Регулирование предпринимательской деятельности в сфере дошкольных услуг

Развитие предпринимательства в различных отраслевых системах социально-культурной сферы актуализирует научные исследования форм, видов и особенностей предпринимательской деятельности. Особый интерес представляют исследования методов государственного и муниципального регулирования развития бизнеса в традиционно некоммерческих сферах, в частности, в сфере дошкольных услуг.

Данные российской статистики в настоящее время не позволяют сформировать полное и комплексное представление о состоянии частного сектора в сфере дошкольных услуг, его реальной активности, факторов развития и влияния на социальную жизнь. Можно говорить о работающих легально негосударственных образовательных организациях, число полулегальных семейных, домашних детских садиков, образовательных центров не отражено в статистике. Существенным подспорьем в этом случае являются специальные исследования, основанные на опросах предпринимателей и сборе информации об отдельных организациях [1, 5, 8].

Государственное регулирование сферы дошкольных услуг представляет собой особую форму и сферу регулирующего воздействия государства на социально-экономические процессы. Российское законодательство в сфере дошкольных услуг включает в себя Конституцию, Федеральный закон «Об образовании» [4], принимаемые в соответствии с ним другие федеральные и региональные законы и иные нормативные правовые акты. В том числе оно служит основой регулирования развития частного сектора в сфере дошкольных услуг. Федеральным законом № 131-ФЗ [1] закреплена ответственность муниципалитетов за обеспечение населения дошкольными услугами.

Анализ инструментов государственного регулирования проведен нами в аспекте соответствия основным направлениям реализации государственной политики на среднесрочную перспективу, к которым относятся: повышение эффективности государственного и муниципального регулирования, модернизация системы образования, обеспечение в достаточной степени высокого качества услуг, рост уровня конкуренции и снижение доли нерыночного сектора в российской экономике.

Недостатки действующего законодательства, регулирующего дошкольное образование

Действующий Закон РФ «Об образовании» содержит, по нашему мнению, как противоречия правового характера, так и несоответствие практике хозяйственной деятельности.

1. Разные формы собственности дошкольных организаций вступают в противоречие с регламентацией единственной предусмотренной в законе организационно-правовой формой – учреждение. На практике частные детские сады создаются как автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, обществ с ограниченной ответственностью, работают индивидуальные предприниматели без образования юридического лица.

2. Законом РФ предусмотрена оплата родителями основных услуг негосударственным некоммерческим дошкольным организациям, для которых данный источник финансирования не является предпринимательским доходом. Но ответственность за предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования и дополнительного образования детям в соответствии с государственными стандартами несут муниципалитеты. Практика оплаты дошкольных услуг из бюджета негосударственным организациям пока не сложилась. Отдельные муниципалитеты запрашивают частные (ведомственные) детские сады, имеющие государственную лицензию на дошкольное образование, продать свои услуги на три года с дальнейшей пролонгацией.

3. В сфере образования допускается индивидуальная трудовая деятельность, сопровождающаяся получением доходов. Она не лицензируется, но обязательна для регистрации как предпринимательская. Однако и ПБОЮЛ относится к предпринимательским формам хозяйственной деятельности.

4. Деятельность физических и юридических лиц по уходу и присмотру за детьми дошкольного возраста не рассматривается как образовательная и не попадает под регулирование Закона РФ «Об образовании». В соответствии с Общероссийским классификатором услуг (ОК 002-93) данный вид деятельности включен в бытовые услуги. На наш взгляд, данный вид услуг необходимо перенести в группу «дошкольные услуги» [1, 2].

5. Статья 49 Закона РФ «Об образовании» [4], регламентирующая ответственность аккредитованных образовательных учреждений в случае возникновения ущерба, причиненного некачественным образованием, практически не работает. Гарантии качества дошкольных услуг относятся к вопросам, требующим детализации. Прецедентов компенсации нанесенного потребителям дошкольными организациями материального и морального вреда в российской практике не было. Для обеспечения качества различных дошкольных услуг, оказываемых физическими лицами, необходимо ввести лицензирование их деятельности.

Новое в законодательстве о дошкольных услугах

Без изменения современной законодательной базы в сфере дошкольных услуг и приведения практики к нормальным условиям развития решение проблемы доступности и качества услуг невозможно. По сути этому должен служить новый федеральный закон об образовании.

Несомненной новизной проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» [6] являются государственные гарантии «содействия развитию рынка образовательных услуг» [6, ст. 8]. В действующем законе отсутствует данный термин, соответственно, отсутствует объект государственного и муниципального регулирования. Проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» гарантирует частным дошкольным образовательным организациям при наличии лицензии право претендовать на нормативное финансовое обеспечение в пределах федерального государственного образовательного стандарта. Хотя из проекта не следует, что индивидуальные предприниматели также могут претендовать на финансирование при тех же условиях.

Проектом четко определяется понятие «образовательная организация», необразовательные организации, широко представленные в сфере дошкольных услуг, по-прежнему не попадают под государственную регламентацию своей деятельности.

Одной из новаций проекта закона является признание того, что дошкольное образование может быть получено в форме семейного образования. В СанПиН 2.4.1.2660-10 [7] указаны «семейные дошкольные группы и иные подобные им виды дошкольных организаций». В реальной жизни, как показали исследования [3], в городе с населением в миллион жителей до двух тысяч детей находятся в семейных группах или семейных детских садах.

Предлагаемые дополнения в законодательство

На основе проведенного анализа предлагаем инициировать и внести следующие дополнения в действующее федеральное законодательство.

1. Для законодательного закрепления групп семейного воспитания дополнить п. 13 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим полномочием: «содействие в организации групп семейного воспитания, и иных форм негосударственных, частных дошкольных образовательных учреждений и оказание им финансовой поддержки за счет средств местного бюджета».

В этой связи предлагаем внести изменения в гл. 10 проекта закона «Об образовании»:

1) в ст. 89 Дошкольное образование, п. 1. нижнюю границу дошкольного образования поднять до 3-х лет;

2) в перечень дошкольных организаций включить группы семейного воспитания, которые обеспечивают воспитание и содержание воспитанников на дому;

3) уполномочить органы местного самоуправления оказывать помощь в прохождении основной образовательной программы для воспитанников групп семейного воспитания.

С учетом, что СанПиН 2.4.1.2660-10 являются подзаконным актом, принятым без общественного обсуждения и во многом сдерживающим развитие сферы дошкольных услуг в стране, но реально действующим и неуклонно исполняемым, предлагаем внести следующие изменения:

1) расширить перечень видов дошкольных организаций семейными детскими садами, группами кратковременного пребывания детей, семейными дошкольными группами;

2) узаконить расположение дошкольных организаций в жилых помещениях;

3) разделить требования, предъявляемые к дошкольным организациям, размещаемым в отдельно стоящих зданиях, от требований к дошкольным организациям, размещаемым в жилых помещениях;

4) допустить организацию дневного сна детей дошкольных групп в групповых помещениях на раскладных кроватях с жестким ложем или на трансформируемых одно-трехуровневых кроватях;

5) исключить пункт об изоляторе в дошкольных организациях.

Принятие этих и других предложений [1] создаст дополнительные условия для развития сферы дошкольного образования, в том числе за счет предпринимательского сектора, создаст места для не менее миллиона детей России при минимальных затратах.

[1] Речь идет о Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». – Прим. ред.