Социальные и финансовые риски при управлении дефицитом бюджета

Система управления дефицитом бюджета отражает ориентированность государственной бюджетной политики, определяет инвестиционную привлекательность государства и качество жизни граждан той или иной страны. При этом Министерство финансов или иной уполномоченный орган, проводящий бюджетную политику, неизбежно оказывается перед выбором между социальной и финансовой стабильностью государства. Это выражается в привлечении дополнительного финансирования социальных программ при дефицитном бюджете, или в сокращении расходов для снижения долговой нагрузки и принудительного балансирования доходной и расходной части бюджета. Таким образом, проблема управления рисками бюджетной системы тесно связана с системой управления дефицитом бюджета и требует детального изучения. Целесообразно провести сравнение показателей дефицита бюджета, государственного долга, социальных расходов и прироста населения в России с данными США и Франции, которые являются передовыми государствами в области социальной политики (см. табл. ниже).

Таблица

Объемы дефицита, государственного долгаи социальных расходов в США, Франции и Россиипо отношению к ВВП в 2011 году

Данные, представленные в табл., демонстрируют, что в США, несмотря на относительно более низкий уровень социальных расходов, государственное участие компенсируется более высокими объемами доходов населения, что характеризуется показателем объема ВВП на душу населения. При этом в США наблюдается самый высокий уровень прироста числа жителей, среди рассматриваемых государств, который, как и во Франции, обеспечивается миграционным притоком из других стран, что характеризует уровень социального развития как устойчиво высокий. Также необходимо отметить, что высокий уровень социальных расходов и значительный объем государственного долга говорит о перераспределении рисков в сторону финансовых, что позволяет сделать вывод о стабильной финансово-бюджетной системе государства, которая позволяет, не опираясь на факторы конъюнктуры внешних, в том числе сырьевых, рынков выстраивать долговую политику оперируя общественным интересом, но не предельным запасом финансовой прочности и ликвидности экономики.

Риски дефицита бюджета

Проблемы распределения рисков предоставляемых государством социальных гарантий и стабильности финансовой системы связаны непосредственно и должны рассматриваться совместно.

Риском называют вероятность наступления некоего неблагоприятного события, следовательно, при рассмотрении управления рисками через управление дефицитом бюджета необходимо определить круг неблагоприятных событий для каждой группы риска. Для финансового риска неблагоприятным событием является дефолт по государственным долговым обязательствам, который тем вероятнее, чем выше долговая нагрузка на государственный бюджет.

Для группы социальных рисков негативных последствий может быть несколько: миграционный отток населения, снижение рождаемости, рост смертности, снижение продолжительности жизни, снижение предложения на рынке труда или ограниченное предложение каких-либо специалистов. При этом данные события являются не взаимоисключающими, но последовательными и развиваются в различной пропорции.

Вероятность наступления данных неблагоприятных событий трудноизмерима, так как основывается на качественных показателях бюджетной политики, которые фактически не используются в России и применяются ограниченным кругом государств мира (США, Франция, Германия и Великобритания), так как требуют высокого уровня прозрачности бюджетных отношений [2].

В рамках изучения данной проблемы рассмотрим гипотетический пример (см. рис. на с. 14), который отражает необходимость детального анализа рисковой составляющей при управлении дефицитом бюджета на всем протяжении бюджетного цикла.

Как видно на рис., при развитии кризисных или циклических процессов в экономике перед органами власти встает необходимость выбора формирования дефицита бюджета или отказ от части социальных программ.

Рис. Пример влияния системы управления дефицитом бюджетана управление рисками бюджетной системы

Выбор оптимального уровня дефицита бюджета

Группа социальных расходов поддается сокращению проще других в кризисный период, так как в основной своей массе представляет выплаты или услуги населению, которые, с гражданско-правовой точки зрения, не носят долговременный характер и закреплены нормативно-правовыми актами, а не договорными отношениями, в отличие от государственных закупок, или иных отношений, связанных с предоставлением услуг третьими лицами в рамках гражданско-правовых договоров. Несмотря на кажущуюся простоту управления, сокращение социальных расходов приводит к негативным последствиям в долгосрочном периоде, которые имеют эффект мультипликатора на макроуровне. Следовательно, сокращение рассматриваемой группы расходов является нецелесообразным, так как высокий объем социальной ответственности государства является базовым условием высокого качества жизни населения, что стимулирует рождаемость, приток квалифицированных кадров, производительность труда и так далее.

С другой стороны, чрезмерный объем дефицита бюджета, средства от покрытия которого направляются на финансирование социальных программ, может привести к воспроизводству долга, дестабилизации экономики, и, как следствие, снижению способности к заимствованию и невозможности выполнения социальных обязательств.

Таким образом, в краткосрочном периоде финансовый и социальный риски обратно пропорциональны, тогда как в долгосрочном периоде чрезмерное принятие финансовых рисков повышает социальные риски, то есть зависимость между рисковыми явлениями прямо пропорциональная. Следовательно, основной задачей государства становится выбор оптимального уровня дефицита бюджета, который позволит сохранить баланс распределения рисков и не допустить превышения предельных значений, которые должны быть определены на основании анализа экономического потенциала каждого государства. В рамках Европейского союза существует ограничение на объем дефицита бюджета в размере 1%, что является уникальным случаем в мировой практике законодательного ограничения на наднациональном уровне, который дает ориентир для стран-участниц. Тем не менее, такое ограничение нельзя считать универсальным, так как экономический потенциал государств ЕС различен и если Франция может позволить себе снизить объем дефицита до 1%, то для Словакии или Черногории подобное действие будет являться социально дестабилизирующим фактором.

Управление финансовыми рисками как важная задача бюджетной политики

Дефицит бюджета является не только превышением расходов над доходами, но и характеристикой объема дополнительных обязательств, принимаемых государством, для проведения социально-экономической и бюджетной политики. Формирование дефицита бюджета позволяет государству реализовывать программы в текущем периоде без необходимости резервирования или накопления средств. Финансирование дефицита бюджета может осуществляться за счет собственных и долговых источников [3], которые несут в себе финансовые риски.

Следовательно, тот объем бюджетного дефицита, который не может быть покрыт за счет собственных источников, и является мерой риска, принимаемой государством при проведении бюджетной политики.

Формирование дефицита бюджета или балансирование доходов и расходов является решением в рамках государственной финансово-бюджетной политики, определяющим объемы социальной поддержки населения и социальных гарантий, которые готово предоставить государство.

Следовательно, объем дефицита бюджета может считаться мерой финансового риска бюджетной системы, принимаемого государством.

Управление финансовыми рисками является одной из основных задач бюджетной политики, которая должна реализовываться не только через количественное ограничение объема бюджетного дефицита, но и повышение эффективности бюджетной политики государства через внедрение программного подхода в распределении ассигнований и систему оценки качества бюджетной политики. Такая система отчетности позволит обеспечить прозрачность бюджетной политики, а также облегчит анализ эффективности различных направлений ассигнований, тем самым, повысив общую эффективность бюджетных расходов в долгосрочном периоде, что позволит более целенаправленно формировать дефицит бюджета и определять источники его финансирования, для проведения более эффективного управления финансовыми рисками.