Проблематика развития электронного аукциона как инструмента закупок для государственных нужд

Среди существующих способов размещения заказа открытый аукцион в электронной форме развивается наиболее динамично. А новые правила его проведения во многом усовершенствовали данную процедуру:

• обязательное обеспечение заявки – своеобразная гарантия «серьезности намерений» поставщика, которая не позволяет участвовать в процедуре фирмам-однодневкам, заниматься спекуляциями и демпингом или использовать другие формы недобросовестной конкуренции;

• разделение заявки участника размещения заказа на две части обеспечивает заказчику возможность получить представление о поставщике (подрядчике) и повлиять на выбор победителя;

• направление всех документов и сведений в форме электронных документов с использованием электронной цифровой подписи (далее – ЭЦП) является крупным технологическим и инновационным скачком в развитии всей страны [9].

Отбор «сглаживает» принципы

Однако наряду с преимуществами есть и недостатки.

Определенные проблемы кроются и в разделениики участника на две части, что, с одной стороны, позволяет сохранять анонимность участников аукциона до определенного момента после окончания торговой сессии на понижение, а с другой – предоставляет заказчику возможность влиять на выбор победителя, чего не было предусмотрено в ст. 41 Закона № 94-ФЗ.

Проведение двухэтапного (по количеству частей заявок) отбора победителя в некоторой степени примирило два прямо противоположных принципа определения победителя торгов. Кратко эти два принципа можно сформулировать следующим образом:

• «что купить?»;

• «у кого купить?».

Принцип «у кого купить?» базируется на статье 5 Закона №94-ФЗ, определяющей размещение заказов как действия заказчиков по выбору поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров (работ, услуг). Отсюда вытекает необходимость оценки поставщика (подрядчика, исполнителя): его опыта, квалификации и т.д., что должно являться гарантией поставки качественной продукции [2].

Принцип «что купить?» состоит в том, что при выборе поставщика упор делается на предлагаемой им продукции и ее характеристиках, соответствии данной продукции стандартам качества. Следовательно, количество предложений продукции не может быть искусственно ограничено квалификационными требованиями к ее поставщикам.

В главе 3.1 Закона № 94-ФЗ указанные принципы применяются последовательно. Сначала комиссия заказчика проверяет заявленные характеристики продукции на соответствие сформированным заказчиком требованиям. Затем, после проведения торговой сессии, проходит проверка квалификационных требований к поставщику и определяется победитель.

Электронный аукцион по ст. 41 Закона № 94-ФЗ был наиболее безопасным способом размещения заказа для сотрудников заказчика, так как не предполагал разработку документации и участия комиссии в процессе определения победителя, что является наряду с подготовкой документации одним из основных источников ошибок и как следствие причиной штрафов по результатам проверок контрольного органа. Действия заказчика ограничивались опубликованием извещения, а поставщик (подрядчик, исполнитель) определялся в процессе анонимного, равнодоступного, открытого аукциона в электронной форме в режиме «онлайн». Таким образом, у проигравших участников не было оснований для обжалования действий заказчика по допуску к участию в процедуре или определению победителя.

Глава 3.1 Закона №94-ФЗ, установив процедуры рассмотрения первых и вторых частей заявок, предусматривает также подготовку документации, определяющей требования к содержанию заявок, и двух протоколов по итогам рассмотрения заявок. Кроме того, необходима комиссия для рассмотрения заявок. Следовательно, велика вероятность ошибок при составлении документации, а также обжалования действия комиссии участниками размещения заказа, что, в свою очередь, становится причиной штрафных санкций, накладываемых на членов комиссии и заказчика контрольным органом.

Электронная цифровая подпись и особенности ее применения

Несомненным прорывом можно считать наличие электронного документооборота с использованием ЭЦП. Процедура проведения открытого аукциона в электронной форме предполагает, что все взаимодействие заказчиков и участников вплоть до подписания государственного контракта происходит в электронной форме. Контракт считается заключенным с момента отправки оператору ЭТП контракта подписанного ЭЦП заказчика, что нивелирует проблему расстояний, очень важную для такой большой страны, как Россия, когда, например, поставщик находится в Калининграде, а заказчик во Владивостоке, и обмен бумажными версиями контракта может занять несколько недель.

Однако и здесь не все так просто. Комиссия заказчика участвует в электронном документообороте лишь отчасти, формируя протоколы изначально в бумажном виде, затем переводя их в электронную форму и подписывая ЭЦП для размещения на электронной площадке. Обмен документами на ЭТП заканчивается подписанием контракта в электронной форме, который затем еще надо зарегистрировать, а с регистрацией как раз и могут возникнуть сложности.

