта;

- сверху – через включение лучшего опыта в регулирование процессов НОК на федеральном уровне.

В части нормативного регулирования возможно как совершенствование нормативной правовой базы по ключевым аспектам, наиболее часто встречающимся в лучших практиках – перевод практик в законодательство, так и включение соответствующих адресных направлений деятельности в структуру федеральных проектов и программ и закрепление для них целевых источников финансирования.

[1] Конкурс социально-экономических практик. Официальный сайт Агентства социальных инициатив. URL: https://asi.ru/government_officials/practices_sed/ (дата обращения 16.11.2023).

[2] Всероссийский конкурс «Российская организация высокой социальной эффективности» - 2023». Официальный сайт Министерства труда и социального развития Российской Федерации.

URL: https://mintrud.gov.ru/events/1355 (дата обращения 16.11.2023).

[3] Конкурс лучших муниципальных практик и инициатив социально-экономического развития на территориях присутствия Госкорпорации «Росатом» в 2023 году. Официальный сайт Конкурса лучших муниципальных практик и инициатив. URL: https://xn----8sbnldambc7bl0af0dp.xn--p1ai/konkurs (дата обращения 27.10.2023).

[4] Сбор практик проводился ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России с 30 августа по 18 сентября 2023 года среди представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания с помощью онлайн опроса (Форма опроса https://practice-noq.vcot.info/ ).

[5] Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы" от 05.12.2017 N 392-ФЗ