Модели аукционов в проектах государственно-частного партнерства

Специфика большинства проектов, реализуемых на основе государственно-частного партнерства, заключается в необходимости производства опекаемых благ, необходимых обществу. Это является основной причиной формирования и предназначением ГЧП, и сопряжено с необходимостью обеспечить необходимый минимальный уровень внутренней окупаемости ГЧП-проекта, что имеет важное значение для привлечения частного партнера и устойчивого функционирования партнерства. При этом согласование необходимых параметров, касающихся производства опекаемых благ и формирования финансовых результатов от реализации ГЧП-проекта, которые, как правило, непосредственно связаны с проблематикой выбора оптимального частного партнера, происходит уже на стадии заключения контракта.

Анализ мировой практики ГЧП показывает, что выбор оптимального частного партнера может быть обеспечен посредством применения такого инструмента, как открытый аукцион.

В экономической литературе существует ряд моделей, описывающих применение инструмента открытого аукциона в условиях смешанной экономики, когда производимый продукт имеет характеристики смешанного или смешанного коммунального блага.

Одни из первых формализованных моделей подобных аукционов были разработаны Л. Фридманом (в его модели рассматривались конкурсы за лицензии, контракты и концессии) [1]. Позже в работах других авторов получили развитие модели аукционов уже непосредственно за франшизу (при этом модели торгов рассматривались преимущественно в контексте тарифного регулирования естественных монополий) [2−5].

Модель организации торгов за франшизу и «теневые концессии»

Простая модель организации торгов за франшизу, предложенная Демсецем и Познером, предполагает, что на начальном этапе деятельности естественной монополии может быть организована конкуренция за право получения франшизы на деятельность в данной сфере. В этом случае в качестве основных критериев выступают цена и качество поставляемых услуг. В целях достижения долгосрочного уменьшения производственных издержек контракты заключаются на различные сроки (длительные – в работах Демсеца, краткосрочные – в работах Познера).

Однако эта модель имеет ряд недостатков (подробный анализ достоинств и недостатков данной модели содержится работе Уильямсона [6]). Традиционно в качестве главного недостатка этой модели считается отсутствие у владельца франшизы мотивации для реализации крупных инвестиционных проектов и модернизации основных фондов. И это при том, что одной из основных задач ГЧП является привлечение частных ресурсов для реализации крупных общественно-значимых проектов, что существенно нивелирует практическую значимость данной модели.

В модели организации торгов и функционирования смешанных проектов производства опекаемых благ, называемой «модель Лаффонта-Тироля», речь фактически идет о «теневых концессиях» – концессионеры получают от правительства возмещение понесенных затрат [4]. При этом в данной модели, согласно предположениям авторов модели, регулирующий орган располагает заведомо недоступной информацией – должна быть известна функция полезности менеджеров концессионера, а также параметры зависимости между усилиями менеджмента и динамикой издержек. Фактически, это позволяет сделать вывод, что речь в модели идет о привлечении частной фирмы к выполнению каких-либо обязательств и оптимизации функционирования ее менеджмента усилиями государственных чиновников. Соответственно, анализ модели Лаффонта-Тироля порождает сомнения в целесообразности привлечения частного капитала в ГЧП с предоставлением ему значимой независимости в принятии и реализации управленческих решений в рамках партнерства. Ведь даже в случае наличия вышеописанной информации, вероятность чего в реальных условиях представляется крайне низкой, государству здесь выгоднее нанимать подрядчиков для выполнения определенных узкоспециализированных работ вне зависимости от их принадлежности к какому-либо сектору экономики.

Специфичность активов, создаваемых в процессе инвестирования

В качестве еще одной проблемы модели Лаффонта-Тироля необходимо отметить отсутствие «механизма адаптации бизнеса победителя торгов к непредвиденным обстоятельствам», при том, что в соответствии с положениями посткейнсианской экономической теории, «будущее характеризуется фундаментальной неопределенностью, то есть в основе своей является непредсказуемым» [7]. Однако отзыв контракта в рамках модели Лаффонта-Тироля также представляется весьма затруднительным вследствие возникновения значительных трансакционных издержек (причиной которых в первую очередь являются затраты на проведение судебных процедур и независимой экспертизы).

Здесь нам необходимо обратить внимание на следующий аспект проблемы создания ГЧП, и в частности, речь идет об организации аукциона как составляющей механизма контрактации. Отметим, что характерной особенностью открытых аукционов применительно к общественнозначимым активам является их периодичность (повторность), связанная, главным образом, с необходимость ограничения использования концессионером преимуществ, связанных с эксплуатацией полученных активов (особенно, в тех случаях, когда данные активы относятся к категории естественных монополий).

Особенностью большинства ГЧП-проектов как примера совместных проектов в секторе производства опекаемых и, в частности, мериторных благ, как в сфере национальной инфраструктуры, так и в сфере культуры, науки и инноваций является именно высокий уровень специфичности создаваемых в процессе инвестирования активов.