Хотя на данный момент и региональные, и муниципальные заказчики имеют возможность размещать заказы на электронных площадках по гл. 3.1 Закона №94-ФЗ, не все органы, занимающиеся регистрацией муниципальных и региональных контрактов, готовы принимать их в виде электронных документов. Кроме того, органы исполнительной и судебной власти, а также контрольные органы не имеют широкой практики работы с электронными документами, подписанными ЭЦП, за исключением, возможно, налоговой службы.

Проблема выбора удостоверяющих центров, которые будут выдавать ЭЦП заказчикам и участникам размещения заказа, и выработки стандарта самой ЭЦП возникла еще до ввода в действие первых трех электронных площадок, определенных распоряжением Правительства РФ от 01.06.2009 № 755-р. Немаловажна и стоимость самой ЭЦП, варьирующаяся в пределах от 3 тыс. до 7 тыс. руб. в зависимости от областей ее действия.

Основная трудность состояла в том, чтобы одна и та же ЭЦП могла работать на всех электронных площадках, что вызывает необходимость их соответствия единым требованиям, регламентам применения ЭЦП и информационной безопасности.

Минэкономразвития России и Федеральное казначейство определили, что ЭЦП для заказчиков будут бесплатно выдавать отделения Федерального казначейства, о чем говорится в его письме от 08.10.2009 № 42-7.4-05/10.1-592 «О выдаче сертификатов электронных цифровых подписей государственным заказчикам для работы на электронных торговых площадках». Более того, к моменту окончания отбора и аудита операторов электронных площадок для заказчиков была подготовлена ЭЦП нового образца, которая не только позволяет работать с любым оператором, но и размещать информацию о заказах на новом Общероссийском официальном сайте с 1 января 2011 г. [3].

Однако поскольку ЭЦП Федерального казначейства старого образца перестала действовать с 1 января 2011 г., а для получения новой ЭЦП требуется тщательная подготовка пакета документов, заказчикам следует предпринять все необходимые меры для того, чтобы как можно скорее пройти эту процедуру. Важно помнить и о ежегодном обновлении ЭЦП.

Начальная цена для бюджета важна…

Каковы пути дальнейшего развития электронного аукциона, проводимого на основании гл. 3.1 Закона № 94-ФЗ? Ответ на этот вопрос 22 октября 2010 г. дал Президент РФ. В этот день в его блоге появилась видеозапись с Третьего съезда социальных работников и социальных педагогов, в которой Дмитрий Медведев подверг критике те инструменты закупок, предусмотренные Законом № 94-ФЗ, которые позволяют определять победителя исключительно по критерию цены контракта: «Что касается оценки результатов, то очевидно, что не всегда деньги являются абсолютным критерием оценки, и уж точно очень много случаев, когда этим денежным фактором манипулируют. Это сплошь и рядом, и это касается не только социальной сферы. Заключается договор по заранее заниженной цене, а после этого все летит в тартарары, потому что исполнитель свои обязательства за эти деньги не может осуществить, начинаются споры. Нужно здесь какие-то критерии вводить».

Действительно, в госзаказе встречаются, например, такие виды недобросовестной конкуренции, как демпинг, то есть чрезмерное занижение цены товара с целью нейтрализации конкурентов или создания у потребителя обманчивого впечатления, что ему предоставляется возможность покупки на необычайно выгодных условиях.

Для того чтобы правильно оценить такие факторы, как экономия и цена в государственном заказе, необходимо понимать, что это не только и не столько разница между начальной (максимальной) и конечной ценой закупки. Экономическая эффективность – это разница между запланированными тратами, предусмотренными в бюджете на текущий год и учтенными соответствующим финансовым ведомством, и фактическими понесенными расходами на закупку продукции. Таким образом, если бюджетная организация закупает, например томограф по цене, которая, по мнению контрольных органов, превышает среднерыночную, то в этом случае проблема кроется не столько в процедуре размещения заказа и проведения закупки, сколько в планировании и бюджетировании [4].

Положениями Закона №94–ФЗ не предусмотрена разработка универсальной методики определения начальной цены государственного контракта. Фактически формирование объема и предельной стоимости закупаемых товаров, работ, услуг для государственных нужд происходит при формировании государственными заказчиками бюджетных заявок на соответствующий (плановый) период в процессе бюджетного планирования.

Отсутствие методики и универсальных правил определения начальной цены контракта заставляет Министерство экономического развития неоднократно возвращаться к разъяснениям по этому вопросу. В числе прочих разъяснений приходится пояснять и то, что: «В соответствии с положениями Закона при проведении конкурса в конкурсной документации устанавливается начальная (максимальная) цена контракта. При установлении начальной (максимальной) цены заказчик должен учитывать все факторы, влияющие на цену: условия и сроки поставки, риски, связанные с возможностью повышения цены, и иные платежи, связанные с оплатой поставляемых товаров (работ, услуг)». [8]

Вышесказанное становится актуальной проблемой тем далее, чем очевиднее понимание влияния определения начальной цены контракта на составление бюджетных заявок и планирование расходов бюджетных учреждений. По мере возрастания ответственности и социальной значимости государственного заказа усиливается необходимость разработки правил и норм регулирования формирования начальной цены контракта. Такие документы разработаны на региональном уровне во многих субъектах России, например Постановление Правительства Москвы от 25 июля 2006 г. №563–ПП «Об утверждении Методики формирования начальной цены государственного контракта на строительную продукцию государственного заказа» [6].

Начальная цена контракта

Особое значение государственного оборонного заказа послужило причиной принятия соответствующих актов [7]. В настоящее время проходят апробацию Методические рекомендации по порядку расчета начальной (максимальной) цены контракта. В целом они могут быть использованы и до издания соответствующего распорядительного документа теми заказчиками, которые стремятся к действительному обоснованию предстоящих расходов на приобретение товаров, работ и услуг на базе формирования заявки бюджетных расходов планируемого периода как интегрированной суммы начальной цены контрактов.

Однако в настоящий момент фактически невозможно объективно определить, была ли завышена или занижена начальная (максимальная) цена или выставлена с учетом реалий и конъюнктуры рынка.

Важность снижения цены при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд не может быть проигнорирована или названа второстепенным фактором. На этапе размещения заказа невозможно дать оценку качеству поставляемой продукции (т.к. эту продукцию поставщику еще только предстоит поставить, и ей еще только предстоит пройти процедуру приемки заказчиком), но уже можно установить условия ее поставки и приемки, характеристики поставляемой продукции, штрафные санкции и т.п., а также, безусловно, цену. Но здесь мы сталкиваемся с несовпадением интересов.

С одной стороны, есть бюджетная организация, которая уже получила деньги на закупку продукции, и вопрос цены для нее не так важен, гораздо важнее приемлемый результат. С другой стороны, есть поставщик, для которого основным вопросом является цена. Закон №94-ФЗ дает возможность заказчикам устанавливать условия закупки, а поставщикам – конкурировать друг с другом в цене.

Однако, учитывая риск недобросовестной конкуренции, а также в целях повышения эффективности госзакупок, в условиях проведения электронного аукциона по гл. 3.1 Закона №94-ФЗ предусмотрен не только ценовой критерий, но и возможность заказчика отбирать участников и победителя торгов с учетом характеристик предлагаемой продукции и квалификационных тербований. А механизм обязательного внесения участниками обеспечения заявки на участие в электронном аукционе в значительной мере гарантирует добросовестность поставщиков.

После отмены электронного аукциона по ст. 41 Закона №94-ФЗ остался только один способ закупки, при котором победитель отбирается исключительно на основе цены предлагаемого им товара, – запрос котировок. Следует ожидать в ближайшем будущем отмену данного инструмента. В последние годы доля запроса котировок в общем объеме размещенных заказов в регионах и на федеральном уровне составляет в среднем 70% [1]. Эту нишу в будущем также должен занять электронный аукцион, проводимый по правилам гл. 3.1 Закона № 94-ФЗ.

Вывод

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что происходящие изменения в процедуре открытого аукциона в электронной форме, несомненно, позитивны, так как направлены на усиление влияния заказчиков на процедуру размещения заказа и повышение ответственности ее участников. Так, введены обязательное обеспечение заявки участником размещения заказа, гарантирующее подписание контракта и уменьшающее риск недобросовестной конкуренции, электронный документооборот с применением ЭЦП, а у заказчика появилась возможность влиять на результат аукциона и определять его победителя.

В то же время существует ряд проблем, напрямую не связанных с новыми правилами проведения открытого аукциона в электронной форме, а объясняющихся, скорее, сложностями переходного периода, когда и заказчикам, и участникам размещения заказа приходится учиться работать по-новому.

Эти проблемы связаны с внедрением электронного документооборота, новым уровнем взаимоотношений с органами исполнительной и судебной власти, а также с необходимостью повышения личной ответственности лиц, проводящих работу по размещению извещений, изменений, разъяснений документации (членов аукционных комиссий, сотрудников заказчика) и т.д.