О. Уильямсон, помимо идеи специфичности активов, вводит понятие повторного использования активов. При этом, «специфичность актива связана с количеством вариантов его альтернативного использования или количеством его альтернативных пользователей при сохранении неизменной производственной ценности» [8]. На основании вышесказанного К. Менар делает вывод, что специфические активы способствуют формированию потенциальной «западни» (lock-in) для участников взаимодействия, стимулируя их к оппортунистическому поведению, то есть присвоению квазиренты [9–11].

Проблемы

Применительно к ГЧП-проектам подобная ситуация порождает две основные проблемы.

1. В случае передачи активов победителю повторных торгов, предыдущий концессионер либо не имеет мотивации для инвестирования и, следовательно, модернизации переданных ему активов, либо следует применять схему, предусматривающую компенсацию расходов, понесенных предыдущим концессионером. Применение компенсирующих схем существенно осложняет проведение повторных торгов и, в зависимости от размера компенсации, ограничивает эффективность ГЧП.

2. В случае непередаваемых активов концессионеру «достается» абсолютное преимущество в случае повторного аукциона.

Помимо вещественных активов, в случае повторного аукциона также необходимо учитывать человеческий капитал, роль которого особенно высока в случае реализации совместных проектов в сфере науки и инноваций. Высококвалифицированные специалисты вследствие ограниченных предложения и спроса на рынке труда с высокой долей вероятности останутся работать при новом победителе аукциона. Аналогичная картина наблюдается в отношении значительной части лиц, преимущественно относящихся к высшему менеджменту или являвшихся ведущими научными сотрудниками и занимавших ключевые посты при прежнем «хозяине». Таким образом, имеет место значительная предвзятость к предыдущему владельцу концессии, и государству в целях сохранения рабочих мест может оказаться невыгодно менять владельца концессии. Ситуация значительно усугубляется, если имеет место сочетание высокоспециализированных активов и идиосинкразического характера знаний специалистов, необходимых для их эксплуатации и обслуживания.

В некоторых странах (Франции) описанная проблема решается путем фактического переутверждения на аукционе предыдущего владельца концессии, что происходит в подавляющем большинстве случаев. Однако подобную модель не следует рассматривать в качестве оптимальной и тем более единственной эффективной.

Пересмотр заключенного соглашения о государственно-частном партнерстве

Организация процедуры заключения контракта между участниками государственно-частного партнерства непосредственно связана с основными критериями и порядком отбора частного партнера, а также с этапами заключения соглашения о партнерстве [12, 13].

В мировой практике в сфере технически сложных и дорогостоящих проектов сформировалась двухэтапная процедура конкурсного отбора.

В соответствии с рекомендациями Всемирного банка и сложившейся практикой, первый этап предполагает предварительный квалификационный отбор потенциальных партнеров (широко распространен в Великобритании, США, Франции, ФРГ, Японии).

Второй этап конкурса (аукциона) предполагает анализ финансовых аспектов проекта через призму результатов деятельности и потенциала предполагаемых партнеров.

Мировая практика ГПЧ показывает, что нередко уже заключенные соглашения пересматриваются [12, 13]. Основной причиной, по которой концессионеры подают просьбы о пересмотре соглашений, является недостаточность денежного потока.

Согласно принципам, утвердившимся в международной практике, ГЧП-соглашение, уже заключенное и находящееся на стадии реализации, может быть пересмотрено в следующих случаях:

1) возникновения обстоятельств, которые не могли быть учтены в момент заключения соглашения;

2) если данные, на основе которых проводились конкурсные торги и заключалось соглашение, подготавливались, проверялись или уточнялись третьей стороной;

3) при наличии обстоятельств, которые могли быть спрогнозированы сторонами, однако в силу своей многочисленности не могли быть включены в соглашение.

Многочисленные исследования аукционов в сфере коммунального хозяйства показывают, что компания, претендующая на концессию, как правило, заранее имеет информацию о слабых местах проекта и в состоянии оценить обстоятельства, требующие пересмотра условий соглашения. Соответственно, необходимо сделать вывод о том, что условия пересмотра соглашений должны быть определены на первом этапе аукциона.

Выводы

Эффективность использования открытого аукциона в качестве механизма контрактации зависит от уровня специфичности активов, передаваемых в эксплуатацию частному партнеру в результате проведенного аукциона. При этом отмечено, что наибольшие сложности возникают в случае наличия высокоспециализированных активов и еще более осложняются, если персонал, призванный эксплуатировать данные активы, должен обладать высокой квалификацией. Это налагает ограничения на традиционные механизмы контрактации, присущие традиционным проектов ГЧП в условиях перехода к инновационной экономике, а также ставит задачу поиска новых способов функционирования механизма контрактации в совместных проектах, направленных на производство опекаемых благ.